Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 307, June 1997

1. 70. La queja objeto del presente caso figura en una comunicación de la Unión de Trabajadores de la Educación de Río Negro (UNTER) de agosto de 1996. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 15 de abril de 1997.
2. 71. Argentina ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 72. En su comunicación de agosto de 1996, la Unión de Trabajadores de la Educación de Río Negro (UNTER) objeta la resolución dictada el 14 de febrero de 1996 por el Consejo de Educación de la Provincia de Río Negro núm. 203/96 sobre contratación de trabajadores docentes en reemplazo de huelguistas, y los decretos dictados por el Poder Ejecutivo de la provincia de Río Negro núms. 222/96 y 329/96 que reglamentan las medidas de acción directa que realicen los funcionarios de la administración pública provincial, organismos descentralizados y entes autárquicos del Poder Ejecutivo provincial. La organización querellante manifiesta que la normativa objetada no puede ser interpretada con prescindencia de la situación de hecho y de derecho que enfrentan los empleados públicos provinciales y muy particularmente los trabajadores de la educación. Añade la organización querellante que los trabajadores del sector público de Río Negro no perciben sus salarios en legal tiempo y forma, registrándose demoras de hasta seis meses, y que a ello deben agregarse las consecuencias de los programas de ajuste estructural con los siguientes efectos en el sector docente: supresión de horas de cátedra, pérdida de la fuente de trabajo de más de 1.500 docentes, eliminación de secciones de grado y cierre de escuelas, etc.
2. 73. Concretamente, la resolución y los decretos objetados disponen lo siguiente:
   • Resolución del Consejo Provincial de la Educación núm. 203/96
   • VISTO la posibilidad de adopción de medidas de acción directa dispuestas por el gremio docente, y CONSIDERANDO que se debe garantizar la continuidad en la prestación de los servicios educativos; que existe la decisión política de incorporar personas que deseen prestar servicios docentes en reemplazo de quienes pudieran adherir a medidas de fuerza; que en la provincia hay un importante número de profesionales e idóneos en condiciones de hacerse cargo de horas de cátedra y/o secciones de grado; que a los efectos de facilitar la cobertura de los cargos que no estuvieran atendidos, es necesario proceder a la inscripción de quienes voluntariamente desearan colaborar con la educación; POR ELLO: EL CONSEJO PROVINCIAL DE EDUCACION RESUELVE:
   • Artículo 1. Habilitar el registro de inscripción de voluntarios para la prestación de servicios docentes en cada delegación regional.
   • Artículo 2. Podrán inscribirse en los citados registros docentes jubilados, profesionales e idóneos que serán designados para la cobertura de cargos docentes en el marco de los fundamentos que conforman la presente resolución...
   • Decreto núm. 222/96
   • EL GOBERNADOR DE LA PROVINCIA DE RIO NEGRO DECRETA:
   • Artículo 1. Las medidas de acción directa que lleven a cabo los agentes dependientes de la administración pública, organismos descentralizados y entes autárquicos del Poder Ejecutivo provincial se regirán por las disposiciones del presente decreto.
   • Artículo 2. Las medidas de acción directa deberán ser resueltas por los cuerpos orgánicos de las organizaciones gremiales reconocidas, de conformidad a lo determinado por los estatutos gremiales de cada organización sindical. En el caso de no preverlo los estatutos, la medida deberá contar con la aprobación de la comisión directiva provincial del gremio.
   • Artículo 3. Con una anticipación no menor de tres días, la organización gremial que haya dispuesto adoptar medidas de acción directa deberá comunicar formalmente esta decisión a la Subsecretaría de Trabajo provincial, la que controlará el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 2 del presente. En la notificación a la Subsecretaría de Trabajo, la organización gremial deberá comunicar la característica y/o modalidad de la o las medidas a implementar, tiempo de duración, sectores de la administración pública que involucra, causa que la motiva, órgano gremial que dispuso la medida y copia certificada del acta donde conste la adopción de la misma.
