Definitive Report - Report No 286, March 1993

1. 24. En una comunicación de 30 de septiembre de 1992, el Sindicato de Marinos de Dinamarca, el Sindicato de Pescadores de Dinamarca y el Sindicato de Artistas de Dinamarca presentaron una queja contra el Gobierno de Dinamarca por violaciones de la libertad sindical. El Gobierno envió sus observaciones en una comunicación de 20 de enero de 1993.
2. 25. Dinamarca ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 26. En su comunicación de 30 de septiembre de 1992, los querellantes alegan que la decisión del Ministro de Trabajo de negarse a aprobar su solicitud para que se amplíen las categorías profesionales protegidas por una caja de seguro de desempleo (la Caja Marítima de Seguro de Desempleo) administrada conjuntamente por los querellantes, con el fin de que se protejan las categorías profesionales representadas por otros cuatro sindicatos, viola las disposiciones de los Convenios núms. 87 y 98 por las razones siguientes. Históricamente, las cajas de seguro de desempleo se constituyeron por iniciativa de los sindicatos, de manera que a pesar de que los sindicatos y las cajas de desempleo sean organismos jurídicos distintos, existe una cooperación muy estrecha entre ellos. Por ejemplo, los sindicatos y las cajas de desempleo tienen a menudo la misma dirección oficial, celebran sus reuniones juntos, y comparten la misma dirección y el mismo personal administrativo. En muchos casos, las cuotas de afiliación a las cajas de desempleo y a los sindicatos se recaudan juntas y los acuerdos sindicales abarcan a los afiliados de la correspondiente caja de seguro de desempleo. En el caso de conflictos de trabajo en torno a una caja de seguro de desempleo, se suspenden el derecho (y la obligación) de la caja de pagar prestaciones de desempleo. Los querellantes sostienen que esta cooperación estrecha entre sindicatos y cajas de seguro de desempleo es la razón principal por la cual el 75 por ciento de todos los asalariados de Dinamarca son afiliados sindicales. Por todos estos motivos, es esencial en Dinamarca que un sindicato cuente con una caja de seguro de desempleo asociada a este último.
2. 27. Según los querellantes, resulta muy difícil para los sindicatos sin caja de desempleo asociada funcionar en pie de igualdad con otros sindicatos que representan a los mismos grupos de afiliados. En primer lugar, un sindicato con caja de desempleo asociada tiene la posibilidad de ofrecer un servicio adicional útil. En segundo lugar, resulta muy inconveniente para un sindicato sin caja de desempleo asociada inscribir a sus afiliados en una caja de desempleo asociada a un sindicato rival, caja en la que sus afiliados son a menudo hostigados en razón de sus preferencias sindicales. Por ejemplo, el Sindicato de Vigilantes de Dinamarca, cuyo número de afiliados disminuyó de 2.550 a 1.350 entre fines de 1988 y fines de 1991, estima que esta disminución se debió al solo hecho de que sus afiliados se habían visto obligados a solicitar su admisión en una caja de desempleo adscrita a una organización rival.
3. 28. Por otra parte, la fuerza de los sindicatos en la negociación colectiva está estrechamente vinculada a su afiliación a una caja de desempleo; cuando no existe este vínculo, los sindicatos no pueden ejercer una presión suficiente en la negociación de acuerdos colectivos. Por último, tres sindicatos querellantes sostienen que las cajas de seguro de desempleo han de contar como mínimo con 5.000 afiliados. En cambio, ninguna de las siete organizaciones (los querellantes y otros cuatro sindicatos a los que se negó la ampliación de la Caja de Desempleo Marítimo) cuentan por sí solas con más de 5.000 afiliados; por consiguiente, su cooperación en la caja de desempleo no se justifica solamente por razones prácticas sino que también es necesaria.
