Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 327, March 2002

1. 507. Las quejas figuran en comunicaciones de la Asociación Sindicato Empleados de la Universidad de Costa Rica (SINDEU), del Sindicato de Profesionales en Ciencias Médicas de la Caja Costarricense de Seguro Social e Instituciones Afines (SIPROCIMECA) y del Sindicato de Trabajadores de la Educación Costarricense (SEC), fechadas respectivamente el 6 de octubre de 2000, el 26 de septiembre de 2001 y el 15 de noviembre de 2001. El SINDEU presentó informaciones complementarias por comunicación de 29 de enero de 2001.
2. 508. El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones de 5 de enero, 25 de mayo, 24 de agosto y 23 de octubre de 2001.
3. 509. Costa Rica ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 510. En sus comunicaciones de 20 de septiembre y 6 de octubre de 2000 y de 29 de enero de 2001, la Asociación Sindicato Empleados de la Universidad de Costa Rica (SINDEU) explica que históricamente las asociaciones sindicales de la Universidad Estatal, al igual que las organizaciones del sector municipal y de las instituciones autónomas han venido suscribiendo convenciones colectivas con fundamento en los convenios de la OIT y la Constitución nacional. La organización querellante alega que la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en su voto núm. 4453-00 de 24 de mayo de 2000 ha mostrado un criterio absolutamente adverso a la posibilidad jurídica de convenciones colectivas de trabajo en el sector público estatal. A juicio del SINDEU, en virtud del Convenio núm. 98 sólo debería ser posible la exclusión de la negociación colectiva a las personas que ostentan cargos jerárquicos de autoridad o cargos en los que se realiza gestión pública y afines. En su comunicación de 26 de septiembre de 2001, el Sindicato de Profesionales en Ciencias Médicas de la Caja Costarricense de Seguro Social e Instituciones Afines (SIPROCIMECA) destaca que el criterio de la jurisprudencia de la Sala Constitucional impide a los funcionarios regidos por una relación de carácter estatutario negociar sus condiciones de trabajo; de hecho la Caja ha declarado inconstitucional el arreglo conciliatorio que había suscrito con el sindicato en 1993.
2. 511. El SINDEU alega por otra parte que a raíz de una huelga las autoridades universitarias incurrieron en prácticas laborales desleales (rebajas salariales, traslado y posterior apertura de procedimiento de despido del dirigente sindical Sr. Luis Enrique Chacón Solano por supuesto «abandono de sus labores sin causa justificada y en forma constante»; elaboración de listas negras; y desconocimiento de las cláusulas de la convención colectiva relativas a la declaración de conflictos y al disfrute de licencias sindicales que permiten acogerse al «estado de sesión permanente de trabajo» (artículo 58, g) de la convención colectiva), punto éste relacionado con la apertura de procedimiento de despido del Sr. Chacón Solano. El texto del artículo 58, g) declara lo siguiente:
3. La Universidad otorgará, salvo casos de excepción por situación fortuita o de riesgo inminente, los siguientes permisos remunerados para el ejercicio de la función sindical, los cuales serán justificados ante la autoridad correspondiente. [...]
4. g) la declaración del estado del conflicto únicamente deberá realizarla la Junta directiva central del Sindicato.
5. Antes de la declaratoria, se presentará el problema a la autoridad correspondiente para buscar una solución en un plazo no mayor de 24 horas. Vencido tal plazo y si no se diese la solución, se procederá a la declaración del conflicto.
6. No será necesario todo este trámite previo para la declaración de un conflicto cuando se trate de un asunto cuya solución haya sido dictada con anterioridad por una autoridad universitaria.
7. En todo caso, la declaración tomará en cuenta el interés de la Universidad y de los trabajadores.
8. Una vez declarado el conflicto, se permitirá a los miembros de la Junta directiva central, en un máximo de 19, ausentarse de sus trabajos y sesionar permanentemente hasta la solución del mismo.
9. En caso de conflicto en una seccional, su Junta directiva gozará de la misma prerrogativa en un máximo de seis miembros.
10. 512. Asimismo, el SINDEU explica que a pesar de los compromisos asumidos desde hace años por las autoridades no se ha procedido a la ratificación de ciertos convenios de la OIT.
11. 513. Por último, en su comunicación de 15 de noviembre de 2001 el Sindicato de Trabajadores de la Educación Costarricense envía una resolución de las autoridades administrativas de fecha 7 de noviembre de 2001 que constata acciones del Ministerio de Educación en materia de permisos sindicales que violentaron los principios de los Convenios núms. 87, 98 y 135 de la OIT, por lo que la autoridad administrativa las denuncia ante los tribunales.
