Definitive Report - Report No 308, November 1997

1. 273. La queja figura en una comunicación de fecha 31 de enero de 1997, de la Federación de Servicios Públicos de la Unión General de Trabajadores (FSP-UGT), la Federación Estatal de Trabajadores de la Enseñanza (FETE-UGT) y las Federaciones del Area Pública de la Confederación Sindical de Comisiones Obreras (CCOO).
2. 274. El Gobierno respondió por comunicación de 5 de junio de 1997.
3. 275. España ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de los querellantes

1. 276. En su comunicación de 31 de enero de 1997, la Federación de Servicios Públicos de la Unión General de Trabajadores (FSP-UGT), la Federación Estatal de Trabajadores de la Enseñanza (FETE-UGT) y las Federaciones del Area Pública de la Confederación Sindical de Comisiones Obreras (CCOO) alegan que el Gobierno tomó unilateralmente la decisión de no incrementar las retribuciones de los empleados públicos para el ejercicio de 1997, resolviendo mantener los salarios de este colectivo en las mismas cuantías percibidas en 1996. Estas determinaciones fueron comunicadas de forma taxativa, el día 19 de septiembre de 1996, a la Mesa General de Negociación, y en los mismos términos han sido trasladadas definitivamente al proyecto de presupuestos para 1997. Esta decisión, adoptada de forma autoritaria e inapelable, supone la anulación real del derecho de negociación colectiva - reconocido por el ordenamiento español y por las normas de la OIT - e invalida un acuerdo preexistente, de carácter plurianual, formalizado el día 15 de septiembre de 1994 entre el Gobierno anterior y todos los sindicatos de empleados públicos presentes en la Mesa General de Negociación. Este acuerdo recoge un incremento de las retribuciones de los funcionarios para 1997, condicionado al comportamiento de algunas magnitudes económicas y cuyo alcance debe ser delimitado mediante la negociación colectiva. El Gobierno no niega la vigencia del Acuerdo, pero - con notorio desprecio del mismo - ya ha consignado en el proyecto de ley de presupuestos una subida cero para los funcionarios y una cláusula de inaplicabilidad de cualquier pacto o acuerdo contrario a dicha medida.
2. 277. Esta imposición unilateral es ilegal y además injusta, porque discrimina a los empleados públicos con respecto al resto de trabajadores e incrementa en exceso los sacrificios salariales que ya venía asumiendo este colectivo y que le ha ocasionado una grave pérdida en su nivel de vida durante los últimos años.
3. 278. Los querellantes indican que el Gobierno sitúa su decisión en el marco de un supuesto plan de austeridad que sería exigido por la convergencia comunitaria de las economías de la Unión Europea hacia la moneda única. Sin embargo, éste es un mero pretexto, porque el mismo acuerdo plurianual, ahora incumplido, ya preveía una sensible moderación salarial basada en dicha circunstancia coyuntural y adecuada a la misma: según el acuerdo, "Las retribuciones se vinculan a la evolución de las magnitudes económicas y al cumplimiento de los objetivos que, expresados en el Programa de Convergencia, se recojan en los Presupuestos Generales del Estado. Ello permite establecer un horizonte de estabilidad en el que el tratamiento retributivo se vincula a las capacidades reales de nuestra economía, al tiempo que la mejora de la situación del sector público, la obtención de mejores resultados en los diferentes programas y un incremento general de la productividad deben suponer la existencia de incentivos y crecimientos salariales adicionales".
4. 279. Los querellantes explican que tras un proceso de negociación entre la Administración del Estado español y las organizaciones sindicales más representativas en el sector público, llevado a cabo en 1994 conforme a los procedimientos establecidos por la ley núm. 7/1990, de 19 de julio, de negociación colectiva y participación en la determinación de las condiciones de trabajo del personal al servicio de las administraciones públicas, se alcanzó el Acuerdo Administración-Sindicatos para el período 1995-1997, sobre condiciones de trabajo en la Función Pública, que fue suscrito el día 15 de septiembre de 1994. Los objetivos del Acuerdo - compartidos en su día por todos los grupos parlamentarios del Congreso - se concretan en modernizar la profesión funcionarial y adaptarla al nuevo marco jurídico el Estado autonómico, planificar un marco de evolución salarial para el período 1995-1997 equilibrado y ajustado a la situación económica global del Estado y, por último, vincular todo lo anterior a los programas de convergencia de la Unión Europea.
5. 280. El Acuerdo Administración-Sindicatos para el período 1995-1997 es el resultado de contraprestaciones de ambas partes (Administración y Sindicatos), que debe concebirse como un contrato bilateral en el que se produjeron cesiones mutuas y se programaron otras materias para desarrollar - bajo el principio de la buena fe - a lo largo del tiempo de vigencia del Acuerdo determinada en el apartado 4 de su Título I (capítulo I): "El presente Acuerdo entrará en vigor el día siguiente al de su publicación y tendrá un período de vigencia que comprende los años 1995, 1996 y 1997".
6. 281. Entre las materias a desarrollar en el sentido indicado se encuentra el incremento retributivo para el año 1997, que recoge el Título II (capítulo VI) cuyo apartado 2 prevé - de forma expresa - que los incrementos retributivos serán objeto de negociación entre Administración y Sindicatos: "Incremento de retribuciones para 1996 y 1997. 1) Las retribuciones de los empleados públicos para 1996 y 1997 experimentarán un incremento según la previsión presupuestaria del crecimiento del IPC (Indice de precios al consumo) para dichos ejercicios. Se tendrá además en cuenta: El grado de cumplimiento de las previsiones y de los compromisos sobre los que se hubiera basado el incremento retributivo del ejercicio anterior. La previsión de crecimiento económico y la capacidad de financiación de los Presupuestos Generales del Estado determinada en función de la previsión del déficit presupuestario del conjunto de las administraciones públicas. La valoración del aumento de productividad del empleo público derivado del desarrollo de acciones o programas específicos. La evolución de los salarios y del empleo del conjunto del país. 2) La aplicación de los incrementos retributivos será objeto de negociación entre Administración y Sindicatos. 3) Para cada ejercicio se preverá la constitución de un Fondo para el mantenimiento del poder adquisitivo con las características previstas en el capítulo III de este Acuerdo y con los condicionamientos de evolución del PIB y del déficit presupuestario de cada año".