4. 29. Como consecuencia de todas las dificultades con que tropiezan los sindicatos sin caja de desempleo, la Caja de Desempleo Marítimo pidió, el 7 de julio de 1990, que se ampliaran las categorías profesionales admitidas en la Caja para abarcar las que estaban representadas por los cuatro sindicatos siguientes: Sindicato de Vigilantes de Dinamarca, Federación de Sindicatos de Camareros de Dinamarca, Alianza de Empleados Asalariados y Asociación de Técnicos. Sin embargo, la legislación de Dinamarca faculta al Ministro de Trabajo para negarse a conceder a una caja de desempleo la autorización de ampliar el alcance de su protección para abarcar a otras categorías profesionales cuando existe ya una caja de desempleo para ellas, y, el 27 de mayo de 1991, el Ministro de Trabajo rechazó la solicitud de la Caja de Desempleo Marítimo. Las razones aducidas fueron las siguientes: 1) todas las demás cajas de desempleo habían declarado que no debería concederse esta autorización; 2) el Grupo de Trabajo del Consejo Nacional del Trabajo se había pronunciado en contra de la autorización; 3) toda autorización de ampliar las categorías profesionales admitidas en la Caja de Desempleo Marítimo para abarcar las esferas profesionales de los cuatro sindicatos mencionados significaría que un número elevado de afiliados de otras cajas de desempleo podrían admitirse en la de desempleo marítimo. Por ejemplo, la autorización de admitir al Sindicato de Vigilantes de Dinamarca significaría que todos los trabajadores ocupados en servicios de seguridad, control y supervisión podrían admitirse en la Caja de Desempleo Marítimo, así como, al mismo tiempo, en la Caja de Desempleo de Empleados Asalariados y del Sector de los Servicios; y 4) la ampliación de la Caja de Desempleo Marítimo no es una consecuencia directa de algún cambio orgánico aceptado por los sindicatos de que se trata por medio de acuerdos de tregua sindical o de definición de atribuciones.
5. 30. Los sindicatos querellantes declaran que desean formular los siguientes comentarios respecto de los diferentes motivos de esta denegación. En lo que se refiere al primer punto, señalan que la existencia de una caja de desempleo rival también interesa a las otras cajas de desempleo y sus sindicatos asociados. Los cuatro sindicatos que quieren ser admitidos en la Caja de Desempleo Marítimo se han creado todos por motivos de insatisfacción con los sindicatos existentes y sus cajas de desempleo asociadas. Este descontento es consecuencia de las prácticas administrativas y de la política de los sindicatos tradicionales, incluido el apoyo que prestan a determinados partidos políticos. En lo que se refiere al segundo punto, los querellantes sostienen que el Consejo Nacional del Trabajo está integrado por 14 miembros, 12 de los cuales son designados por asociaciones de empleadores u organizaciones sindicales centrales, cuyos miembros comprenden a sindicatos que cuentan con cajas de desempleo asociadas. Respecto del tercer punto, aducen que muchos ejemplos muestran que los asalariados pueden elegir entre varias cajas de desempleo. Hay casos en que todos los afiliados de una caja de desempleo podrían decidir afiliarse a otra si así lo desearan. En lo que atañe al último argumento del Gobierno, indican que las cajas de desempleo no están facultadas de por sí para concertar acuerdos de definición de atribuciones. Ello compete exclusivamente a los sindicatos asociados a las mismas. Por otra parte, las organizaciones tradicionales no aceptan los cambios orgánicos que entraña la solicitud de la Caja de Desempleo Marítimo. Al negarse el Ministro a aceptar dicha solicitud, conservan un monopolio y, por consiguiente, en la práctica, será imposible llegar a un acuerdo en materia de definición de atribuciones.
6. 31. En pocas palabras, los sindicatos querellantes llegan a la conclusión de que la decisión del Ministro vulnera las disposiciones de los Convenios núms. 87 y 98 puesto que la posibilidad de contar con una caja de desempleo asociada es fundamental para un sindicato danés; la decisión del Ministro equivale a ofrecer una situación de casi monopolio a los sindicatos tradicionales por lo cual el Ministro se injiere indebidamente en la competencia que ejercen entre ellas las organizaciones para atraer a afiliados; finalmente, la decisión equivale a establecer una discriminación entre sindicatos.

B. Respuesta del Gobierno

1. 32. En su respuesta de 20 de enero de 1993, el Gobierno declara que este caso no se refiere a sindicatos sino a cuestiones relativas al seguro de desempleo. Para fundamentar su argumentación, el Gobierno describe el sistema de seguro de desempleo danés y su relación con las organizaciones sindicales.
2. 33. El Gobierno señala que la administración del sistema de seguro de desempleo en Dinamarca se garantiza por cajas de desempleo de derecho público que son asociaciones privadas. Las cajas de seguro de desempleo - que han de abarcar categorías de ocupaciones específicas - se establecieron tradicionalmente por iniciativa de los sindicatos, y las categorías de ocupaciones admitidas en cada caja de seguro de desempleo y representadas por el sindicato correspondiente han sido a menudo las mismas, pero ésta no es una condición para conseguir el reconocimiento del Estado.