   • Artículo 4. Dentro de las 24 horas de recibida la comunicación a que alude el artículo anterior, la Subsecretaría de Trabajo podrá disponer la celebración de las audiencias necesarias para tratar los motivos que dan origen a la medida. En el caso de disponerse la celebración de audiencias por parte de la Subsecretaría de Trabajo, la concurrencia de quienes hayan sido notificados fehacientemente será de carácter obligatoria.
   • Artículo 5. Toda medida de fuerza, ya sea de carácter individual, plurindividual o colectiva llevada a s de conformidad a los estatutos vigentes para los agentes públicos provinciales, como así también la limitación de los contratos temporarios o de quienes están cumpliendo suplencias o interinatos. De igual manera previa sustanciación de sumario disciplinario se aplicarán estas sanciones a quienes lleven a cabo medidas de fuerza convocadas por la organización sindical a la que pertenezcan, sin que ésta haya observado el procedimiento establecido por el presente decreto.
   • Artículo 6. En el caso de la no prestación total o parcial del servicio, motivada por medidas de fuerza orgánicas o inorgánicas, con o sin asistencia al lugar de trabajo, y que los trabajadores no se encuentren a disposición de las autoridades de los organismos de la administración pública central, entes autárquicos u organismos descentralizados del Estado provincial, para cumplir con la prestación de sus tareas y que consecuentemente no pudieron ser ocupados para el desarrollo de las labores encomendadas, no corresponderá el pago de remuneración alguna.
   • Artículo 7. El incumplimiento por parte de las organizaciones gremiales comprendidas en las disposiciones del presente decreto, dará lugar a la elevación de los antecedentes al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación, requiriendo la suspensión de la inscripción o personería gremial.
   • Artículo 8. El Ministerio de Gobierno, Trabajo y Asuntos Sociales será la autoridad de aplicación de las disposiciones del presente decreto, pudiendo dictar las resoluciones complementarias que sea menester para su mejor cumplimiento.
   • Decreto núm. 329/96
   • VISTO el decreto núm. 222/96; y CONSIDERANDO que el artículo 5 de la norma mencionada, al prever las consecuencias jurídicas del incumplimiento de las obligaciones por ella impuestas, omitió mencionar que el primer efecto es la declaración de la ilegalidad de la medida de fuerza dispuesta en contravención del decreto sub examine, facultad que compete al órgano de aplicación del decreto. Por ello EL GOBERNADOR DE LA PROVINCIA DE RIO NEGRO DECRETA:
   • Artículo 1. Modifícase el artículo 5 del decreto núm. 222 del 28 de febrero de 1996, el que quedará redactado de la siguiente manera: "Artículo 5. Toda medida de fuerza, ya sea de carácter individual, plurindividual o colectiva llevada a cabo por los trabajadores, que no haya sido dispuesta en forma orgánica por el gremio respectivo, conforme al artículo 2 del presente, dará lugar además de a la declaración de ilegalidad de la medida, a la adopción de las sanciones disciplinarias pertinentes de conformidad a los estatutos vigentes para los agentes públicos provinciales, como así también a la limitación de los contratos temporarios o de quienes están cumpliendo suplencias o interinatos. De igual manera, previa sustanciación de sumario disciplinario, se aplicarán estas sanciones a quienes lleven a cabo medidas de fuerza convocadas por la organización sindical a la que pertenezcan, sin que ésta haya observado el procedimiento establecido por el presente decreto."
3. 74. Además, la organización querellante manifiesta que el 6 de junio de 1996 la Subsecretaría de Trabajo provincial notificó a la UNTER la presentación efectuada por el Consejo Provincial de Educación (CPE) por medio de la cual el organismo empleador procedió a denunciar todos los acuerdos paritarios firmados y homologados, fundando su decisión en la falta de estipulación del período de vigencia en los acuerdos homologados; el cambio de circunstancias; y la falta de ratificación de los acuerdos por el órgano colegiado. La organización querellante añade que tras la denuncia de los acuerdos el CPE dictó resoluciones relativas a las condiciones de trabajo de los docentes que estaban contempladas en los acuerdos paritarios (modificaciones importantes en la jornada de trabajo, eliminación del crédito horario mensual del que disponen los delegados para asistir a reuniones sindicales, autorizar la contratación de docentes por tiempo determinado y a tiempo parcial, suspensión del pago de licencias gremiales, etc.).