7. 282. Este importante Acuerdo, no sólo se ha aplicado y desarrollado hasta la fecha dentro del ámbito geográfico y personal para el que fue concebido, sino que - a través de los mecanismos de la adhesión y extensión - se ha ampliado a numerosos colectivos (incluidas la mayoría de instituciones de la administración local y provincial y de la salud) y estructuras de empleados públicos. De ahí que su incumplimiento producirá efectos perjudiciales de carácter general para todo el sector público y un clima, también generalizado, de desconfianza y frustración en los mecanismos de negociación colectiva y de resolución pacífica de los conflictos laborales.
8. 283. No existe duda alguna sobre la legitimidad y vigencia del Acuerdo Administración-Sindicatos para el período 1995-1997, ni tampoco es discutible que dicho contrato establece una obligación para la Administración de negociar con los sindicatos el incremento de retribuciones para 1997. Por ello, el Gobierno ha incumplido el Acuerdo al eludir su compromiso de negociar y dictar unilateralmente un incremento cero para los empleados públicos.
9. 284. En el capítulo VI transcrito más arriba no se cuantifica la obligación salarial para 1997. Pero la Administración convino en establecer un espacio de negociación con los Sindicatos que pasa por: incrementar - en alguna medida - los salarios de los empleados públicos para 1997, en relación con el IPC. (Apartado 1, párrafo 1); condicionar ese incremento a determinadas magnitudes económicas. (Apartado 1, párrafo 1), y concretar el incremento retributivo aplicable a través de la negociación colectiva. (Apartado 2). No obstante, ese espacio de negociación no se ha respetado por el Gobierno, que ha decidido no incrementar los salarios de los empleados públicos para el año 1997, ignorando sus propios compromisos y ello a pesar de que todas las magnitudes económicas, que debían condicionar la subida salarial apuntada, se comportaron de forma favorable. En efecto, ese comportamiento favorable se constata así:
   • - "El grado de cumplimiento de las previsiones y de los compromisos sobre los que se hubiera basado el incremento retributivo del ejercicio anterior": cumplimiento absoluto, pues el incremento fue del 3,5 por ciento y la previsión del IPC para dicho año fue del 3,5 por ciento.
   • - "La previsión de crecimiento económico y la capacidad de financiación de los Presupuestos Generales del Estado determinada en función de la previsión del déficit presupuestario del conjunto de las administraciones públicas": las previsiones de crecimiento para 1996 y 1997 (2,6 por ciento y 3,1 por ciento del PIB, respectivamente) confirman la tendencia del crecimiento obtenido en 1995 de clara recuperación.
   • - "La valoración del aumento de productividad del empleo público derivado del desarrollo de acciones o programas específicos": el aumento de productividad se cuantifica, para 1996, en un 1,34 por ciento como consecuencia de la moderación salarial y disminución neta del empleo público derivadas de la aplicación del Acuerdo.
   • - "La evolución de los salarios y del empleo del conjunto del país": en la dinámica de moderación salarial asumida por el sector público se ha venido produciendo, en los últimos años, una pérdida de poder adquisitivo frente al sector privado (en 1996 el incremento medio para el sector privado fue del 3,7 por ciento (agosto de 1995 agosto de 1996) y sólo del 3,5 por ciento para el sector público).
10. 285. Los querellantes añaden que el proceso de bloqueo y paralización de las negociaciones, por parte del Gobierno, que ha culminado con un grave conflicto laboral y una jornada de huelga general del sector - el día 11 de diciembre de 1996 - comenzó con una primera declaración de intenciones que parecía positiva y esperanzadora. En efecto, el día 19 de julio de 1996, tuvo lugar la reunión de la Mesa General de Negociación, en la que las representaciones de las autoridades y los sindicatos dejaron constancia escrita de que el Acuerdo Administración-Sindicatos para el período 1995-1997 debía seguir constituyendo el marco adecuado para el diálogo y la concertación en el sector. En base a ello se acordó: "Negociar en el seno de la Mesa General de Negociación en el mes de septiembre el incremento retributivo a incluir en el proyecto de ley de presupuestos generales del Estado para 1997, así como conocer y discutir los contenidos normativos que afecten a la Función Pública y que se vayan a recoger en las leyes correspondientes".
11. 286. Tras esa primera reunión, se convocó una segunda el 24 de julio de 1996 y se completaron los programas de trabajo para el proceso negociador que se anunciaba. No obstante, de forma sorprendente, al día siguiente - 25 de julio de 1996 - fueron convocados los responsables de todos los sindicatos de Servicios Públicos para comunicarles, por parte de los Secretarios de Estado (para la Administración Pública y de Presupuestos y Gastos), la decisión adoptada por el Gobierno de no incrementar los salarios de los empleados públicos para 1997. La comunicación de la que se dio en llamar "congelación salarial" para los empleados públicos en 1997, se verificó realmente como una decisión unilateral de parte y no permitió objeción, ni reserva, ni alternativa alguna a la negociación. En tal situación, todos los sindicatos del sector público iniciaron movilizaciones que culminaron con la huelga general del sector el día 11 de diciembre de 1996 - ya mencionada - reclamando la reanudación de las negociaciones y el cumplimiento del Acuerdo plurianual vigente. Además, los sindicatos querellantes iniciaron las oportunas acciones judiciales en la vía contencioso-administrativa para demandar el cumplimiento del citado Acuerdo por parte del Gobierno.
12. 287. Las organizaciones querellantes detallan a continuación las opiniones críticas a la actitud del Gobierno emitidas por tres grupos parlamentarios y la demanda de negociación por parte de otro grupo más.
13. 288. Precisamente porque no tiene voluntad política para negociar, ni dentro ni fuera del Parlamento -aún a pesar de las constatadas exigencias de los sindicatos y de los grupos parlamentarios - el Gobierno mantuvo después su posición inamovible en el proyecto de ley de presupuestos para 1997, en el que se establece que: "Con efectos de 1.o de enero de 1997, las retribuciones íntegras del personal al servicio del sector público no podrán experimentar variación con respecto a las del año 1996, en términos de homogeneidad para los dos períodos de comparación tanto por lo que respecta a efectivos de personal como a la antigüedad del mismo. Los acuerdos, convenios o pactos que impliquen crecimientos retributivos deberán experimentar la oportuna adecuación, deviniendo inaplicables en caso contrario las cláusulas que se opongan al presente artículo".
