Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 323, November 2000

1. 555. Dans une communication du 30 mars 2000, le Congrès des syndicats du Zimbabwe (ZCTU) a présenté une plainte contre le gouvernement du Zimbabwe en violation du droit syndical.
2. 556. Le gouvernement a communiqué ses observations dans une communication du 27 avril 2000.
3. 557. Le Zimbabwe n'a ratifié ni la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ni la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations du plaignant

1. 558. Dans sa plainte du 30 mars 2000, le ZCTU affirme que le gouvernement a violé les principes de la liberté syndicale en s'immisçant dans ses affaires. A cet égard, il souligne que la loi sur les relations de travail confère au gouvernement, par l'intermédiaire du ministre du Travail, le pouvoir arbitraire de s'ingérer dans les affaires des syndicats. Outre ses pouvoirs relatifs à l'enregistrement des syndicats et à l'annulation de cet enregistrement (art. 27-57), le ministre dispose de celui d'imposer des enquêtes sur la manière dont sont gérées les affaires des syndicats (art. 120(2)). De fait, la loi comporte de nombreuses dispositions autorisant la ministre à gérer les affaires des syndicats et, parfois, celles des organisations d'employeurs.
2. 559. Plus précisément, le ZCTU affirme que le gouvernement, agissant en vertu de l'article 120(2) de la loi sur les relations de travail, a nommé un enquêteur en février 2000 en soutenant que les ressources et les biens du syndicat faisaient l'objet de détournements ou d'irrégularités et que les affaires de la fédération étaient conduites d'une manière préjudiciable aux intérêts de ses membres (une copie de la lettre de la ministre figure à l'annexe I du présent document). Malgré une lettre de protestation du ZCTU (qui figure à l'annexe II du présent document), le gouvernement a tenu à poursuivre son enquête.
3. 560. Le ZCTU a contesté en justice la constitutionnalité de cette enquête en se fondant sur le fait que l'article 21 de la Constitution du Zimbabwe, qui traite de la liberté syndicale, garantit l'indépendance de la gestion des affaires des syndicats. Dans ces conditions, le ZCTU conteste vigoureusement, tant sur le plan du droit que sur celui des faits, l'ingérence du gouvernement dans les affaires syndicales, dont témoignent l'existence de lois à caractère arbitraire (comme la loi précitée sur les relations de travail) et l'application par le gouvernement des dispositions l'autorisant à les mettre en oeuvre. Selon le ZCTU, la loi sur les relations de travail enfreint gravement les dispositions de la convention no 87, qui est très claire sur ce point.
4. 561. Tout en cherchant à faire valoir ses droits devant les tribunaux, le ZCTU demande, de manière urgente, au comité d'examiner la plainte en vue de l'aider à obtenir qu'il soit mis fin à l'enquête décidée de manière autoritaire et que l'article 120(2) de la loi sur les relations de travail soit modifiée de façon à être conforme aux principes de la liberté syndicale.

B. Réponse du gouvernement

1. 562. Dans une communication du 27 avril 2000, le gouvernement confirme que le ministère du Travail, agissant en vertu de l'article 120(2) de la loi sur les relations de travail (chap. 28:01), a désigné un enquêteur chargé d'examiner les affaires financières du ZCTU. Le gouvernement fait remarquer que l'article en question accorde à la ministre chargée de l'administration du travail le droit de s'assurer que les fonds et les biens des travailleurs ne sont pas utilisés pour des activités autres que syndicales.
2. 563. Le gouvernement indique également que les articles 27-57 de la loi précitée (laquelle, selon le ZCTU, confère un pouvoir excessif au ministre en matière d'enregistrement et de cessation d'enregistrement des syndicats, des organisations d'employeurs et de leurs fédérations) portent sur la réglementation de la manière dont ces organisations peuvent être constituées et les conditions dans lesquelles elles peuvent être dissoutes dans l'intérêt national. Ce type de réglementation correspond à la pratique normale en matière de législation du travail à travers le monde. Les organisations dont il s'agit sont publiques et sont financées par des groupes particuliers du public, à savoir les travailleurs et les employeurs.
