Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 313, March 1999

1. 132. La queja figura en una comunicación de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) de fecha 20 de mayo de 1998. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 29 de octubre de 1998.
2. 133. Panamá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 134. En su comunicación de 20 de mayo de 1998 la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) alega que el Gobierno panameño se niega a reconocer y desconoce la afiliación de la Federación Nacional de Asociaciones y Organizaciones de Empleados Públicos (FENASEP) a la Central Convergencia Sindical en violación del Código de Trabajo y otras leyes nacionales así como el Convenio núm. 87 de la OIT, que en ningún momento facultan a la autoridad administrativa para negar la inscripción de una federación de trabajadores a una central obrera.
2. 135. La CIOSL pide que se derogue la resolución núm. 042-DOS-97 de 28 de abril de 1997 por la que se resuelve no registrar la solicitud de afiliación de FENASEP a la Central Convergencia Sindical. El texto de dicha resolución se reproduce a continuación:
3. El Jefe del Departamento de Organizaciones Sociales actuando por delegación de la Dirección General del Trabajo.
4. Considerando:
5. Que, el 18 de marzo de 1997, la Central Convergencia Sindical solicitó a este Departamento registrar en sus afiliados a la Federación Nacional de Asociaciones y Organizaciones de Empleados Públicos (FENASEP).
6. Que, los trabajadores del sector privado al igual que sus organizaciones se rigen por el Código de Trabajo, en tanto que los empleados públicos lo mismo que sus asociaciones, se rigen por el Código Administrativo, con excepción de los casos amparados por leyes especiales.
7. Que, luego de analizada la documentación presentada se observa que la misma no se ajusta a los requerimientos del Código de Trabajo, toda vez que existen normas especiales que rigen por separado a las Asociaciones de Servidores Públicos y a las Organizaciones Sindicales de Trabajadores.
8. Resuelve:
9. Artículo único: No registrar la solicitud de la afiliación de la Federación Nacional de Asociaciones y Organizaciones de Empleados Públicos (FENASEP) a la Central Convergencia Sindical, debido a que la misma no se ajusta a los requerimientos del Código de Trabajo.
10. Fundamento de derecho legal: Artículo 2, 351 y 376 del Código de Trabajo.
11. David Tejada, Jefe del Departamento de Organizaciones Sociales.
12. B. Respuesta del Gobierno
13. 136. En su comunicación de 29 de octubre de 1998, el Gobierno recuerda que se origina la queja por no haber aceptado el Ministerio de Trabajo, la "afiliación de la Federación Nacional de Asociaciones y Organizaciones de Empleados Públicos (FENASEP) a la Central Convergencia Sindical". Esto se da a través de la Resolución núm. 042-DOS-97, de 28 de julio de 1997, del Jefe del Departamento de Organizaciones Sociales del Ministerio, la cual fue confirmada en Resolución núm. D.M. 27/98, de 14 de mayo de 1998, del Despacho Superior. Como se dice en esta última, no obstante ser "consciente del interés de los empleados del sector público en poder constituirse un sindicato... razones de orden legal hace imposible, por el momento, acceder a tal petición". En efecto, el artículo 2 del Código de Trabajo vigente establece con claridad meridiana, de manera expresa y tajante, que "Los empleados públicos se regirán por las normas de la carrera administrativa, salvo en los casos en que expresamente se determine para ellos la aplicación de algún precepto de este Código. En puridad de verdad, no hay ninguna disposición a lo largo de la normativa del Código que con relación a los servidores públicos haga mención expresa, como obliga el artículo 2, para poder constituir un sindicato. Si ello es así, salvo que se quiera quebrantar el estado de derecho, no se puede aceptar la constitución como sindicato a los referidos empleados públicos".
14. 137. El Gobierno precisa que lo anterior no ha sido óbice para que haya permitido el derecho de asociación de los empleados públicos, tan es así que la FENASEP es una federación y, como tal, reúne en ella un sinnúmero de asociaciones de empleados públicos de los diferentes ministerios y entidades descentralizadas. A este respecto, no hay en el Convenio núm. 87 de la OIT un desarrollo del concepto "sindicación", mas sí lo hay en cuanto "organización", que llega, incluso, a definirse en su artículo 10 como "toda organización de trabajadores o de empleadores que tenga por objeto fomentar y defender los intereses de los trabajadores o de los empleadores". Por otra parte, el artículo 6 del Convenio núm. 98 establece que "El presente Convenio no trata de la situación de los funcionarios públicos en la administración del Estado y no deberá interpretarse, en modo alguno, en menoscabo de sus derechos o de su estatuto". Todo lo anterior indica que si bien se reconoce el derecho pleno de los funcionarios o servidores públicos al derecho de organización, no es clara responsabilidad de organizarse como sindicato, a la par de los contemplados en las disposiciones laborales pertinentes. Ello no impide, claro está, que soberanamente cada Estado puede otorgar el derecho de sindicación a sus empleados públicos, cuestión que no se da, como hemos visto, en la República de Panamá.