14. 289. Asimismo, en apoyo de su queja, los querellantes explican detenidamente la legislación y la jurisprudencia españolas en materia de negociación colectiva.
15. 290. Los querellantes señalan que una de las contradicciones del Gobierno, es la declaración de que reconoce la vigencia del Acuerdo preexistente y que está dispuesto a negociar dentro del marco del mismo a la vez que consigna en el proyecto de presupuestos una subida cero para el ejercicio de 1997 y declara la inaplicabilidad de todo pacto o acuerdo que se oponga a esa decisión. Es esta una conducta que contradice, tanto el derecho positivo laboral como las propias normas de derecho administrativo y civil. El Acuerdo incumplido no fue suscrito por el actual Gobierno, sino por otro anterior y de signo político diferente, sin embargo, estas circunstancias no pueden mermar su validez ni sus efectos. No parece discutible que el sujeto obligado ante los sindicatos es la Administración, el propio Estado, y del cual el Gobierno firmante fue entonces su mero gestor y representante. El respeto a los acuerdos de negociación colectiva - y entre ellos el de los incrementos salariales de los funcionarios para 1997 - debería al menos ser el mismo que merece cualquier contrato civil, administrativo o laboral. Los querellantes estiman que el Gobierno ha conculcado el ejercicio del derecho a la negociación colectiva de los empleados públicos al impedir cualquier negociación sobre sus incrementos salariales para 1997. Se ha limitado a comunicar a los responsables políticos de los sindicatos que, para 1997 la subida salarial es cero y que esta decisión no admite discusión.
16. 291. Según los querellantes, el Gobierno ha incumplido el Acuerdo Administración-Sindicatos para el período 1995-1997, que él mismo reconoce como válido y vigente y ha incumplido así los Convenios núms. 98, 151 y 154 de la OIT.

B. Respuesta del Gobierno

1. 292. En su comunicación de 5 de junio de 1997, el Gobierno declara que en la queja se mezclan indebidamente los supuestos incumplimientos de los compromisos internacionales suscritos por España mediante la firma de los Convenios núms. 98, 151 y 154 de la OIT - los cuales son denunciables ante el Comité de Libertad Sindical - con las presuntas vulneraciones de la normativa interna del derecho español dictada en desarrollo de tales principios internacionales, la cual aplica generosamente los convenios citados hasta los límites máximos permisibles por la Constitución y la racionalidad de la organización de las administraciones de nuestro país. Dada dicha circunstancia, la contestación a la denuncia se orientará sistemáticamente en dos apartados: en primer lugar, el relativo a la inexistencia de lesiones a los principios generales de la Organización Internacional del Trabajo para la determinación de las condiciones de trabajo de los empleados públicos, parte que es la única pertinente de cara al análisis del fondo de la reclamación formulada. En segundo término, el apartado referente a la ausencia de vulneraciones al ordenamiento jurídico español dictado en aplicación y desarrollo de tales principios, aspecto inoperante para la verdadera cuestión debatida que, sin embargo, será afrontado en la presente contestación, porque la Administración española quiere dejar bien sentado su respeto estricto a la propia legislación vigente en el país.
2. 293. El Gobierno añade que para analizar si han existido vulneraciones a los principios de la OIT sobre negociación colectiva, es preciso fijar previamente con claridad cuáles son dichos principios, a la vista de todos los convenios de la Organización en torno a la materia de la libertad sindical que han sido ratificados por España. El Gobierno detalla a continuación los principios básicos de los Convenios núms. 87, 98, 135, 151 y 154. El Gobierno indica que del análisis de dichos convenios y especialmente del Convenio núm. 98, con respecto a los trabajadores al servicio de la Administración, y del núm. 151, en relación a los funcionarios públicos, se desprende que la libertad de contratación colectiva no es un principio absoluto y que cuenta con determinadas limitaciones derivadas del carácter público de la empleadora. Así, el artículo 7 del Convenio núm. 151, que es aplicable a la Mesa General de Negociación en la que se determinan las condiciones de trabajo de los empleados públicos, se limita a establecer literalmente lo siguiente: "Deberán adoptarse, de ser necesario, medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos acerca de las condiciones de empleo o de cualesquiera otros métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de dichas condiciones".
3. 294. Con el fin de aclarar el contenido y alcance de dicho precepto, conviene adoptar el criterio de clasificación claro y didáctico formulado por el tratadista francés Saint-Jours para distinguir los diversos grados de dicha participación funcionarial: un primer grado sería el de la mera "consulta" o concesión de audiencia con carácter preceptivo pero no vinculante. Otro grado de mayor intervención sería el de la "concertación" o acuerdo entre partes que sólo tiene un contenido obligacional o de "pacto entre caballeros", mediante el cual la Administración se compromete a reflejar lo convenido en una norma reglamentaria. El grado más alto de participación consistiría en la "contratación" o negociación propiamente dicha en la que lo convenido entre las partes adquiere valor normativo y es aplicable directamente al tráfico jurídico sin necesidad de refrendo de norma formal alguna.
4. 295. Pues bien, una vez examinado atentamente el texto del citado artículo 7 del Convenio núm. 151, a la vista de los criterios clasificatorios expuestos, del mismo se deduce claramente que los compromisos internacionales que ha asumido España no obligan a establecer una "contratación" propiamente dicha de las condiciones de trabajo de los empleados públicos, puesto que, aparte de la "negociación" en sentido estricto, se permiten "otros métodos" de participación, entre los que pueden ser encuadrados las "consultas" o las "concertaciones" que hemos definido con anterioridad.
5. 296. Sentados los principios básicos mantenidos por la Organización Internacional del Trabajo, con respecto a los sistemas para determinar la regulación de las condiciones de trabajo de los empleados públicos, procede analizar hasta qué punto la Administración española cumple tales principios, estudio que comprenderá el grado de cumplimiento de dichas exigencias internacionales tanto en la política general adoptada por el Gobierno de la nación en las relaciones colectivas con sus empleados como en la actuación concreta con respecto a la congelación salarial para 1997.