3. 564. En ce qui concerne la plainte précise du ZCTU qui concerne l'enquête menée dans ses affaires financières par le ministère, le gouvernement affirme que tout est parti de la constitution par le ZCTU d'un parti politique, le Mouvement pour le changement démocratique (MDC), décision qui a été critiquée par certains des syndicats qui lui sont affiliés. Selon le gouvernement, ces critiques se fondent sur le fait que l'affiliation à un parti politique est une décision libre qui relève des choix individuels. Lorsque le ZCTU a appuyé le lancement du MDC, certaines des organisations syndicales qui lui sont affiliées se sont opposées à l'utilisation des fonds de la fédération à des fins politiques et ont demandé au ministère d'intervenir. Avant même le lancement du MDC, le ministère avait demandé un avis juridique au bureau du Procureur général sur la nécessité de sauvegarder les fonds et les biens des travailleurs.
4. 565. En tout état de cause, lorsque l'enquêteur a commencé son travail, le 28 février 2000, le MDC utilisait toujours les bureaux et installations du ZCTU. Le gouvernement insiste sur le fait que c'est dans ces conditions que la ministre a invoqué l'article 120 de la loi précitée. Cela ne signifie pas que le gouvernement soit opposé à ce que les syndicalistes s'occupent d'affaires politiques.

C. Conclusions du comité

1. 566. Le comité note que les allégations formulées dans le présent cas présentent des éléments de droit et des éléments de faits et qu'elles portent sur l'ingérence du gouvernement dans les affaires internes d'un syndicat.
2. 567. En ce qui concerne l'aspect législatif du cas, le plaignant soutient que, alors que la Constitution du Zimbabwe garantit l'indépendance de la gestion des affaires syndicales, le paragraphe (2) de l'article 120 de la loi de 1985 sur les relations de travail confère au gouvernement le pouvoir exorbitant de s'ingérer dans lesdites affaires (l'article 120 de la loi figure intégralement à l'annexe III du présent document). Le gouvernement affirme que la disposition en question vise à faire en sorte que les fonds et biens des travailleurs ne soient pas utilisés pour des activités autres que syndicales. Pour sa part, le comité note que le paragraphe (1) de l'article 120 dispose que le ministre peut ordonner une enquête sur tout syndicat ou toute fédération s'il a des raisons valables de penser que les biens ou fonds de ce syndicat ou de cette fédération font l'objet de détournements ou d'irrégularités, ou encore que les affaires dudit syndicat ou de ladite fédération sont conduites d'une manière préjudiciable aux intérêts de l'ensemble de ses membres. Le comité note également qu'aux termes du paragraphe (2) le ministre peut nommer un enquêteur habilité, à tout moment raisonnable et sans préavis, à pénétrer dans tous locaux (alinéa (a)), à questionner toute personne employée dans ces locaux (alinéa (b)) et à inspecter tous livres, dessins ou autres documents se trouvant là, ainsi qu'à en faire des copies et à en noter des extraits (alinéa (c)).
3. 568. Le comité considère que les dispositions ci-dessus soulèvent deux différents types de problèmes du point de vue de la liberté syndicale. En ce qui concerne les alinéas (a) et (b) du paragraphe (2) de l'article 120, le comité a souligné à diverses reprises que l'inviolabilité des locaux syndicaux a comme corollaire indispensable que les autorités publiques ne peuvent exiger de pénétrer dans ces locaux sans l'autorisation préalable des occupants ou sans être en possession d'un mandat judiciaire les y autorisant et que toute descente au siège d'un syndicat ainsi qu'au domicile de syndicalistes sans mandat judiciaire constitue une très grave violation de la liberté syndicale. (Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 175 et 177.) Par ailleurs, les perquisitions des locaux syndicaux ne devraient avoir lieu que sur mandat de l'autorité judiciaire ordinaire, lorsque cette autorité est convaincue qu'il y a de solides raisons de supposer qu'on trouvera sur les lieux les preuves nécessaires à la poursuite d'un délit de droit commun, et à la condition que la perquisition soit limitée aux objets qui ont motivé la délivrance du mandat. (Voir Recueil, op. cit., paragr. 180.) Le comité estime que les alinéas (a) et (b) du paragraphe (2), qui autorisent un enquêteur nommé par la ministre à pénétrer dans les locaux syndicaux et à questionner toute personne qui y est employée à tout moment raisonnable et sans préavis, ne respectent manifestement pas les principes énoncés ci-dessus.