15. 138. La Constitución Nacional de Panamá instituye en su artículo 300 varias "carreras en los servicios públicos conforme a los principios del sistema de méritos, entre ellas, la Carrera Administrativa, reservando a la ley la estructura y organización de estas carreras de conformidad con las necesidades de la Administración". En tal virtud se dictó la ley núm. 9 de 20 de junio de 1994, "Por la cual se establece y regula la Carrera Administrativa", cuyo artículo 174 señala que:
16. Los servidores públicos incorporados a la carrera administrativa podrán crear o afiliarse a asociaciones de servidores públicos de carácter sociocultural y económico, de su respectiva institución, que tenga el fin de promover el estudio, capacitación, mejoramiento y protección de sus afiliados y asesorarlos sobre asuntos ante la Junta de Apelación y Conciliación de Carrera Administrativa y ante la Dirección General de esta entidad. No podrá haber más de una asociación en una institución.
17. El nombre de la asociación de servidores públicos de Carrera Administrativa debe identificar la institución a la que representa o que pertenece.
18. La afiliación y desafiliación a las referidas asociaciones, serán reglamentadas por la Dirección General de Carrera Administrativa, para garantizar su voluntariedad y autenticidad.
19. 139. Otras disposiciones hacen referencia a la constitución de asociaciones, reconocimiento y capacidad de agruparse en federaciones y confederaciones. Existe también un capítulo sobre "La solución de los conflictos colectivos", reconociendo implícito el derecho a huelga. Por consiguiente, se reconoce el derecho de asociación, de negociación (art. 180), e, incluso, el de huelga (art. 185).
20. 140. El Gobierno añade que por ley núm. 12 de 10 de febrero de 1998 "se desarrolla la Carrera del Servicio Legislativo". En ella existe un título específico sobre "Relaciones Colectivas" que permite a los servidores públicos de Carrera del Servicio Legislativo "crear y afiliarse a una asociación de servidores públicos de carácter sociocultural y económico, que tendrá por finalidad el estudio, capacitación, mejoramiento, protección y defensa de los intereses económicos y sociales comunes a sus afiliados..." (art. 80); se reconoce a dos miembros y suplentes de su directiva "el amparo de una protección especial hasta por un año luego de haber cesado en sus funciones. En consecuencia, no podrán ser despedidos sin previa autorización del Consejo de la Carrera del Servicio Legislativo, fundado en causa justa prevista en la ley. La destitución realizada en contra de lo dispuesto en este artículo, constituye violación de la protección especial y dará derecho al reintegro inmediato del servidor público despedido en contravención de esta disposición... También constituye violación de la protección especial, la alteración unilateral de las condiciones de trabajo o el traslado del servidor de carrera a otra unidad administrativa, cuando esto último no estuviera dentro de sus funciones, o si estándolo impide o dificulta el ejercicio de su cargo gremial, caso en el cual también sería necesaria la previa autorización del Consejo de la Carrera al Servicio Legislativo" (art. 181). Cabe preguntarse: ¿no se está hablando de un fuero sindical? Además, "Se reconoce a los servidores públicos de la Carrera del Servicio Legislativo, el derecho a negociar colectivamente los conflictos y aquellos elementos del régimen de los servidores públicos que no se prohíban expresamente en la ley" (art. 82). Se trata obviamente del derecho a la negociación colectiva.
21. 141. Tales derechos quedaron insertos en la Resolución núm. 31 de 11 de junio de 1998 de la Asamblea Legislativa en la cual este organismo resuelve "Aprobar en todas sus partes, el Reglamento de Administración de Recursos Humanos de la Asamblea Legislativa", pero, además, se estableció que la institución "otorgará facilidades de espacio físico, equipo, materiales y otros útiles, para el funcionamiento de la Asociación... (art. 121); la protección especial se extiende "A los representantes principales y suplentes de los servidores públicos ante el Consejo de la Carrera del Servicio Legislativo (art. 122); la "normalidad no podrá afectar el ejercicio del derecho de asociación de los servidores públicos legislativos, ni los servidores que se encuentran amparados por la protección especial prevista en el presente Reglamento" (art. 128); estableció como derechos a los servidores públicos para la protección, estudio, defensa y mejoramiento de sus intereses económicos y sociales comunes" y "negociar colectivamente los conflictos y aquellos elementos del régimen de carrera que no se prohíben expresamente en la ley" (art. 240, núms. 6 y 7).
