Definitive Report - Report No 320, March 2000

838. Le comité a examiné le cas présent sur le fond à sa session de novembre 1999, où il a présenté un rapport intérimaire au Conseil d'administration. (Voir 318e rapport, paragr. 596-618, approuvé par le Conseil d'administration à sa 276e session (novembre 1999).)

1. 838. Le comité a examiné le cas présent sur le fond à sa session de novembre 1999, où il a présenté un rapport intérimaire au Conseil d'administration. (Voir 318e rapport, paragr. 596-618, approuvé par le Conseil d'administration à sa 276e session (novembre 1999).)
2. 839. Le gouvernement a fait parvenir ses observations dans une communication datée du 30 décembre 1999.
3. 840. La Zambie a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Examen antérieur du cas

1. 841. Lors de son précédent examen du cas, le comité avait noté que les allégations concernaient un gel des salaires dans la fonction publique imposé pour l'année 1998 sans que les syndicats concernés n'aient été préalablement consultés. Le comité avait conclu qu'il n'y avait effectivement pas eu de consultations entre les syndicats concernés et le gouvernement avant que celui-ci ne décide d'imposer un gel des salaires à l'ensemble du personnel de la fonction publique et des institutions financées par le gouvernement pour l'année 1998; il avait invité le gouvernement à suivre, dans le futur, une procédure de consultations appropriée lorsque ce dernier souhaitait modifier des structures de négociation dans lesquelles il agissait en tant qu'employeur. Il avait par ailleurs noté, en ce qui concerne la compatibilité de la mesure de restriction salariale avec les principes de la négociation collective, que le gel des salaires avait été imposé pour une période de douze mois, à la suite de laquelle le processus de négociation collective avait repris dans la fonction publique. Le comité avait par conséquent estimé que ce gel des salaires était une mesure exceptionnelle et de nature temporaire. Il avait noté toutefois que ce gel n'était accompagné d'aucune garantie suffisante permettant de protéger le niveau de vie des travailleurs et notamment des travailleurs à bas revenus, et voulait croire que le gouvernement s'abstiendrait à l'avenir de prendre de telles mesures.
2. 842. A sa session de novembre 1999, au vu des conclusions intérimaires du comité, le Conseil d'administration a approuvé les recommandations suivantes:
   • a) Le comité veut croire que le gouvernement suivra, dans le futur, un processus de consultations approprié lorsqu'il cherche à modifier des structures de négociation dans lesquelles il agit directement ou indirectement en tant qu'employeur.
   • b) Le comité regrette que le gouvernement n'ait pas donné la priorité à la négociation collective pour définir les conditions d'emploi de ses fonctionnaires et qu'au contraire il ait gelé unilatéralement tous les salaires de la fonction publique pour une année sans consulter les syndicats concernés et sans assurer les garanties appropriées en vue de protéger le niveau de vie des travailleurs. Le comité veut croire que le gouvernement s'abstiendra à l'avenir de prendre de telles mesures.
   • c) Le comité prie le gouvernement de fournir des informations sur les raisons justifiant le gel des salaires.

B. Réponse du gouvernement

1. 843. Dans une communication datée du 30 décembre 1999, le gouvernement affirme que, si la question du gel des salaires du personnel de la fonction publique n'a pas été abordée lors de la réunion du Conseil consultatif tripartite du travail de septembre 1997, il est inexact de laisser entendre que les syndicats de la fonction publique n'étaient pas au courant du gel des salaires envisagé ni de la raison pour laquelle on prévoyait de le mettre en place. Le gouvernement souligne que les deux syndicats de la fonction publique, à savoir la Fédération des fonctionnaires de Zambie et l'Union nationale du personnel de la fonction publique, ont été étroitement associés à la mise en oeuvre du programme de réforme de ce secteur au niveau du comité directeur, où les différents volets de ce programme de réforme, y compris la restriction salariale pour 1998, ont été pleinement examinés et débattus. En outre, le 3 octobre 1997, il s'est tenu une réunion consultative spéciale au cours de laquelle le gouvernement a donné à la Fédération des fonctionnaires de Zambie et à l'Union nationale du personnel de la fonction publique toutes les informations concernant le programme révisé de réforme de la fonction publique, ses objectifs et son calendrier. Lors de cette réunion, les deux syndicats ont notamment été informés qu'il y aurait une restriction salariale dans la fonction publique au cours de 1998, en attendant que le processus de restructuration soit fermement engagé. L'accent a également été mis sur le fait qu'il n'y aurait pas d'augmentation significative des salaires ou traitements tant que les effectifs de la fonction publique n'auraient pas été substantiellement réduits. Le gouvernement estime donc qu'il a dûment engagé le dialogue avec les deux syndicats directement associés à cette question.
2. 844. Pour ce qui est de la recommandation du comité de donner la priorité à la négociation collective pour déterminer les conditions d'emploi des fonctionnaires, le gouvernement souligne qu'il s'est engagé à recourir à la négociation collective dans tous les domaines d'activité économique, y compris la fonction publique. Le gel des salaires de 1998 était une mesure temporaire prise dans un but particulier, à savoir favoriser la mise en oeuvre du programme de réforme de la fonction publique. De plus, afin d'aider les travailleurs, et en particulier ceux touchés par le gel des salaires, le gouvernement a, dans le cadre du budget de 1998, relevé de 40 pour cent le montant de l'abattement forfaitaire. En outre, la structure du budget est telle que la politique fiscale menée, associée à une politique monétaire rigoureuse, accentuerait encore le recul de l'inflation, dont le taux pourrait tomber à moins de 10 pour cent. Ces mesures pouvaient sans doute être considérées comme visant à garantir et à accroître la valeur des salaires des travailleurs et, par conséquent, à protéger leur niveau de vie.
3. 845. Enfin, en ce qui concerne la raison pour laquelle il a gelé les salaires en 1998, le gouvernement rappelle que cette mesure a été prise pour faciliter la mise en oeuvre effective du programme de réforme de la fonction publique, lequel a été entrepris dans le but d'accroître l'efficacité et la rentabilité de la prestation de services de qualité au peuple de Zambie en créant un service public motivé, bien rémunéré et de petite taille. En outre, cette mesure a été adoptée compte tenu du manque de ressources disponibles du gouvernement, les fonds nécessaires au financement d'une augmentation des salaires, traitements et primes n'étant pas prévus au budget de 1998.