4. 569. Par ailleurs, en ce qui concerne l'alinéa (c) du paragraphe (2), qui autorise un enquêteur, à tout moment raisonnable et sans préavis, à inspecter tous livres, dossiers ou autres documents se trouvant dans les locaux syndicaux et à en faire des copies ou à en noter des extraits, le comité a déjà déclaré que le contrôle exercé par les autorités publiques sur les finances syndicales ne devrait pas aller au-delà de l'obligation de soumettre des rapports périodiques. Si les autorités sont entièrement libres de mener des inspections et de demander des renseignements à n'importe quel moment, il existe un risque d'intervention dans la gestion des syndicats. En outre, en ce qui concerne certaines mesures de contrôle administratif de la gestion, telles que les expertises comptables et les enquêtes, le comité a estimé que ces dispositions ne devraient être appliquées que dans des cas exceptionnels, lorsque des circonstances graves le justifient (par exemple en cas d'irrégularités présumées apparues dans les rapports financiers annuels ou à la suite de plaintes émanant de membres), et cela afin d'éviter toute discrimination entre les organisations et de parer au danger d'une intervention des autorités qui risquerait d'entraver l'exercice du droit qu'ont les syndicats d'organiser librement leur gestion, de porter préjudice aux syndicats par une publicité qui pourrait se révéler injustifiée et de divulguer des informations qui pourraient avoir un caractère confidentiel. (Voir Recueil, op. cit., paragr. 443 et 444.) Le comité considère donc que les pouvoirs de contrôle qui résultent de l'alinéa (c) ne se limitent pas aux cas exceptionnels; au contraire, cette disposition accorde des pouvoirs d'enquête excessifs aux autorités administratives en matière de finances syndicales, violant ainsi le droit des organisations de travailleurs (et d'employeurs) de gérer leurs affaires sans ingérence des autorités publiques.
5. 570. En conséquence, le comité demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour faire en sorte que le paragraphe (2) de l'article 120 de la loi sur les relations de travail soit modifié afin d'être conforme aux principes de la liberté syndicale énoncés dans les paragraphes précédents. Le comité demande également au gouvernement de le tenir informé de tout progrès accompli dans ce domaine.
6. 571. En ce qui concerne les éléments de faits du présent cas, le comité note l'affirmation du plaignant selon laquelle, en février 2000, le gouvernement a nommé, en application de l'article 120(2) de la loi sur les relations de travail, un enquêteur chargé d'examiner les fonds et les biens du ZCTU malgré les protestations écrites de celui-ci. Le comité note que le gouvernement ne réfute pas cette allégation, mais justifie la nomination de l'enquêteur par la ministre chargée de l'administration du travail en affirmant qu'il s'agissait d'éviter que les fonds et biens des travailleurs soient utilisés à des activités autres que syndicales. Le gouvernement affirme avoir été contraint de nommer un enquêteur parce que, lorsque le ZCTU a soutenu le lancement d'un parti politique - le Mouvement pour le changement démocratique (MDC) -, certaines organisations syndicales qui lui sont affiliées se sont opposées à l'utilisation des fonds de la fédération à des fins politiques et ont demandé au ministère du Travail d'intervenir. Le gouvernement ajoute que, lorsque l'enquêteur a entrepris son travail, le 28 février 2000, le MDC utilisait toujours les bureaux et installations du ZCTU.