4. 75. Por último, la organización querellante alega que el gobierno de la provincia de Río Negro retiene de los salarios el porcentaje correspondiente a la cuota sindical de los afiliados a la UNTER pero que no la ingresa a la cuenta del sindicato, habiendo sólo entregado en forma parcial la cuota correspondiente al mes de febrero de 1996.

B. Respuesta del Gobierno

1. 76. En su comunicación de fecha 15 de abril de 1997, el Gobierno declara que los decretos provinciales núms. 203/96 y 222/96 no implican violación alguna al derecho constitucional de huelga, ni a los convenios internacionales que consagran la libertad sindical. Las normas mencionadas se encuadran dentro de la legislación que regula el derecho de huelga en la administración provincial de Río Negro y sólo establece un procedimiento previo de conciliación consistente en: a) las medidas de acción directa deberán ser resueltas por los cuerpos orgánicos de las organizaciones gremiales reconocidas, de acuerdo a lo establecido en sus estatutos; b) con una antelación no menor a tres días el gremio deberá comunicar formalmente su realización a la Subsecretaría de Trabajo provincial, y c) dentro de las 24 horas de recibida dicha comunicación la Subsecretaría aludida podrá disponer la celebración de audiencias para tratar los motivos que dan origen a la medida. Añade el Gobierno que cuando la medida de fuerza no haya sido dispuesta en forma orgánica por un gremio legalmente reconocido de acuerdo a lo establecido en sus estatutos, o a falta de previsión estatutaria con la aprobación de la comisión directiva provincial del gremio, procede jurídicamente la declaración de ilegalidad de la medida y la adopción de las sanciones disciplinarias que correspondan de acuerdo a los estatutos de los empleados públicos provinciales. En estos casos se trata de una simple falta de prestación de servicios no amparada por el derecho de huelga y que traerá aparejada las sanciones correspondientes, sin que tales sanciones sean de aplicación ante los casos de medidas de fuerza legalmente adoptadas. El Gobierno indica que se deduce de lo expuesto, y del análisis detenido de los decretos provinciales cuestionados, que los mismos simplemente reglamentan el derecho de huelga, sin que puedan considerarse limitatorios de talentan su ejercicio y las normas mencionadas efectúan esa reglamentación.
2. 77. El Gobierno manifiesta que la resolución núm. 203/96 del Consejo Provincial de Educación, pretende garantizar el derecho constitucional a la educación en los casos de paros docentes por tiempo indeterminado o de extensa duración y, contrariamente a lo expresado por la UNTER, no implica una alteración en las condiciones de ingreso de los docentes toda vez que aquellos que ocupan reglamentariamente los cargos no son desplazados de los mismos, sino que son reemplazados mientras dure su adhesión al paro y hasta que se reincorporen a la actividad. El Gobierno subraya que de forma alguna puede concluirse que tal medida signifique una práctica desleal en los términos de la ley núm. 23551 ya que no se ve dónde está la represalia, modificación de las condiciones de trabajo, o trato discriminatorio. Además, tal resolución no fue atacada en su oportunidad ante los canales administrativos y judiciales competentes, y de acuerdo a los dichos del gobierno de la provincia de Río Negro hasta la fecha no ha sido aplicada.