6. 297. En cuanto a la adecuación general de la política española de relaciones colectivas en la función pública a los principios de la OIT, debe señalarse que pese a que sus compromisos internacionales sólo le exigían "cualquier sistema en el que exista algún grado de participación de los servidores públicos en la fijación de sus condiciones de trabajo", el Estado español ha creado unas relaciones colectivas mucho más avanzadas que las mínimas exigibles, creando, tanto en el aspecto teórico-legislativo como en el de la práctica cotidiana, un sistema de "diálogo social" que se encuentra entre los más progresistas de Europa y del mundo. En este sentido, por lo que se refiere a la regulación legal, el legislador español optó por una posición más avanzada que la requerida por los compromisos internacionales expuestos al redactar el capítulo III de la ley núm. 9/1987, de 12 de junio (especialmente tras su modificación, efectuada por la ley núm. 7/1990), estableciendo una verdadera "negociación" con eficacia normativa de prácticamente todos los extremos que pudieran afectar a las condiciones de trabajo de sus empleados. Así, la nueva redacción del artículo 32 del citado Cuerpo Legal implantó una verdadera "universalización de los temas negociables", en la que las cuestiones relativas a tales relaciones colectivas que no estén reservadas a la ley, quedan sometidas a una auténtica "reserva de negociación", salvo unas mínimas y determinadas excepciones a la obligación de negociar, que son las contenidas en el artículo 34, apartado 1 de la ley mencionada, con lo que la normativa española sobre el tema puede ser caracterizada de la siguiente forma: Tal regulación actual del capítulo III, de la ley núm. 9/1987, de 12 de junio, no sólo respeta las exigencias mínimas en orden a la autonomía negociadora requeridas por los artículos 7 y 28, de la Constitución española, y por los Convenios núms. 151 y 154 de la OIT, sino que sobrepasa dichos mínimos e implanta una absoluta libertad de contratación colectiva - prácticamente equiparable a la del ámbito laboral -, tanto por la aludida universalidad casi absoluta de las materias negociables - porque el artículo 32 de dicho capítulo, al enumerar tales materias, contiene en su apartado K, un supuesto genérico abierto y omnicomprensivo - como por la fuerza vinculante de lo concertado prevista en el artículo 35 de la repetida ley núm. 9/1987, ello siempre que en los acuerdos - en los que no se negocia con el titular de la competencia sino con un representante del mismo sin facultades decisorias - exista la posterior ratificación expresa y formal de dicho titular.
7. 298. La normativa vigente sobre la materia, por otra parte, concede el límite máximo que puede otorgar el órgano de Gobierno dentro de sus disponibilidades, como es la negociación del contenido de un proyecto de ley. En efecto, en cuestiones sujetas a "reserva legal", la actual redacción de la ley núm. 9/1987 concede - sin extralimitaciones - la cota máxima que la parte social de las mesas negociadoras pueden aspirar a negociar con la Administración, como es el contenido de un proyecto de ley sobre tales temas, que la misma - mediante el ejecutivo, que ejerce su dirección política - está facultada para presentar a las Cortes generales, según el artículo 10, apartado 2 de la ley de régimen jurídico de la Administración del Estado. En este sentido, la parte social no podría sobrepasar dicho límite y negociar con la Administración algo sobre lo que ésta no puede disponer - conforme al obvio y tradicional principio "nemo dat quod no habet" (nadie da lo que no tiene) -, como es el contenido definitivo de una ley, porque éste pertenece a la potestad soberana de los parlamentos.
8. 299. Con respecto a la práctica negocial en la función pública, se ha observado en el ámbito funcionarial durante los últimos diez años - es decir, desde la publicación de la reiterada ley núm. 9/1987 -, un verdadero "giro copernicano" en la política de personal. En efecto, antes de la promulgación de dicha norma existía un régimen rígidamente estatutario, en el que la Administración determinaba unilateralmente las condiciones de trabajo de sus empleados, sin que existiera siquiera un sistema de consulta no vinculante a los representantes de los mismos, mientras que, a partir de tal reforma legal, se ha pasado a la implantación de un verdadero "diálogo social" con su personal.
9. 300. Así, en el último decenio se negocian no sólo prácticamente todos los aspectos posibles que se refieren directamente a las condiciones de trabajo de los empleados públicos (incrementos retributivos, carrera administrativa, formación continua, jornada y horarios de trabajo, salud laboral, etc.), sino también aquellas cuestiones organizativas que repercuten indirectamente en dichas condiciones de trabajo (ofertas de empleo público, relaciones de puestos de trabajo, situaciones administrativas, provisión de puestos de trabajo, planes de empleo, etc.). Con ello ha quedado establecido un régimen progresista de relaciones colectivas que llega en algunos casos a constituir una "democracia participativa" en la gestión de los servicios públicos, o lo que es lo mismo, una verdadera "cogestión" de la Administración.
10. 301. Como prueba de dicha intensa y profunda actividad negociadora, cabe señalar que sólo en los servicios centrales de la Administración del Estado se han celebrado, a partir de la firma del acuerdo de 16 de noviembre de 1991 - que contenía normas para articular e impulsar la negociación colectiva -, 331 reuniones, correspondientes a las mesas de negociación (general y sectoriales), o de las diversas comisiones y grupos de trabajo establecidos. Como fruto de dicha actividad negociadora se han firmado desde dicha fecha - es decir desde hace cinco años y medio - 20 grandes acuerdos de ámbito estatal y valor normativo, se han celebrado 38 sesiones para informar sobre proyectos de disposiciones administrativas (reales decretos, órdenes ministeriales, instrucciones, etc.), 16 reuniones para tratar específicamente sobre planes de empleo de organismos públicos, etc.
11. 302. Hoy en día continúa dicha actividad negociadora y así están abiertos y funcionan a pleno rendimiento en el ámbito competencial de la Dirección General de la Función Pública (es decir, excluyendo a las mesas sectoriales) 16 foros de negociación, que son los siguientes: Mesa general de negociación; Mesa de la administración central; Comisión general de formación continua; Mesa de retribuciones y empleo; Comisión paritaria del acuerdo-marco para el personal laboral; Comisión paritaria de salud laboral y acción social; Grupo de trabajo de concursos; Grupo de trabajo de consolidación; Grupo de trabajo del estatuto de la función pública; Grupo de trabajo de retribuciones y empleo; Grupo de trabajo de funcionarización; Grupo de trabajo de jornada y horarios; Grupo de trabajo de personal laboral del exterior; Grupo de trabajo de promoción; Grupo de trabajo de solución extrajudicial de conflictos, y Grupo de trabajo de transferencias.