7. 572. A cet égard, le comité souhaite rappeler qu'il a confirmé le principe énoncé par la Conférence internationale du Travail dans la résolution sur l'indépendance du mouvement syndical, aux termes duquel les gouvernements ne devraient pas chercher à transformer le mouvement syndical en un instrument politique qu'ils utiliseraient pour atteindre leurs objectifs, et ne devraient pas non plus essayer de s'immiscer dans les fonctions normales d'un syndicat, en prenant prétexte de ses rapports librement établis avec un parti politique. En outre, les dispositions qui interdisent de façon générale les activités politiques exercées par les syndicats pour la promotion de leurs objectifs spécifiques sont contraires aux principes de la liberté syndicale. (Voir Recueil, op. cit., paragr. 451 et 452.) En l'espèce, il apparaît au comité que le gouvernement a interdit en pratique au ZCTU de mener de telles activités politiques, puisque, selon les termes mêmes du gouvernement, il a invoqué l'article 120(2) de la loi sur les relations de travail et a ouvert une enquête dans les affaires financières du ZCTU parce que la fédération soutenait le lancement d'un parti politique d'opposition, le Mouvement pour le changement démocratique (MDC).
8. 573. Le comité note également la déclaration du gouvernement selon laquelle, lorsque le ZCTU a appuyé le lancement du MDC, certains de ses affiliés qui s'opposaient à l'utilisation des fonds de la fédération à des fins politiques ont demandé au ministère du Travail d'intervenir. Comme le comité l'a fait remarquer plus haut, les mesures de contrôle des actifs syndicaux - comme les enquêtes - doivent n'être prises que dans des cas exceptionnels, par exemple en vue d'enquêter sur une plainte ou des irrégularités dénoncées par des membres de l'organisation. Ainsi, on ne peut concevoir l'utilité d'appliquer des mesures de contrôle à la gestion des organisations que si lesdites mesures ne sont utilisées qu'en vue de prévenir des abus et afin de protéger les membres du syndicat eux-mêmes contre une mauvaise gestion de leurs fonds. Toutefois, il apparaît que des dispositions de ce genre risquent dans certains cas de permettre, de la part des autorités publiques, une intervention dans la gestion des syndicats, et que cette intervention peut être de nature à limiter le droit des organisations ou à en entraver l'exercice légal, contrairement aux principes de la liberté syndicale. On peut considérer néanmoins qu'il existe certaines garanties contre de telles interventions, lorsque le fonctionnaire choisi pour effectuer ces contrôles jouit d'une certaine indépendance à l'égard des autorités administratives, et s'il est lui-même soumis au contrôle des autorités judiciaires. (Voir Recueil, op. cit., paragr. 442.)
9. 574. Le comité note toutefois que la personne chargée de mener l'enquête dans les affaires financières du ZCTU est nommée par le ministre (paragr. 2 de l'article 120) et ne bénéficie donc d'aucune indépendance à l'égard des autorités administratives. En l'espèce, le comité note que l'enquêteur est le Sous-secrétaire de l'administration et des finances du ministère de la Fonction publique, du Travail et des Affaires sociales. Par ailleurs, le comité note avec préoccupation que l'enquêteur n'est pas soumis au contrôle des autorités judiciaires, puisqu'aux termes du paragraphe (3) de l'article 120 il n'est tenu de faire rapport sur les résultats de son enquête qu'au ministre et que, ce faisant, il peut recommander, dans le cas d'une fédération enregistrée, que cette fédération soit privée de son enregistrement et soit dissoute et qu'elle soit administrée selon les termes du paragraphe (7) (sous-alinéas i) et ii) de l'alinéa (b) du paragraphe (3)). Dans ces conditions, le comité invite instamment le gouvernement à prendre les mesures nécessaires pour mettre fin immédiatement à l'enquête en cours dans les affaires financières du ZCTU. Il demande à être informé des faits nouveaux à cet égard. Il demande également au gouvernement de veiller à ce que, dans l'avenir, les mesures de contrôle relatives à l'administration des syndicats soient exercées par un responsable indépendant des autorités administratives et soumis au contrôle des autorités judiciaires.