3. 78. El Gobierno agrega, en relación con el alegato sobre el tratamiento que la provincia de Río Negro dio a las paritarias docentes, que la "denuncia" es una forma de terminación de las convenciones. El Gobierno indica que se ha producido una modificación de la realidad social y económica en el país en general y en la provincia de Río Negro en particular, desde la fecha de homologación de la paritaria, que implica un cambio de circunstancias que de acuerdo a la doctrina es causal de extinción de las convenciones. El Gobierno señala que en la paritaria al ser parte el Consejo Provincial de Educación, organismo estatal colegiado, resulta necesaria para su firma la ratificación del cuerpo colegiado, salvo delegación expresa previa, circunstancia que no se configuró. En tal sentido se pronunció la Cámara de Trabajo de la Segunda Circunscripción de la provincia de Río Negro, tribunal competente en la materia, dictaminando contra la validez de lo actuado por el presidente del Consejo Provincial de Educación sin ratificación del órgano colegiado. Por último, el Gobierno declara que numerosas provincias están atravesando crisis financieras de gran magnitud que han impedido cumplir con regularidad los compromisos que demandan las obligaciones asumidas y que en este marco de emergencia y ante la imposibilidad de responder puntualmente a todos los requerimientos financieros, la provincia de Río Negro estableció un cronograma de pagos priorizando las remuneraciones del sector público incluidos los salarios del sector docente que son abonados a intervalos regulares (mensualmente).

C. Conclusiones del Comité

1. 79. El Comité observa que en el presente caso la organización querellante objeta una resolución dictada por el Consejo de Educación de la Provincia de Río Negro por la que se prevé la posibilidad de contratar a trabajadores docentes para reemplazar a huelguistas y dos decretos dictados por el Poder Ejecutivo de la provincia de Río Negro que reglamentan el ejercicio del derecho de huelga de los funcionarios de la administración pública provincial, organismos descentralizados y entes autárquicos del Poder Ejecutivo provincial. Asimismo, la organización querellante alega la denuncia o terminación en forma unilateral de los acuerdos paritarios para los docentes del sector público por parte del organismo empleador - el Consejo de Educación de la Provincia de Río Negro -, así como la falta de entrega al sindicato UNTER de las cotizaciones sindicales retenidas a los afiliados a esa organización sindical por el gobierno de la provincia de Río Negro.
2. 80. En lo que respecta a la resolución del Consejo de Educación de la Provincia de Río Negro núm. 203/96, objetada por la organización querellante, por medio de la cual se autoriza la contratación de trabajadores docentes en el sector público en reemplazo de huelguistas, el Comité toma nota de que el Gobierno manifiesta que: i) pretende garantizar el derecho constitucional a la educación en los casos de paros de docentes por tiempo indeterminado o de extensa duración; ii) no implica una alteración en las condiciones de ingreso de los docentes toda vez que aquellos que ocupan reglamentariamente los cargos no son desplazados de los mismos sino que son reemplazados mientras dure su adhesión a la huelga y hasta que se reincorporen a la actividad; iii) no puede concluirse que signifique una práctica desleal en los términos de la ley núm. 23551 de asociaciones sindicales; iv) no fue objetada en su oportunidad ante los canales administrativos y judiciales competentes; y v) hasta la fecha no ha sido aplicada.
3. 81. A este respecto, el Comité observa que el régimen legal de la huelga en Argentina prevé la posibilidad de imponer un servicio mínimo en casos de huelga en el sector docente (decreto núm. 2184/90, artículo 1), lo cual está en conformidad con los principios de la libertad sindical. No obstante, el Comité observa que con la resolución núm. 203/96 se añade a la mencionada posibilidad de imponer servicios mínimos la facultad de sustituir temporalmente a los huelguistas por otros trabajadores. A este respecto, el Comité subraya que "la contratación de trabajadores para romper una huelga en un sector, al que no cabría considerarse como un sector esencial en el sentido estricto del término para que pudiera prohibirse la huelga, constituye una grave violación de la libertad sindical" (véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 570). Por consiguiente, el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que se derogue la resolución núm. 203/96 dictada por el Consejo de Educación de la Provincia de Río Negro.
4. 82. En cuanto a los decretos núms. 222/96 y 329/96 dictados por el Poder Ejecutivo de la provincia de Río Negro, el Comité observa que básicamente prevén un procedimiento previo de conciliación y el no pago de salarios durante la huelga.