12. 303. En resumen, la política general de la Administración española no sólo ha respetado los principios de la OIT sobre libertad sindical y negociación colectiva, sino que ha establecido un verdadero "diálogo social" que ha alterado radicalmente el sistema de relaciones colectivas con sus empleados, como señalaba de una forma clara y expresiva la sentencia de la Audiencia Nacional de 11 de diciembre de 1990:
    • La mencionada ley núm. 9/1987 introduce las mesas de negociación, generales y sectoriales, con la amplitud de materias que pueden ser objeto de las mismas, se asiste a una "laboralización" de aquella relación estatutaria; esto produce una serie de efectos importantes, baste pensar que ya el pacto o convención forma parte del cuadro de fuentes del derecho funcionarial. No cabe ya, por tanto, hablar sin más de una relación estatutaria, sino también convencional; ciertamente la historia de la función pública ha estado y está llena de negociaciones entre la Administración y sus cuerpos funcionariales, pero ahora es distinto: aquellos pactos podían plasmarse en una norma; ahora estos pactos forman parte del catálogo de fuentes y tienen fuerza de obligar por sí mismos; antes se negociaba con cuerpos aislados, ahora se trata de negociaciones con representantes de todos los funcionarios elegidos democráticamente.
13. 304. En cuanto a la adecuación particular de las decisiones sobre "congelación salarial" para 1997 a los principios de la OIT, en el caso concreto denunciado, la Administración española no se limitó a practicar una mera consulta o concertación - que serían los mínimos denominadores comunes exigidos por la OIT - sino que realizó una verdadera negociación en dos fases:
    • - la implantación de los criterios orientadores para las subidas salariales, mediante un acuerdo plurianual para 1995, 1996 y 1997, obrante en el capítulo VI del texto convenido el 15 de septiembre de 1994 que señalaba que tales incrementos se basarían en el IPC previsto, corregido al alza o a la baja por la situación de determinadas magnitudes económicas; y
    • - la fijación anual de forma negociada de los incrementos concretos de cada uno de dichos ejercicios - en aplicación de tales criterios orientadores -, lo cual se consiguió para 1995 y 1996, pero no resultó posible con respecto al presente ejercicio de 1997, pese a que se celebraron las correspondientes negociaciones con tal fin.
14. 305. En este sentido, existió un verdadero proceso negociador para la determinación del citado incremento retributivo para 1997, en el que, sin embargo, la Administración se vio obligada a mantener una interpretación estrictamente restrictiva de los criterios orientadores convenidos previamente en 1994. Así, se entendió que la situación de las magnitudes económicas de las que dependía la fijación definitiva de tal incremento anual requería exigir un sacrificio - doloroso, pero necesario - a sus empleados públicos, con el fin de alcanzar los criterios mínimos de convergencia económica con la Unión Europea. De esta forma, tal decisión no fue un capricho de la Administración sino que se inscribió dentro de la política de ajuste del "déficit" público que es necesario realizar, paralela a la que también se han visto precisados a adoptar otros países miembros de la Unión para los mismos fines.
15. 306. Dicho proceso de fijación concertada de las condiciones de trabajo de los empleados públicos se abrió con la reunión de la Mesa General de Negociación de 19 de julio de 1996, en la que se estableció un calendario de negociaciones y se efectuó una primera toma de contacto sobre este tema, continuó con la sesión de tal Mesa de 19 de septiembre de 1996, en la que se profundizó ampliamente sobre la materia, exponiéndose por parte de los Secretarios de Estado de Presupuestos y Gastos para la Administración Pública, la postura motivada de la Administración en torno a la cuestión y abriéndose un debate al efecto en el que intervinieron todos los sindicatos representantes de la parte social. Dicho proceso negociador terminó con una reunión de dicho foro de encuentro, de fecha 3 de diciembre de 1996, en la que Administración efectuó una propuesta de carácter alternativo sobre materias retributivas que rompiera el punto muerto de la negociación, la cual no fue aceptada por la contraparte.
16. 307. De los antecedentes de hecho expuestos, se desprende que en este caso concreto la Administración española no sólo cumplió las exigencias del mencionado artículo séptimo del Convenio núm. 151 de la OIT, que requiere únicamente, con carácter mínimo, "métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de dichas condiciones", sino que efectuó una verdadera negociación impulsada por su convicción, de la necesidad de un "diálogo social" auténtico, pero limitado forzosamente por su obligación de tutelar intereses generales prioritarios que exigían una moderación del déficit público.
17. 308. En este sentido, cabe afirmar que la actuación de la Administración española con respecto a este tema no infringió los principios de libertad sindical defendidos por la OIT y asumidos por el país. En efecto, el Gobierno no incumplió ningún acuerdo definitivo con los representantes de su personal, porque lo convenido con carácter plurianual en el capítulo VI del texto convenido el 15 de septiembre de 1994, no contenía una cuantificación concreta de los incrementos retributivos de las diversas anualidades de su ámbito temporal - y, entre ellas, los de 1997 - sino tan sólo unos criterios orientadores para determinar dichas subidas anuales. Tales criterios, que estaban basados en un parámetro de referencia (el Indice de precios al consumo - IPC - previsto para el ejercicio), pero que se veían sometidos, a su vez, a unos indicadores correctores al alza o a la baja de dicho cálculo inicial, dependientes del comportamiento de ciertos factores económicos que se exponían expresamente, fueron interpretados por la Administración de una forma restrictiva que no fue admitida por la otra parte en las negociaciones que se desarrollaron para intentar un acuerdo sobre el tema. Asimismo, aunque, a efectos dialécticos, se partiera de la hipótesis de que tal Acuerdo del capítulo VI del texto convenido el 15 de septiembre de 1994 tenía un carácter definitivo y firme, lo acordado debería decaer ante la incidencia de unos factores prioritarios de interés general que han sobrevenido, como son los relativos a la necesidad de cumplir las exigencias de la convergencia europea, tal como han sido apreciados por el Gobierno.
18. 309. En efecto, hay que partir de la base de que aunque las administraciones públicas son "empleadoras" con respecto a la relación jurídico-estatutaria de sus funcionarios públicos o en relación al vínculo contractual laboral de sus trabajadores por cuenta ajena, son unos empleadores "sui generis", que no están favorecidos por la misma libertad de contratación de la que disponen los empresarios privados que manejan sus fondos propios, porque a su carácter de empleadores unen la de representantes legítimos de unos intereses amplios prioritarios que los de sus propios empleados, como son los intereses generales de todos los ciudadanos.