Z. Annexe I

• Ministre de la Fonction publique, du Travail et des Affaires sociales Courrier privé 7707/7750 Causeway
  25. Le 25 février 2000
• Monsieur le Secrétaire général par intérim Congrès des syndicats du Zimbabwe
• A l'attention de I.M. Zindoga
• Objet: Nomination d'un enquêteur aux termes de l'article 120 de la loi sur le travail (28:01) en vue d'examiner les affaires financières du Congrès des syndicats du Zimbabwe
• En raison des faits qui se sont produits récemment dans le mouvement syndical, j'ai des raisons de croire que les fonds et biens du ZCTU font l'objet de malversations ou d'irrégularités et que les affaires de la fédération sont conduites d'une manière préjudiciable aux intérêts de ses membres.
• La situation appelle donc une enquête en vertu de l'article 120(2) de la loi sur les relations de travail (chap. 28:01). J'ai nommé la personne chargée de mener une enquête approfondie et de me communiquer ses conclusions.
• Cette personne, M. M. Siziba, Sous-secrétaire à l'administration et aux finances dans mon ministère, entreprendra son enquête le 28 février 2000.
• J'apprécierai beaucoup votre coopération à cet égard.
• (Signé) Mme F.L. Chitauro MP, Ministre de la Fonction publique, du Travail et des Affaires sociales.
• Annexe II
• Congrès des syndicats du Zimbabwe (ZCTU)
• Chester 88 Speke Avenue PO Box 3549 Harare
  2. Le 2 mars 2000
• Madame la ministre de la Fonction publique, du Travail et des Affaires sociales, Compensation House Harare
• Objet: Nomination d'un enquêteur
• Madame la ministre,
• J'ai bien reçu votre lettre du 25 février 2000, dans laquelle vous me faisiez part de votre intention de nommer un enquêteur chargé d'examiner nos affaires financières.
• Tout en prenant note de cette décision, nous estimons, en tant que l'un des partenaires sociaux, qu'il y a lieu de nous donner la possibilité, dans le cadre d'une rencontre avec votre bureau, de clarifier toutes questions dont vous pensez qu'elles doivent l'être.
• Par ailleurs, notre Comité exécutif national se réunira prochainement pour examiner votre décision, dont nous sommes convaincus qu'elle était totalement inutile.
• Je vous prie d'agréer, etc.
• (Signé) I.M. Zindoga, Secrétaire général par intérim.
• Annexe III
• Loi sur les relations de travail
• Partie XV. Généralités
• Article 120. Enquête sur les syndicats et les organisations d'employeurs
  1. (1) Si le ministre a des motifs raisonnables de croire que les biens ou les fonds de tout syndicat, de toute organisation d'employeurs ou de toute fédération font l'objet de malversations ou d'irrégularités, ou encore que les affaires de tout syndicat, de toute organisation d'employeurs ou de toute fédération sont conduites d'une manière préjudiciable aux intérêts de l'ensemble de ses membres, il peut ordonner une enquête sur ce syndicat, cette organisation ou cette fédération.
  2. (2) Aux fins de l'enquête mentionnée au paragraphe (1), le ministre nomme par écrit un enquêteur habilité vis-à-vis du syndicat, de l'organisation d'employeurs ou de la fédération faisant l'objet de l'enquête, à tout moment raisonnable et sans préavis,
     • (a) à pénétrer dans tous locaux;
     • (b) à questionner toute personne employée dans ces locaux;
     • (c) à inspecter tous livres, dossiers ou autres documents s'y trouvant et à en faire des copies ou à en noter des extraits.
  3. (3) L'enquêteur nommé en vertu du paragraphe (2) communiquera les résultats de son enquête au ministre aussitôt que possible et, ce faisant, pourra recommander, eu égard à l'ensemble des circonstances de l'espèce, que:
     • (a) s'il s'agit d'un syndicat, d'une organisation d'employeurs ou d'une fédération non enregistrée, ce syndicat, cette organisation d'employeurs ou cette fédération soit dissous;
     • (b) s'il s'agit d'un syndicat, d'une organisation d'employeurs ou d'une fédération enregistré ou agréé, ce syndicat, cette organisation d'employeurs ou cette fédération:
     • i) perde son enregistrement et soit dissous;
     • ii) soit administré selon les conditions fixées au paragraphe (7).