C. Conclusions du comité

1. 846. Le comité note que les allégations, dans le cas présent, concernent l'imposition d'un gel des salaires dans la fonction publique pour lequel les syndicats concernés n'ont pas été préalablement consultés. Au cours de l'examen antérieur du cas, le comité avait noté que le plaignant (ZCTU) affirmait que le gel des salaires avait été imposé pour toute l'année 1998 sans que les travailleurs concernés aient été consultés par le biais de leurs syndicats ou du ZCTU. Le comité note la déclaration du gouvernement selon laquelle, si la question du gel des salaires du personnel de la fonction publique n'a pas été examinée par le Conseil consultatif tripartite du travail à la réunion de septembre 1997, les deux syndicats de la fonction publique, à savoir la Fédération des fonctionnaires de Zambie et l'Union nationale du personnel de la fonction publique, ont été étroitement associés à la mise en oeuvre du programme de réforme de la fonction publique au niveau du comité directeur, où les différents volets de ce programme, y compris la restriction salariale pour l'année 1998, ont été pleinement examinés et débattus. Le comité note en outre la déclaration du gouvernement selon laquelle, le 3 octobre 1997, il s'est tenu une réunion consultative spéciale, au cours de laquelle le gouvernement a pleinement informé les représentants des deux syndicats susmentionnés de la nécessité de geler les salaires dans la fonction publique en 1998, eu égard aux objectifs et au calendrier du programme en question. Dans ces conditions, le comité estime que le gouvernement a engagé les consultations voulues avec les syndicats concernés avant d'imposer un gel des salaires à l'ensemble des travailleurs de la fonction publique pour l'année 1998.
2. 847. En ce qui concerne la compatibilité de la mesure de restriction salariale avec les principes de la négociation collective, le comité avait reconnu au cours de l'examen antérieur du cas que, lorsque, agissant pour des raisons impérieuses d'intérêt économique national et dans le cadre d'une politique de stabilisation, un gouvernement estime qu'il n'est pas possible de fixer librement les salaires par voie de négociation collective, toutes mesures restrictives devraient être imposées à titre exceptionnel et uniquement dans la mesure où elles sont nécessaires, sans dépasser une période raisonnable, et devraient être accompagnées de garanties appropriées en vue de protéger le niveau de vie des travailleurs. Le comité avait noté que le gel des salaires était l'une d'une série de mesures que le gouvernement avait prises pour faciliter la mise en oeuvre du programme de réforme de la fonction publique. Il avait conclu qu'il s'agissait d'une mesure exceptionnelle et de nature temporaire, dans la mesure où le gel des salaires avait été imposé pour une période de douze mois, à la suite de laquelle la négociation collective avait repris dans la fonction publique. Le comité avait toutefois noté que ce gel des salaires n'était accompagné d'aucune garantie suffisante permettant de protéger le niveau de vie des travailleurs, et il avait par conséquent invité le gouvernement à fournir des informations sur les raisons justifiant l'adoption de cette mesure salariale restrictive. (Voir 318e rapport, paragr. 613-615.)
3. 848. A cet égard, le comité note la déclaration du gouvernement selon laquelle, afin d'aider les travailleurs les plus touchés par le gel des salaires, il avait relevé de 40 pour cent le montant de l'abattement fiscal forfaitaire. Le gouvernement indique par ailleurs qu'il estimait que sa politique fiscale et monétaire permettrait de faire davantage reculer l'inflation, ce qui pouvait être considéré comme une mesure visant à protéger le niveau de vie des travailleurs. Enfin, pour ce qui est des raisons qui ont conduit le gouvernement à geler les salaires en 1998, le comité note la déclaration du gouvernement selon laquelle cette mesure a été prise pour faciliter la mise en oeuvre effective du programme de réforme de la fonction publique. De plus, il note que le gouvernement a imposé le gel des salaires en raison d'un manque de ressources dû au fait que le budget de 1998 ne prévoyait pas de fonds destinés à financer des augmentations salariales.
4. 849. Le comité note que, parallèlement à l'imposition du gel des salaires pour le personnel de la fonction publique en 1998, le gouvernement a pris un certain nombre de mesures visant à protéger le niveau de vie des travailleurs. Le comité note toutefois que, selon le plaignant, ces mesures ne constituent pas une garantie suffisante permettant de protéger le niveau de vie des travailleurs, et notamment des travailleurs à bas revenus, dans la mesure où, un nombre considérable de personnes ont terriblement souffert de ce gel des salaires. (Voir 318e rapport, paragr. 600 et 615.)
5. 850. Au vu de ce qui précède, le comité regrette que le gouvernement n'ait pas donné la priorité à la négociation collective pour définir les conditions d'emploi des fonctionnaires, mais qu'il ait, au contraire, gelé les salaires des employés publics en question pendant une année, sans faire en sorte de protéger comme il convient leur niveau de vie. Le comité veut croire que le gouvernement s'abstiendra à l'avenir de prendre de telles mesures.