19. 310. De ello se deduce que un acuerdo con los empleados públicos convenido, perfeccionado y dotado de todos los requisitos para su aplicabilidad - que no es éste el caso - puede resultar inaplicable conyunturalmente de forma legítima porque el mismo produzca una lesión a los intereses generales mencionados. En este sentido, se puede afirmar como principio teórico previo indiscutible - e incluso evidente - que los compromisos adquiridos por la Administración con sus empleados públicos (en los que se plasman los intereses legítimos, pero limitados y de carácter corporativo de los mismos) deben decaer entre la incidencia de más altas exigencias del Estado (como son los intereses generales de todos los ciudadanos, no existentes en el momento de la negociación, pero surgidos con posterioridad).
20. 311. Otro tema distinto que hipotéticamente se podría plantear - aunque no incide en el supuesto analizado - sería el de si una decisión del Ejecutivo en el sentido de inaplicar lo acordado previamente con su personal - al ser un acto discrecional, pero no arbitrario - debería revestir la forma de un acto administrativo motivado, todo ello por imperativo de lo preceptuado en el artículo 89, apartado 3, en relación con el artículo 54, apartado 1, letra f), ambos de la ley núm. 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y sería, en consecuencia, recurrible ante los tribunales, si es que los mismos se declarasen competentes para conocer de un "acto político".
21. 312. Por otra parte, hay que dejar bien sentado que el Gobierno no puede - por la existencia de compromisos previos - soslayar su derecho irrenunciable a ejercer las competencias del Estado para determinar "la planificación general de la actividad económica", que le son conferidas por el artículo 149.1.13 de la Constitución española.
22. 313. Los principios expuestos en este apartado han sido reconocidos clara y expresamente por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que en el fundamento jurídico tercero de la sentencia núm. 96/1990 señalaba las limitaciones a los principios de libertad de contratación que afectan a los empleados públicos, las cuales no suponen - comparativamente con los trabajadores privados - una lesión al principio de igualdad, al señalar literalmente que:
    • ... la justificación de un régimen salarial y negocial diferente entre unos y otros trabajadores radica en los evidentes rasgos diferenciadores que existen entre la Administración o una empresa pública frente a las empresas privadas, circunstancia que, en este caso, permite modular el derecho a la negociación colectiva típico de la empresa privada y someter a los trabajadores a una superior presión de los intereses públicos y de los servicios generales a que sirve la política económica, por lo que la existencia real de dicho régimen diferenciado, como consecuencia de la ley de presupuestos no vulnera el principio de igualdad, al recaer sobre situaciones que en sí no son idénticas.
23. 314. La postura mantenida está avalada también por la sentencia del Tribunal Constitucional de 8 de abril de 1981, que establece con respecto a los convenios colectivos - doctrina que puede ser aplicada analógicamente también a los acuerdos funcionariales - que la inaplicación de lo pactado en tales convenios no constituye una infracción de los derechos constitucionales a la libertad de negociación colectiva y el respeto a la fuerza vinculante de los convenios, consagrados en el artículo 37 de la Constitución, si surgen motivos para ello, derivados de la prioridad que debe conferirse a los más altos intereses del Estado, al señalar:
    • La idea de que dicho artículo (el 37 de la Constitución) consagra el derecho a la negociación colectiva en términos tales que ningún otro instrumento pueda suplir a éste a la hora de alcanzar la normativa laboral (...) es una tesis que no puede ser acogida, pues resultaría paradójico que existiera una bolsa de absoluta y total autonomía dentro de una organización, como el Estado, que, por definición, determina para sus súbditos un factor heteronómico. Más bien parece que ocurre algo similar a lo que acontece con el llamado principio de autonomía en el campo del derecho privado. Es un principio del derecho que preside la vida jurídica, pero no hay inconveniente para que, en ocasiones, pueda presentar excepciones, siempre que la limitación de la libertad individual que supongan se encuentre justificada. La justificación puede hallarse en el daño que el puro juego de las voluntades particulares y las situaciones que de él se deriven, puede irrogar a los intereses generales.
    • Por otra parte, existen numerosas sentencias de los tribunales ordinarios que establecen que lo acordado y perfeccionado en el ámbito laboral - y por extensión en el funcionarial - puede ser derogado por normas de derecho necesario dictadas por interés general, como la sentencia del Tribunal Supremo de 9 de junio de 1991, y abundantes sentencias de los tribunales superiores de justicia.
24. 315. Por último y también a efectos dialécticos, aunque se interpretara que los principios de la OIT requieren una verdadera negociación colectiva (interpretación que no responde a la realidad, a la vista del artículo 7 del citado Convenio núm. 151), la Administración española hubiera cumplido tal exigencia, porque estableció un auténtico proceso negociador, aunque en el mismo no se pudiera llegar a un acuerdo.
25. 316. En efecto, a la vista de los hechos relatados, la Administración realizó un esfuerzo para llegar a un acuerdo - proponiendo incluso soluciones alternativas - adoptando la actitud que en el derecho anglosajón se denomina "Duty to Bargain", es decir, una conducta activa y favorecedora de la negociación, aunque no llegara a un acuerdo definitivo. En este sentido, cabe señalar que el deber de negociar - no existente en los principios de la OIT, pero sí en el ordenamiento jurídico español - no lleva aparejado necesariamente el deber de acordar, puesto que, en caso contrario, quedaría falseada la libertad de las partes para la negociación colectiva.