5. 83. El Comité observa que estas disposiciones de los decretos objetados no violan los principios de la libertad sindical (véase Recopilación, op. cit., párrafos 500, 502 y 588). No obstante, el Comité observa que en aquellos casos en que una huelga en la función pública no haya sido dispuesta en conformidad con lo estipulado en los decretos, la misma podrá ser declarada ilegal por parte del Ministerio de Gobierno, Trabajo y Asuntos Sociales, existiendo la posibilidad de imponer sanciones tales como la terminación de la relación laboral o la suspensión de la inscripción de una organización sindical o de su personería gremial. A este respecto, el Comité recuerda que ya ha tenido ocasión de examinar una queja contra el Gobierno de Argentina relativa a la facultad del Ministerio de Trabajo de declarar la ilegalidad de las huelgas (véase 292.o informe, caso núm. 1679 (Argentina), párrafo 95). El Comité reitera pues sus anteriores conclusiones según las cuales "la decisión final de declaración de ilegalidad de las huelgas no debería ser pronunciada por el gobierno, particularmente en aquellos casos en que éste es parte en un conflicto" (véase Recopilación, op. cit., párrafo 523). En estas condiciones, el Comité pide al Gobierno que tome medidas para que se modifiquen los decretos en cuestión, de manera que no sea el propio Gobierno quien decida sobre la legalidad o ilegalidad de una huelga en la función pública, sino las autoridades judiciales o un órgano independiente.
6. 84. En lo que respecta al alegato relativo a la denuncia (y por tanto terminación) de los acuerdos paritarios vigentes en el sector docente de la provincia de Río Negro, el Comité observa que estas medidas se produjeron de forma unilateral y por decisión del presidente del Consejo de Educación de la Provincia de Río Negro (CEP) (sin ratificación del CEP, lo cual fue objetado por la autoridad judicial). El Comité toma nota de que el Gobierno justifica estas medidas declarando que se ha producido una modificación de la realidad social y económica en el país en general y en la provincia de Río Negro en particular desde la vigencia de los acuerdos paritarios (cambio de circunstancias causal de la extinción de los mismos). A este respecto, el Comité recuerda que "la suspensión o derogación - por vía de decreto, sin el acuerdo de las partes - de convenciones colectivas pactadas libremente por las mismas, viola el principio de negociación colectiva libre y voluntaria establecida en el artículo 4 del Convenio núm. 98; si un gobierno desea que las cláusulas de una convención colectiva vigente se ajusten a la política económica del país, debe tratar de convencer a las partes de que tengan en cuenta voluntariamente tales consideraciones" (véase Recopilación, op. cit., párrafo 876). En el presente caso, el Comité observa que en este caso la autoridad administrativa no recurrió a un decreto pero notificó simplemente a las partes la denuncia de los acuerdos paritarios en vigor, lo cual tiene efectos comparables. En estas condiciones, al tiempo que deplora que el presidente del CEP no haya respetado los acuerdos pactados libremente por las partes, y que no se haya intentado convencer a la organización querellante de tener en cuenta los cambios económicos que se habrían producido, el Comité pide al Gobierno que se asegure de que el Consejo de Educación de la Provincia de Río Negro (CEP) respete los acuerdos paritarios pactados y que se utilicen los procedimientos legales si desea renegociar tales acuerdos.
7. 85. En cuanto al alegato relativo a la falta de entrega al sindicato UNTER de las cotizaciones sindicales de sus afiliados desde el mes de febrero de 1996, por parte del gobierno de la provincia de Río Negro, el Comité lamenta observar que el Gobierno no ha comunicado sus observaciones al respecto. A este respecto, el Comité observa que la legislación nacional (ley núm. 23551, artículo 38, párrafo 1) obliga a retener las cuotas sindicales en favor de las organizaciones sindicales con personería gremial (las más representativas). En estas condiciones, recordando que la falta de percepción de las cotizaciones sindicales puede causar graves dificultades financieras a las organizaciones sindicales, el Comité pide al Gobierno que se asegure de que el gobierno de la provincia de Río Negro entregue sin demora a la organización sindical UNTER las cotizaciones sindicales de sus afiliados que han sido retenidas desde febrero de 1996 y que le mantenga informado al respecto.
8. 86. Por último, el Comité señala a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones los aspectos legislativos de este caso.