  4. (4) Durant la période où se déroule l'enquête relative à un syndicat, à une organisation d'employeurs ou à une fédération, aucune personne exerçant ou ayant exercé des fonctions dans ce syndicat, cette organisation d'employeurs ou cette fédération ne pourra, de quelque manière que ce soit, dépenser ou céder sans l'accord de l'enquêteur l'un quelconque des biens dudit syndicat, de ladite organisation d'employeurs ou de ladite fédération.
  5. (5) Un enquêteur ne refusera pas son accord, conformément au paragraphe (4), pour ce qui est de toute dépense ou cession correspondant à la marche ordinaire et légale des affaires du syndicat, de l'organisation d'employeurs ou de la fédération en question.
  6. (6) Lorsque le ministre accepte une recommandation faite en vertu de l'alinéa (a) ou du sous-alinéa i) de l'alinéa (b) du paragraphe (3), il devra:
     • (a) s'il s'agit d'un syndicat, d'une organisation d'employeurs ou d'une fédération non enregistré, demander à la Haute Cour de prononcer la dissolution de ce syndicat, de cette organisation d'employeurs ou de cette fédération en vertu de ses statuts;
     • (b) s'il s'agit d'un syndicat, d'une organisation d'employeurs ou d'une fédération enregistré, demander au tribunal de prononcer la dissolution de ce syndicat, de cette organisation d'employeurs ou de cette fédération en vertu de ses statuts.
  7. (7) Lorsque le ministre accepte une recommandation faite en vertu du sous-alinéa ii) de l'alinéa (b) du paragraphe (3), il devra demander au tribunal de nommer un administrateur - en lui adjoignant les assistants dont il pourrait avoir besoin - chargé d'administrer les affaires du syndicat, de l'organisation d'employeurs ou de la fédération visé par la recommandation; il est toutefois entendu qu'un administrateur ne peut être nommé pour une durée supérieure à six mois ou au-delà de la prochaine assemblée générale annuelle du syndicat, de l'organisation d'employeurs ou de la fédération si cette assemblée a lieu dans un délai supérieur à six mois.
  8. (8) L'administrateur nommé en vertu du paragraphe (7) administrera les affaires du syndicat, de l'organisation d'employeurs ou de la fédération de manière à opérer les corrections pour lesquelles il a été nommé; ce faisant, il pourra prendre des décisions visant à:
     • (a) interdire à toute personne exerçant ou ayant exercé des fonctions au sein du syndicat, de l'organisation d'employeurs ou de la fédération:
     • i) de dépenser ou de céder d'une manière quelconque tout bien du syndicat, de l'organisation d'employeurs ou de la fédération, ou encore d'effectuer une opération quelconque concernant ces biens;
     • ii) d'effectuer des opérations relatives à tout compte auprès de toute banque, société de financement immobilière ou autre institution financière pour le compte du syndicat, de l'organisation d'employeurs ou de la fédération dont il s'agit; il est toutefois entendu que l'administrateur autorisera toute opération ou dépense dont il a pu vérifier qu'elle correspondait aux affaires courantes et légales du syndicat, de l'organisation d'employeurs ou de la fédération en question;
     • (b) contraindre toute personne exerçant ou ayant exercé des fonctions au sein du syndicat, de l'organisation d'employeurs ou de la fédération en question de rembourser ou de restituer à ce syndicat, à cette organisation d'employeurs ou à cette fédération tout bien lui appartenant et dont il aurait acquis la possession par voie de détournement.
  9. (9) L'administrateur soumettra à l'enregistrement toute décision prise en vertu du paragraphe (8) auprès du tribunal qui aurait été compétent pour prendre cette décision si la question avait été tranchée par lui.
  10. (10) Lorsqu'une décision a été enregistrée en vertu du paragraphe (9), elle a l'effet, aux fins de l'application, d'un jugement civil du tribunal compétent.
  11. (11) Est coupable d'une infraction toute personne qui:
      • (a) fait une fausse déclaration à un enquêteur ou à un administrateur ou fait obstacle ou obstruction de toute autre manière à l'exercice des tâches remplies par cet enquêteur ou cet administrateur en vertu du présent article;
      • (b) contrevient aux dispositions du paragraphe (4).