26. 317. Hay que partir de la base de que el Comité de Libertad Sindical de la OIT puede y debe conocer sobre las presuntas lesiones a los principios generales sobre libertad sindical consagrados internacionalmente, pero lógicamente no tiene competencias para juzgar sobre posibles vulneraciones concretas al derecho positivo dictadas en desarrollo de tales principios por los países que han firmado los instrumentos internacionales correspondientes, especialmente cuando - como en el caso de España - dichos principios han sido desarrollados de forma maximalista, con considerables condiciones más favorables que las mínimas exigidas por la OIT sobre la materia. Por ello, podría considerarse que las quejas formuladas por los sindicatos denunciantes han sido suficientemente contestadas con las alegaciones expresadas en el apartado anterior. No obstante, la Administración española quiere dejar claro (si bien ello no resulta trascendente para el fondo de la denuncia interpuesta) que tampoco ha existido una vulneración al ordenamiento jurídico español establecido en aplicación y desarrollo de los convenios internacionales que regulan la materia. En este sentido, recapitulando algunos argumentos y alegaciones expresados incidentalmente con anterioridad, cabe establecer lo siguiente, de una forma somera y sintética:
    • - no existió una lesión a lo dispuesto en el artículo 35, párrafo tercero, de la ley núm. 9/1987, de 12 de junio, en cuanto al valor normativo de los acuerdos, causada por el presunto incumplimiento de lo convenido en el capítulo VI del "Acuerdo Administración-Sindicatos para el período 1995-1997, sobre condiciones de trabajo en la función pública", de fecha 15 de septiembre de 1994, aprobado expresa y formalmente por el Consejo de Ministros el día 16 de septiembre de 1994 e insertado en el Boletín Oficial del Estado, el 20 de dicho mes y año, por las siguientes razones: a) porque no existió dicho incumplimiento, tanto con respecto al apartado 1 de dicho capítulo - que no consistía en un compromiso concreto y firme, al no contener una cuantificación estricta y cerrada de la obligación salarial para 1997, como reconocen los propios denunciantes en su queja - como en relación al apartado 2 de tal capítulo, que establecía que la determinación anual de los incrementos retributivos será objeto de negociación entre la Administración y los sindicatos - ya que existió un proceso de negociación, aunque en el mismo no se llegara a un acuerdo, dado que no se debe confundir el "deber de negociar" con el "deber de acordar", especialmente cuando la Administración mantiene una postura firme obligada por la tutela de los intereses generales del Estado, los cuales son prioritarios a los intereses particulares de sus empleados; b) porque, en todo caso, tal acuerdo - empleando términos del derecho laboral - no estaba dotado de "valor normativo" sino que revestía un mero "valor obligacional", al incidir en una materia sometida a reserva de ley, circunstancias por las cuales, en el caso de una supuesta vulneración a lo acordado, no podría exigirse jurisdiccionalmente el cumplimiento directo de dicho compromiso - como se ha hecho indebidamente en otras reclamaciones -, sino el simple resarcimiento por los daños morales producidos. En efecto, dicho texto acordado - aún en el supuesto de que hubiera existido una cuantificación concreta y negociada de los incrementos - en todo caso sólo podría ostentar un mero carácter de compromiso obligacional por parte de la Administración de incorporar lo convenido en el anteproyecto de ley de presupuestos generales del Estado, pero nunca podría adquirir eficacia normativa de precepto directamente aplicable al tráfico jurídico, porque a la larga la fijación definitiva de los incrementos salariales de la función pública es una materia sometida a reserva de ley, por lo tanto, corresponde en último término a la competencia de las cortes generales y se escapa de las atribuciones del Consejo de Ministros;
    • - no existe vulneración de lo establecido en el artículo 32, apartado a), de la ley núm. 9/1987, de 12 de junio, que dispone: "Serán objeto de negociación en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración pública las materias siguientes: el incremento de retribuciones de los funcionarios y del personal estatutario de las administraciones públicas que proceda incluir en el proyecto de presupuestos generales del Estado de cada año, así como el incremento de las demás retribuciones a establecer, para su respectivo personal, en los proyectos normativos correspondientes de ámbito autonómico y local". En efecto, no se produjo dicha violación legal porque - en contra de los antecedentes de hecho que los denunciantes pretenden presentar como reales - existió una verdadera negociación, aunque en la misma el Gobierno se vio obligado a adoptar una posición de firmeza para cumplir su deber de tutelar los intereses generales, en ejercicio de las competencias del Estado para determinar "la planificación general de la actividad económica", que le son conferidas por el artículo 149.1.13 de la Constitución española.
27. 318. Así, la Administración española se vio precisada por responsabilidad política a mantener de cara a la concreción de los incrementos retributivos aplicables para 1997 - en la negociación correspondiente - la previsión de una "congelación salarial" a la vista de las magnitudes económicas que incidían en los criterios para la convergencia del Tratado de Maastricht, solución que al parecer no estaba tan descaminada ni desprovista de motivos de oportunidad política, a la vista de diversos acontecimientos posteriores, como son: las manifestaciones últimas de los responsables políticos de la Unión Europea sobre la mejora y el práctico cumplimiento por parte de España de tales condiciones de convergencia, situación en la que indudablemente ha influido dicha medida, especialmente en sus aspectos relativos al "déficit público"; y el refrendo que recibieron dichas medidas por parte del Parlamento español, titular del Poder Legislativo, expresión de la voluntad general e instancia única que ostenta facultades decisorias definitivas sobre esta materia.
28. 319. El Gobierno concluye señalando que la Administración española no ha incumplido ningún acuerdo de aumento salarial definido y cuantificado para 1997 - por la sencilla razón de que el mismo no existía - sino que, en las negociaciones para concretar los incrementos retributivos para dicho ejercicio, se había visto obligada a mantener una interpretación restrictiva de los criterios orientadores convenidos con carácter plurianual en el acuerdo de 15 de septiembre de 1994 sobre esta materia de las retribuciones de los empleados públicos, y se ha visto precisada a hacerlo, además, con firmeza y contundencia, por entender que los intereses generales (de los que el Gobierno es legítimo representante e intérprete por aplicación de los principios básicos de la democracia) son prioritarios a los intereses (legítimos, pero más restringidos y de carácter corporativo) de sus propios empleados. Por todo lo expuesto, se estima que la Administración española ha cumplido, incluso con generosidad los compromisos internacionales que adquirió mediante la firma de los Convenios núms. 98, 151 y 154 de la OIT, y no ha vulnerado ni en el supuesto denunciado ni en otros casos los derechos a la libertad sindical o a la negociación colectiva que se ha obligado libremente a respetar, por todo lo cual se considera improcedente la petición de los reclamantes.

C. Conclusiones del Comité

1. 320. El Comité observa que en la presente queja las organizaciones querellantes alegan que el Gobierno ha incumplido la cláusula relativa a incremento de retribuciones para 1997 del "Acuerdo Administración-Sindicatos para 1995-1997, sobre condiciones de trabajo en la Función Pública" suscrito el 15 de septiembre de 1994. Los querellantes subrayan que el citado Acuerdo obliga a la Administración a negociar con los sindicatos el incremento salarial para 1997, cuya cuantía debía definirse en el marco de la negociación bilateral y condicionada a determinados parámetros económicos. No obstante, prosiguen los querellantes, el Gobierno ha impedido cualquier negociación al respecto y se ha limitado a comunicar que la subida salarial es cero y que esa decisión no admite discusión.