12. B. Respuesta del Gobierno
13. 514. En sus comunicaciones de 5 de enero, 25 de mayo, 24 de agosto y 23 de octubre de 2001 el Gobierno declara que la cuestión de la negociación colectiva en el sector público a raíz del voto núm. 4453-2000 de la Sala Constitucional ya había sido planteada a los órganos de control de la OIT por una organización sindical y el Gobierno se remite a la documentación que envió al respecto. La organización querellante (SINDEU) y el Rector de la Universidad de Costa Rica solicitaron una aclaración del mencionado voto de la Sala Constitucional. No obstante entre tanto el Consejo Universitario de la Universidad de Costa Rica acordó el 22 de agosto de 2000 avalar la decisión del Rector en el sentido de mantener la aplicación plena de la convención colectiva mientras existan dudas respecto de su vigencia y constitucionalidad. Este criterio fue reafirmado el 7 de septiembre de 2000 donde el Consejo reafirma que todos los derechos adquiridos por los funcionarios universitarios mediante la convención colectiva se mantienen y se mantendrán. El Gobierno envió copia de las sentencias pertinentes de la Sala Constitucional y enumera los esfuerzos que ha desplegado en defensa del derecho de negociación colectiva del sector público y de manera muy particular se refiere al reciente reglamento del Poder Ejecutivo de 31 de mayo de 2001 que regula este derecho en conformidad con el Convenio núm. 98, que contó con la asistencia técnica de la OIT.
14. 515. El Gobierno envía copia de la sentencia núm. 4453-2000 y del voto aclaratorio de la Sala Constitucional cuyas partes más pertinentes al presente caso declaran lo siguiente:
15. Se evacua la consulta formulada por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en el siguiente sentido: a) son inconstitucionales las convenciones colectivas reguladas por los artículos 54 y siguientes del Código de Trabajo que se celebran en el sector público, cuando se trata de personal regido por la relación de empleo de naturaleza pública (relación estatutaria); b) no son inconstitucionales las convenciones colectivas que se celebran en el sector público, cuando las celebran obreros, trabajadores, funcionarios o empleados del sector público, cuyas relaciones laborales se regulan por el derecho común; c) igualmente son compatibles con el derecho de la Constitución, los instrumentos colectivos que se han negociado y se han venido prorrogando o modificando, en aplicación de la política general sobre convenciones colectivas en el sector público, salvo que se trate de negociaciones con personal en relación de empleo de naturaleza pública, en cuyo caso esos instrumentos resultan inconstitucionales; d) corresponde a la Administración y a los jueces que conocen en los juicios laborales, en su caso, de la aplicación de las convenciones colectivas, determinar si los trabajadores involucrados, dada la naturaleza de las funciones que cumplen o cumplían, están regulados por el derecho público o el común, a los efectos de definir si pueden o no ser sujetos activos en la aplicación de las convenciones colectivas. Esta sentencia es declarativa y retroactiva a la fecha de entrada en vigencia de la respectiva convención colectiva, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe. No obstante, de conformidad con lo que dispone el artículo 91 de la ley de la jurisdicción constitucional, se dimensionan los efectos de la sentencia a la fecha de la publicación de su reseña en La Gaceta.
16. * * *
17. VIII. Una reflexión final: en la sentencia lo que la Sala expresa es que es posible, en todos y cualesquiera de los entes públicos calificados como empresas o servicios económicos del Estado, que se celebren convenciones colectivas, a reserva de que las personas que queden protegidas por ellas, no tengan el impedimento de origen constitucional que impide a los servidores que participan en la gestión administrativa de celebrar convenciones colectivas. Así en la letra A de la parte dispositiva de la sentencia, se indica que son inconstitucionales las convenciones colectivas, cuando las celebran o quedan protegidas por sus disposiciones, personal regido por la relación de empleo de naturaleza pública. A contrario sensu, no lo son, cuando el personal tiene una relación regulada por el derecho común (letra B). En este marco básico de la sentencia, debe entenderse por lógica jurídica y porque ha sido redactado el punto con la intención de ser claro, que ambos extremos son parte de la misma conclusión, siendo una de ellas el anverso y la otra el reverso de la medalla. Una misma convención colectiva en el sector público, puede ser, a la vez, constitucional para quienes tienen una relación de trabajo regulada por el derecho común, e inconstitucional, para quienes la tienen regulada por el derecho público. ¿Quiénes forman parte de uno y otro sector? Eso lo decidirá la propia Administración o en su caso el juez (letra D). Y la letra C de la parte positiva del fallo, se refiere a las convenciones colectivas que han venido surtiendo efectos desde 1979 y que no son incompatibles con la doctrina que ahora expone la sentencia. ¿Cuáles lo son? También le corresponde a la Administración, incluyendo a los órganos constitucionales de control, decidirlo y en última instancia al juez que conozca de las discusiones que se produzcan con motivo de la determinación final que se haga en sede administrativa.