3. 34. El Gobierno aduce que la legislación danesa establece una clara distinción entre las actividades de las cajas de seguro de desempleo y las demás asociaciones. Con arreglo al artículo 30 de la ley sobre el empleo en el servicio público y el sistema de seguro de desempleo, las cajas de seguro de desempleo reconocidas por el Estado son asociaciones cuyo único propósito es ofrecer a sus afiliados asistencia financiera en caso de desempleo. El artículo 32 dispone que los ingresos y los bienes de la caja se mantendrán por separado de los bienes de otras asociaciones y no podrán transferirse a las segundas mediante préstamos o subsidios o utilizarse con fines no autorizados.
4. 35. Por otra parte, el Ministerio de Trabajo reconoce las cajas de seguro de desempleo que lo piden pero, en virtud del artículo 31 de la ley, puede negarse a hacerlo cuando ya existe otra caja para las categorías de ocupaciones de que se trata. Por consiguiente, según el Gobierno, lo que se plantea no es que se permita que determinadas organizaciones profesionales administren o se encarguen de una caja de seguro de desempleo mientras que este derecho se niega a otras. El Gobierno añade que las condiciones que han de cumplirse para el reconocimiento de una caja de desempleo deben considerarse en relación con el hecho de que el Estado sufraga una parte importante de los gastos del sistema de seguro de desempleo.
5. 36. Al adoptar una decisión en torno al reconocimiento de una caja de seguro de desempleo y a la ampliación de las categorías de ocupaciones que ésta protege, el Ministerio de Trabajo trata de lograr los siguientes fines: 1) establecer la cobertura más apropiada de seguro para todos los trabajadores; 2) lograr un funcionamiento responsable y administrativamente racional del sistema de seguro de desempleo; 3) asegurar un funcionamiento apropiado de cada caja de seguro de desempleo en relación con las obligaciones que le impone la legislación para ayudar a los desempleados y mantenerlos vinculados al mercado del empleo.
6. 37. El Gobierno aduce que, a diferencia de las reglas aplicadas a las cajas de seguro de desempleo de derecho público, no se han establecido normas para la creación de sindicatos y que éstos pueden constituirse libremente y fijar libremente sus objetivos. Por consiguiente, los sindicatos pueden, sin requisito o reconocimiento del Estado, establecer regímenes de seguro que garanticen a sus afiliados asistencia financiera en caso de desempleo, pero sin obligación por parte del Estado de reembolsar los gastos de estas cajas. Según el Gobierno, frente a esta situación, no corresponde a las autoridades públicas garantizar ciertos privilegios o asistencia financiera a algunos sindicatos en detrimento de otros.
7. 38. Por otra parte, todos los trabajadores (o personas ocupadas por cuenta propia) que pertenecen a las categorías de ocupaciones admitidas en una caja de seguro de desempleo tienen el mismo derecho de afiliarse a ésta. Por ejemplo, no puede obligarse a una persona a afiliarse a un sindicto (determinado) como condición para ser miembro de la correspondiente caja de seguro de desempleo. También el afiliado de otro sindicato (rival) tiene derecho a ser miembro de la caja de seguro de desempleo. Por consiguiente, si bien el Gobierno de Dinamarca reconoce que las autoridades públicas no han de establecer una discriminación contra un sindicato para influir en el libre derecho de sindicación de un trabajador, estima que la legislación en esta esfera no establece ninguna discriminación de esta forma contra algunos sindicatos. A juicio suyo, el hecho de no reconocer a una caja de seguro de desempleo para que abarque categorías de ocupaciones ya protegidas no priva de ninguna manera a las organizaciones de que se trata de su facultad para proteger los intereses de sus afiliados.
8. 39. En resumen, el Gobierno llega a la conclusión de que la legislación establece una clara distinción entre los sindicatos y las cajas de seguro de desempleo y prohíbe que se mezclen sus intereses respectivos, por lo cual este caso no se refiere a sindicatos sino a cuestiones de seguro de desempleo. Como los Convenios núms. 87 y 98 no se refieren a cuestiones relativas al sistema de seguro de desempleo de cada país, el presente caso objeto de la queja es ajeno a la esfera de competencia del Comité de Libertad Sindical.