2. 321. El Comité observa que el Gobierno afirma, en cambio, que hubo negociación con los sindicatos y se refiere en este sentido a un proceso negociador con un calendario de negociaciones, varias reuniones, la apertura de un debate en el que motivó su postura y a una propuesta de carácter alternativo sobre materias retributivas emitida el 3 de diciembre de 1996. El Gobierno niega que haya incumplido el Acuerdo Administración-Sindicatos (que obligaba a negociar pero no contenía una cuantificación concreta y negociada de los incrementos de retribuciones) pero precisa que mantuvo una interpretación estrictamente restrictiva de los criterios orientadores previstos en el Acuerdo para determinar las subidas anuales, al tiempo que señala que sostuvo la congelación salarial para 1997 en la negociación y que su interpretación de dichos criterios no fue admitida por la otra parte. El Gobierno niega que haya violado la negociación colectiva, la legislación nacional y los convenios de la OIT ratificados, destaca la diferencia entre el deber de negociar (es decir una conducta activa y favorecedora de la negociación) y el deber de llegar a un acuerdo, y motiva su postura en favor de la congelación salarial en: 1) las exigencias del Tratado de Maastricht (en particular el ajuste del "déficit" público que es necesario realizar), 2) la prioridad de los intereses generales de todos los ciudadanos (no existentes en el momento de la negociación del Acuerdo Administración-Sindicatos pero surgidos con posterioridad) sobre los intereses de los empleados públicos, y 3) las competencias del Estado en la planificación general de la actividad económica previstas en la Constitución. Por último, el Gobierno recuerda que el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), aparte de la negociación permite otros métodos para la determinación de las condiciones de empleo de los empleados públicos, e indica que la legislación española ha optado por la negociación, ha universalizado los temas negociables y ha previsto la fuerza vinculante de lo concertado, situándose así en una posición avanzada con respecto al mencionado Convenio y entre los sistemas más progresistas del mundo.
3. 322. Antes de examinar las cuestiones concretas planteadas por la organización querellante, el Comité desea señalar que efectivamente el artículo 7 del Convenio núm. 151 permite a los Estados escoger entre "procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos acerca de las condiciones de empleo" y "cualesquiera otros métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de dichas condiciones". No obstante, el Comité subraya que cuando la legislación nacional opta por los procedimientos de negociación, como es el caso de España, corresponde al Estado velar por que dichos procedimientos se apliquen adecuadamente, y a los órganos de control de la OIT supervisar dicha aplicación.
4. 323. De manera más particular, en cuanto a los alegatos relativos al incumplimiento por parte del Gobierno de las cláusulas del Acuerdo Administración-Sindicatos sobre incremento de retribuciones para 1997, el texto de las partes pertinentes del Acuerdo es el siguiente:
5. Introducción
6. (...)
7. Las retribuciones se vinculan a la evolución de las magnitudes económicas y al cumplimiento de los objetivos que, expresados en el Programa de Convergencia, se recojan en los Presupuestos Generales del Estado. Ello permite establecer un horizonte de estabilidad en el que el tratamiento retributivo se vincula a las capacidades reales de nuestra economía, al tiempo que la mejora de la situación del sector público, la obtención de mejores resultados en los diferentes programas y un incremento general de la productividad deben suponer la existencia de incentivos y crecimientos salariales adicionales.
8. Capítulo VI
9. Incremento de retribuciones para 1996 y 1997
10. 1. Las retribuciones de los empleados públicos para 1996 y 1997 experimentarán un incremento según la previsión presupuestaria del crecimiento del IPC (Indice de precios al consumo) para dichos ejercicios.
11. Se tendrá además en cuenta: El grado de cumplimiento de las previsiones y de los compromisos sobre los que se hubiera basado el incremento retributivo del ejercicio anterior. La previsión de crecimiento económico y la capacidad de financiación de los Presupuestos Generales del Estado determinada en función de la previsión del déficit presupuestario del conjunto de las Administraciones Públicas. La valoración del aumento de productividad del empleo público derivado del desarrollo de acciones o programas específicos. La evolución de los salarios y del empleo del conjunto del país.
12. 2. La aplicación de los incrementos retributivos será objeto de negociación entre Administración y Sindicatos.
13. 3. Para cada ejercicio se preverá la constitución de un fondo para el mantenimiento del poder adquisitivo con las características previstas en el capítulo III de este Acuerdo y con los condicionamientos de evolución del PIB y del déficit presupuestario de cada año.
14. 324. A este respecto, el Comité ha tomado nota anteriormente de que el Gobierno ha señalado que mantuvo una interpretación estrictamente restrictiva de los criterios orientadores convenidos en el Acuerdo Administración-Sindicatos y que durante la negociación correspondiente sostuvo la congelación salarial (posición ésta que, por otra parte, quedó finalmente reflejada en el proyecto de ley de presupuestos generales del Estado para 1997 y posteriormente en la ley). Sin embargo, el Comité no puede sino constatar que el acuerdo concluido entre la Administración y los sindicatos menciona expresamente incrementos en las retribuciones para 1995, 1996 y 1997 aunque no contenga una cuantificación estricta y definitiva de la obligación en materia de retribuciones para 1997. Ello explica que los sindicatos hayan estimado que el acuerdo plurianual concluido para el período 1995-1997 no haya sido respetado para 1997. En estas condiciones, el Comité lamenta que no se haya concedido ningún incremento en las retribuciones de los empleados públicos para 1997, ni siquiera para los que tienen remuneraciones más bajas.
15. 325. En este contexto, el Comité recuerda que el derecho de negociación colectiva es uno de los procedimientos mencionados en el Convenio núm. 151, ratificado por España, y que dicho procedimiento ha sido retenido por la legislación española para reglamentar las relaciones de trabajo en la función pública. El Comité expresa pues la firme esperanza de que el Gobierno, de conformidad con su legislación nacional, recurrirá a la negociación colectiva para reglamentar las condiciones de empleo de los empleados públicos. Asimismo, el Comité debe subrayar que el respeto mutuo de los compromisos asumidos en los acuerdos colectivos es un elemento importante del derecho de negociación colectiva y debería ser salvaguardado para establecer relaciones laborales sobre una base sólida y estable.