18. 516. Asimismo el Gobierno informa de la sumisión ante la Asamblea Legislativa de los proyectos de ley de aprobación de los Convenios núms. 151 y 154 de la OIT, relativos inter alia a la negociación colectiva en el sector público, lo cual muestra la buena voluntad y los esfuerzos del Gobierno para garantizar el instituto de la negociación colectiva en el sector público en concordancia con los principios de la OIT.
19. 517. El Gobierno precisa que se ha sometido a la Asamblea Legislativa otro grupo de instrumentos de la OIT. El Gobierno destaca sin embargo que el SINDEU no ha especificado a qué instrumentos de la OIT se refiere cuando alude a compromisos incumplidos de ratificación por las autoridades, así como que en cualquier caso la ratificación exige la aprobación de los instrumentos por el Poder Legislativo, que es distinto e independiente del Poder Judicial.
20. 518. El Gobierno envía las distintas resoluciones administrativas del Ministerio de Trabajo a raíz de la denuncia del SINDEU por prácticas laborales desleales. La última de las cuales, de fecha 19 de septiembre de 2001 constata prácticas laborales desleales del Rector, del Vicerrector de administración, del Director de oficina de suministros, del Jefe de gestión de pago, y de la Jefa de la oficina de recursos humanos de la Universidad de Costa Rica en cuanto a los rebajos salariales, al procedimiento seguido en la gestión de despido del trabajador Luis Enrique Chacón y a la actuación de la Universidad en relación con la declaratoria de conflicto y estado de sesión permanente de la junta directiva central de SINDEU, si bien desde que se produjeron estas actuaciones las faltas habían sido subsanadas (por ejemplo, en febrero de 2001, se anuló la exclusión de planillas al Sr. Chacón Solano; en marzo de 2001 se restableció la situación de pago normal a dicho trabajador, y el 19 de marzo de 2001 se comunicó al Rector el cese de declaración de conflicto y estado de sesión permanente y la reincorporación del Sr. Chacón Solano) y no existe mérito para la presentación de denuncia ante los tribunales de justicia por las razones mencionadas. En esta resolución se insta a las autoridades de la Universidad que se abstengan de este tipo de actuaciones en el futuro en perjuicio del sindicato y de sus afiliados. Esta resolución puede ser recurrida. Cabe señalar también que en la investigación llevada a cabo por la inspección del trabajo se demostraron prácticas antisindicales en lo relacionado con el levantamiento de listas negras con amenaza de rebajo salarial.

C. Conclusiones del Comité

1. 519. En cuanto a los alegados efectos negativos de ciertos votos de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en lo que respecta al derecho de negociación colectiva en el sector público, el Comité toma nota de las observaciones del Gobierno y en particular del reglamento de 31 de mayo de 2001 emitido por el Poder Ejecutivo que regula este derecho. El Comité toma nota asimismo de que se ha sometido a la Asamblea Legislativa para aprobación proyectos de ley relativos a la ratificación de los Convenios núms. 151 y 154 de la OIT que tratan entre otras cosas del derecho de negociación colectiva en la administración pública. El Comité toma nota de que la Comisión de Expertos ya se ha pronunciado sobre la cuestión del derecho de negociación colectiva en el sector público y ello en el sentido siguiente:
   • La Comisión toma nota de que según el informe de misión de asistencia técnica, hay razones de mucho peso -- entre ellas el punto de vista mantenido por el presidente de la Sala Constitucional -- para pensar que las sentencias de la Sala Constitucional núms. 04453-2000 de 24 de mayo de 2000 y 2000?7730 de 30 de agosto de 2000, así como el voto aclaratorio de la sala (núm. 2000-09690) de 1.º de noviembre de 2000 excluyen en bloque de la negociación colectiva a todos aquellos empleados del sector público que tengan una relación estatutaria, incluso si trabajan en empresas públicas o comerciales o en instituciones públicas autónomas. La Comisión toma nota de las acciones gubernamentales, en este contexto jurisprudencial, en defensa del derecho de negociación colectiva en el sector público y más concretamente del reciente decreto núm. 29576-MTSS de 31 de mayo de 2001 (reglamento para la negociación de las convenciones colectivas en el sector público) que sólo excluye de este derecho a los funcionarios de mayor jerarquía del sector público, reglamento este que a petición de la asistencia técnica prestada por la OIT incluye ciertas mejoras sustanciales en relación con el reglamento de 1993 (por ejemplo, la supresión de la comisión de homologación, ámbito subjetivo suficientemente amplio, instrucciones sobre la negociación sólo de los entes públicos a sus representantes) y que fue objeto de ciertos comentarios por parte de la misión de asistencia técnica con miras a una futura legislación en los que se señalan varios problemas e interrogantes.