C. Conclusiones del Comité

1. 40. El Comité toma nota de que el presente caso se refiere a prácticas alegadas de discriminación del Gobierno contra cuatro sindicatos y a su denegación del derecho de ampliar las categorías profesionales protegidas por la Caja de Desempleo Marítimo con el fin de que abarquen las categorías de ocupaciones representadas por estos cuatro sindicatos, a saber, el Sindicato de Vigilantes de Dinamarca, la Federación de Sindicatos de Camareros de Dinamarca, la Alianza de Empleados Asalariados y la Asociación de Técnicos. El Gobierno considera que esta decisión se aplica a una caja de seguro de desempleo y que, por consiguiente, no puede constituir de ninguna manera una práctica de discriminación contra los sindicatos puesto que las cajas de seguro de desempleo y los sindicatos son organismos jurídicos distintos.
2. 41. El Comité toma nota en primer lugar de que, en virtud de la legislación de Dinamarca, las cajas de seguro de desempleo reconocidas por el Estado se rigen por una reglamentación distinta de la que se aplica a otras asociaciones, incluidos los sindicatos. De hecho, con arreglo a las disposiciones de la ley sobre el empleo en el servicio público y el sistema de seguro de desempleo, las cajas de seguro de desempleo tienen la sola finalidad de garantizar a sus miembros asistencia financiera en caso de desempleo. Por otra parte, esta ley dispone que los bienes de una caja de esta naturaleza se mantendrán por separado de los bienes de otras asociaciones.
3. 42. Si bien existe esta distinción de derecho, el Comité advierte que, según se desprende de los alegatos de los querellantes - y el Gobierno no las refuta -, existe en la práctica una estrecha interacción entre las cajas de desempleo y los sindicatos. En muchos casos, estas cajas y los sindicatos tienen la misma dirección y el mismo personal administrativo y celebran juntos sus asambleas generales. Por otra parte, los acuerdos sindicales comprenden a menudo la afiliación a la caja de desempleo asociada y ésta es una de las razones principales por las cuales el 75 por ciento de todos los asalariados de Dinamarca están afiliados a un sindicato.
4. 43. Si bien tiene presente la importancia práctica para un sindicato de contar con una caja de desempleo asociada, el Comité no estima que, en este caso, puede considerarse como práctica de discriminación antisindical del Gobierno la negativa a incluir en la Caja de Desempleo Marítimo las categorías profesionales representadas por el Sindicato de Vigilantes de Dinamarca, la Federación de Sindicatos de Camareros de Dinamarca, la Alianza de Empleados Asalariados y la Asociación de Técnicos. Según lo reconocen los mismos querellantes, una de las razones por las cuales el Gobierno denegó esta ampliación fue que con ella los afiliados de otras cajas de desempleo podrían pedir su admisión en la Caja de Desempleo Marítimo. Para evitar una multiplicación de los afiliados a diferentes cajas de desempleo, el Gobierno aplicó el artículo 31, 2) de la ley sobre el empleo en el servicio público y el sistema de seguro de desempleo con arreglo al cual puede negarse a reconocer una caja de desempleo para categorías profesionales ya protegidas.
5. 44. A ese respecto, resulta claro para el Comité que las condiciones que han de cumplirse para que el Gobierno reconozca una caja de seguro de desempleo deben considerarse en relación con el hecho de que el Estado sufraga una parte importante de los gastos del sistema de seguro de desempleo. El Comité también toma nota de que los sindicatos pueden, sin requisito o reconocimiento del Estado, crear regímenes de seguro que garanticen a sus miembros asistencia financiera en caso de desempleo, pero sin obligación por parte del Estado de sufragar los gastos que de ello se deriven.
6. 45. El Comité toma nota en especial del argumento del Gobierno con arreglo al cual al pronunciarse sobre la oportunidad de ampliar las categorías de ocupaciones protegidas por una caja de seguro de desempleo, el Gobierno trata primero y ante todo de lograr que se establezca la cobertura de seguro más apropiada para todos los trabajadores y que este sistema de seguro de desempleo se administre de manera responsable y racional. No corresponde al Comité decidir si la denegación de la ampliación de las categorías de ocupaciones protegidas por la Caja de Desempleo Marítimo permitirá un funcionamiento más racional y apropiado del sistema de seguro de desempleo de Dinamarca. Sin embargo, el Comité estima que, habida cuenta de las consideraciones antes formuladas, la decisión del Gobierno no se debe a la voluntad de influir en la afiliación de los trabajadores representados por el Sindicato de Vigilantes de Dinamarca, la Federación de Sindicatos de Camareros de Dinamarca, la Alianza de Empleados Asalariados y la Asociación de Técnicos y que, por consiguiente, no puede considerarse que haya discriminación contra los cuatro sindicatos.