22. 142. Además de ello, el Gobierno indica que cuando en cumplimiento de los Tratados Torrijos-Carter revirtieron a la República de Panamá el ferrocarril y los puertos de Balboa y Cristóbal, se dictaron leyes por las cuales se concedió a sus trabajadores el derecho de sindicación, no obstante su carácter de empleados públicos (leyes núms. 38 y 39 de 27 de septiembre de 1979). Igualmente, estilizaron los servicios de energía y telefonía se dictó una ley especial (núm. 8 de 25 de febrero de 1975), que permitía a sus trabajadores, también empleados públicos, sindicalizarse. Hoy, cuando por razón de la política de globalización se privatizan tales servicios, el Estado ha negociado colectivamente con cada uno de los sindicatos, expresándose que la convención colectiva seguirá rigiendo con el adquiriente y de tales servicios (ley núm. 5 de 9 de febrero de 1995, sobre la telefonía, y ley núm. 6 de 3 de febrero de 1997 sobre la energía eléctrica).
23. 143. Es decir, prosigue el Gobierno, así como no se ha podido legislar para dar vigencia sindical a la generalidad de los empleados públicos, sí ha hecho el Estado esfuerzos para otorgar tal derecho a algunos sectores de funcionarios públicos, no obstante que el Convenio núm. 98 "no trata de la situación de los funcionarios públicos en la administración del Estado".
24. 144. El Gobierno concluye que no ha sido, no es, ni será política del Gobierno desconocer sus obligaciones emergentes de los Convenios núms. 87 y 98 y, muy por el contrario, ha ido más allá de lo establecido en este último.

C. Conclusiones del Comité

1. 145. El Comité observa que en la presente queja la organización querellante alega que las autoridades se niegan a reconocer la afiliación de la Federación Nacional de Asociaciones y Organizaciones de Empleados Públicos (FENASEP) a la Central Convergencia Sindical tal como surge de la Resolución del Ministerio de Trabajo núm. 042-DOS-97 de 28 de julio (confirmada por resolución de 14 de mayo de 1998 del Despacho Superior).
2. 146. El Comité observa que el Gobierno señala que los servidores y empleados públicos pueden organizarse como asociaciones para la protección y defensa de los intereses de sus afiliados (pero no como sindicatos, salvo algunos casos previstos expresamente en la legislación). Según el Gobierno, las asociaciones de servidores públicos disfrutan de los derechos básicos consagrados en los Convenios núms. 87 y 98 de la OIT, incluidos los de negociación colectiva y de huelga. No obstante, según el Gobierno los servidores públicos se rigen por la ley de carrera administrativa y no por el Código de Trabajo y razones de orden legal hacen imposible que la FENASEP pueda afiliarse a la Central Convergencia Sindical. Además a juicio del Gobierno el artículo 6 del Convenio núm. 98 ("el presente Convenio no trata de la situación de los funcionarios públicos en la administración del Estado y no deberá interpretarse, en modo alguno, en menoscabo de sus derechos o de su estatuto") permite a los Estados otorgar o no el derecho de sindicación a sus empleados públicos.
3. 147. A este respecto, el Comité desea recordar que la constitución de federaciones y confederaciones y la aplicación a las mismas se halla regulada por el Convenio núm. 87 y no por el Convenio núm. 98 y que el Convenio núm. 87 (que se aplica a todos los trabajadores con la sola posible excepción de las fuerzas armadas y la policía (artículo 9, 1), y por tanto a los funcionarios públicos) dispone expresamente en su artículo 5 que "las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de constituir federaciones y confederaciones así como el de afiliarse a las mismas...". Además el artículo 6 del Convenio núm. 87 prevé que "las disposiciones de los artículos 2, 3 y 4 de este Convenio se aplican a las federaciones y confederaciones de organizaciones de trabajadores y de empleadores" y precisamente el artículo 2 del Convenio núm. 87 prevé el derecho de libre afiliación sin autorización previa a las organizaciones con la sola condición de observar los estatutos de las mismas. Por consiguiente, las organizaciones de funcionarios públicos deberían poder afiliarse si lo estiman conveniente a federaciones o confederaciones de trabajadores del sector privado si los estatutos de éstas lo permiten.
4. 148. En este sentido, el Comité se ha referido en anteriores ocasiones a la opinión de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones según la cual parece difícilmente conciliable con el artículo 5 del Convenio núm. 87 una disposición legal que prohíbe a las organizaciones de funcionarios públicos afiliarse a organizaciones o centrales de trabajadores industriales o agrícolas (véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 615). Además en su reunión de noviembre de 1997, la Comisión de Expertos dirigió una solicitud directa al Gobierno de Panamá en el marco del examen de la aplicación del Convenio núm. 87 pidiéndole que adoptara medidas para modificar la legislación si las organizaciones de servidores públicos no pudieran asociarse a otras organizaciones a nivel de federaciones que no sean de servidores públicos.
5. 149. En estas condiciones, el Comité pide al Gobierno que sin demora reconozca y registre la afiliación de FENASEP a la Central Convergencia Sindical, y que le mantenga informado al respecto y señala el aspecto legislativo de este caso a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.