   • No obstante, la Comisión toma nota de que la misión de asistencia técnica, comentando las sentencias de la Sala Constitucional mencionadas «destaca la confusión, incertidumbre e incluso inseguridad jurídica existente en cuanto al alcance del derecho de negociación colectiva en el sector público desde el punto de vista de los empleados y funcionarios cubiertos (según las sentencias, corresponde a la administración de las instituciones o empresas públicas determinar quién es personal estatutario, decisión a su vez recurrible judicialmente) y paralelamente sobre la validez y eficacia de determinadas convenciones colectivas vigentes, así como en cuanto a la constitucionalidad del centenar (según el Gobierno) de negociaciones de facto existentes e incluso del reciente reglamento de negociaciones colectivas en el sector público, de 31 de mayo de 2001. La misión destaca además, que la sentencia de 24 de mayo de 2000 declara que tiene efectos retroactivos».
   • La Comisión expresa su profunda preocupación ante esta situación que viola en forma grave el Convenio núm. 98 en lo que respecta al derecho de negociación colectiva en el sector público ya que este Convenio sólo permite excluir de su campo de aplicación a los funcionarios públicos en la administración del Estado (artículo 6). La Comisión toma nota sin embargo de que existe un proyecto de ley ante la Asamblea Legislativa apoyado por los interlocutores sociales y por el Gobierno, por el Presidente de la Asamblea Legislativa y el principal partido de la oposición, para la ratificación de los Convenios núms. 151 y 154 de la OIT (que tratan entre otras cosas del derecho de negociación colectiva de la administración pública) y que permitiría encontrar soluciones a los problemas existentes y afianzar la aplicación del Convenio núm. 98. La Comisión expresa la firme esperanza de que será adoptado en un futuro muy próximo y pide al Gobierno que le informe al respecto.
2. 520. El Comité comparte el punto de vista de la Comisión de Expertos. El Comité expresa su profunda preocupación ante la situación existente en lo que respecta al derecho de negociación colectiva en el sector público que viola en forma grave el Convenio núm. 98 y expresa la firme esperanza de que esta cuestión podrá ser resuelta una vez que la Asamblea Legislativa ratifique los Convenios núms. 151 y 154 de la OIT. El Comité subraya el principio según el cual «es imperativo que la legislación reconozca explícita y claramente a través de disposiciones particulares el derecho de las organizaciones de empleados y funcionarios públicos que no ejerzan actividades propias de la administración del Estado de concluir convenciones colectivas. Este derecho sólo podría denegarse desde el punto de vista de los principios sentados por los órganos de control de la OIT sobre el Convenio núm. 98 a los funcionarios que trabajan en los ministerios y demás organismos gubernamentales comparables, pero no por ejemplo a las personas que trabajan en empresas públicas o en instituciones públicas autónomas» [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 795].
3. 521. En cuanto a los alegatos relativos a prácticas antisindicales por parte de la Universidad de Costa Rica, el Comité toma nota con interés de las declaraciones del Gobierno según las cuales se han subsanado las acciones antisindicales (procedimiento de despido contra el dirigente sindical Sr. Luis Enrique Chacón, rebajas salariales, levantamiento de listas negras con amenaza de rebajas salariales, etc.) y que se ha instado a las autoridades de la Universidad de Costa Rica a que en el futuro se abstengan de este tipo de acciones. Habida cuenta de que la resolución administrativa constatando estas prácticas desleales puede ser susceptible de recurso, el Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de todo recurso que se plantee y de toda nueva decisión que se adopte.
4. 522. En cuanto al alegato relativo al incumplimiento por parte de las autoridades del compromiso asumido para la ratificación de ciertos convenios el Comité toma nota de las declaraciones del Gobierno según las cuales la organización querellante no ha especificado a qué instrumentos se refiere así como que la ratificación exige la aprobación de los instrumentos por el Poder Legislativo que es distinto e independiente del Poder Ejecutivo. El Comité toma nota asimismo de que el Gobierno indica que se han sometido a la Asamblea Legislativa varios instrumentos de la OIT, incluidos los Convenios núms. 151 y 154.
5. 523. Por último el Comité pide al Gobierno que le mantenga informado del resultado de la denuncia presentada ante los tribunales por la autoridad administrativa después de constatar violaciones del Ministerio de Educación en materia de permisos sindicales.