Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 327, March 2002

1. 214. La Federación de Profesores de la Enseñanza Secundaria de Ontario (OSSTF) y el Congreso del Trabajo de Canadá (CTC) presentaron una queja por violaciones de la libertad sindical contra el Gobierno de Canadá (Ontario) en una comunicación fechada el 1.º de marzo de 2001.
2. 215. En una comunicación de 14 de septiembre de 2001, el Gobierno Federal transmitió la respuesta del Gobierno de la Provincia de Ontario.
3. 216. Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87); no ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ni el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), ni el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de los querellantes

1. 217. La organización querellante, Federación de Profesores de la Enseñanza Secundaria de Ontario (OSSTF), es miembro afiliado del Congreso del Trabajo de Canadá (CTC), la otra organización querellante. La OSSTF fue fundada en 1919 y es el representante reconocido de la negociación colectiva para unos 50.000 miembros, que incluyen a profesores de la enseñanza secundaria pública, profesores ocasionales, asistentes de enseñanza, psicólogos, secretarias, logopedistas, trabajadores sociales, personal auxiliar, consejeros en asistencia, y muchos otros empleados en el sector de la educación de toda la Provincia de Ontario. La OSSTF es el representante legal de negociación de cada una de las unidades de profesores de la enseñanza secundaria en todos los consejos escolares de lengua inglesa de la provincia y está afiliada a la Federación de Profesores de Ontario (OTF).
2. Cuestiones impugnadas
3. 218. La queja se refiere a la ley por la que se rige la negociación colectiva en el sector de la educación en Ontario, es decir la ley que tiene por objeto modificar la ley de enseñanza para mejorar la calidad de la educación, aumentar la responsabilidad de los consejos escolares ante los estudiantes, padres y contribuyentes y consolidar la experiencia escolar de los estudiantes (ley sobre la responsabilidad de la educación, ley núm. 74). Los querellantes sostienen que las disposiciones de la ley núm. 74 que versan sobre las «actividades extraescolares» de los profesores en la Provincia de Ontario limitarán considerablemente los derechos de negociación colectiva de los profesores de enseñanza básica y secundaria, y modificarán radicalmente los términos y condiciones de su empleo. En particular, la ley restringe el ámbito de la negociación colectiva haciendo obligatorias las actividades extraescolares que hasta entonces habían sido voluntarias para los profesores y suprimiendo específicamente esas tareas de la negociación colectiva. Los querellantes afirman que las disposiciones impugnadas de la ley núm. 74 violan los Convenios núms. 87, 98, 151 y 154, y que el recurso a esta legislación por el Gobierno menoscaba la libertad sindical de los profesores y su confianza en la equidad del sistema de relaciones laborales en Ontario.
4. Antecedentes del sistema de negociación colectiva para los profesores de Ontario
5. 219. Hasta 1975 ninguna legislación general o específica había regulado la negociación colectiva entre profesores y consejos escolares en Ontario; sin embargo, a partir de 1925, la OSSTF actuó oficiosamente como representante de todo el personal docente de enseñanza secundaria de Ontario, incluidos los directores y subdirectores. Los profesores de Ontario obtuvieron el derecho a la negociación colectiva en 1975 con la promulgación de la ley sobre negociaciones colectivas de consejos escolares y profesores (SBTCNA). En 1997, la ley núm. 160 sobre la mejora de la calidad de la educación derogó en su totalidad la ley SBTCNA, sustituyéndola por un régimen legislativo que regula la negociación colectiva de los docentes mediante la interacción de dos leyes distintas: la sección X.1 de la ley de enseñanza y la ley de relaciones laborales de 1995. La ley de relaciones laborales se aplica a los profesores exceptuando las modificaciones introducidas por la sección X.1 de la ley de enseñanza. Importantes aspectos de la ley de relaciones laborales no son aplicables a la negociación colectiva de los profesores y se rigen en cambio mediante disposiciones especiales de la sección X.1 de la ley de enseñanza: la selección de los representantes en la negociación y el establecimiento de unidades de negociación.
6. 220. En virtud de la ley sobre la mejora de la calidad de la educación (ley núm. 160) y su legislación asociada (ley sobre la reducción de los consejos escolares), los profesores de enseñanza básica y secundaria son empleados por los consejos escolares distritales. Los síndicos de estos consejos son elegidos por los ciudadanos de la comunidad ante quienes son responsables. Inicialmente se atribuyó a los consejos escolares distritales poderes impositivos como los antiguos consejos escolares locales, pero posteriormente estos poderes resultaron «inoperantes». Aunque los consejos escolares distritales carecen de independencia financiera con respecto al gobierno provincial, y por ende de una verdadera capacidad para ejercer un control local administrativo y financiero, siguen siendo el empleador nominal de los profesores de enseñanza básica y secundaria. De 1975 a 1997, era poco común establecer límites legislativos respecto a la negociación colectiva para los profesores de Ontario. Durante este período, los profesores tenían derecho a negociar cualquier término o condición de empleo con los consejos escolares. De hecho, así lo estipulaba la SBTCNA.
7. Ley sobre la responsabilidad de la educación
8. 221. El 10 de mayo de 2000, el Gobierno introdujo la ley núm. 74, que recibió asentimiento real el 23 de junio de 2000 (los artículos 2, 3, 17, 18 y 19 que son la parte dispositiva respecto de las actividades extraescolares, habían de entrar en vigor en una fecha ulterior que se determinaría mediante promulgación). La ley núm. 74 afectará considerablemente a los derechos de negociación colectiva de los profesores de enseñanza básica y secundaria y modificará radicalmente los términos y condiciones de su empleo de las tres maneras siguientes: obligando a los profesores de enseñanza secundaria a realizar horas extraescolares; haciendo obligatorias las actividades que previamente eran voluntarias y suprimiendo el derecho de negociar colectivamente cualquier cuestión relacionada con las tareas desempeñadas fuera del programa escolar.
9. 222. En cuanto al primer punto (obligación de realizar horas extraescolares), los querellantes desaprueban las siguientes disposiciones de la ley núm. 74:
10. - Artículo 6, 2): se modifica la norma vigente de 1.250 minutos de horas lectivas, de manera que todos los consejos deben asegurar que sus profesores imparten enseñanza según un promedio de por lo menos 6,67 cursos admisibles en una jornada del programa escolar durante el año escolar.
11. - Artículo 6, 9): la autoridad ministerial está facultada para determinar, por medio de reglamentaciones tanto generales como específicas, lo que se considerará como cursos admisibles con el objetivo de cumplir con el requisito de 6,67 cursos. La autoridad ministerial tiene un amplio poder de elaboración de reglamentaciones para definir lo que constituirá un curso con puntaje o equivalente establecer normas para contabilizar los cursos con puntaje o equivalente para los fines de cumplir con la condición de 6,67 cursos y determinar cuándo se considera que un profesor da clases en un curso admisible. La autoridad ministerial puede establecer un promedio máximo de cursos específicos admisibles y elaborar normas especiales sobre cómo contabilizar estos cursos, incluido el poder de excluir del cálculo, llegado el caso, cursos, que de otra manera hubieran sido considerados admisibles. Estas normas especiales para contabilizar los cursos admisibles pueden tomar en cuenta los niveles de asistencia del alumnado, el número de alumnos por clase y las pautas de las tareas que se asignan a los profesores.
12. - Artículo 6, 6): en esta sección se reduce la efectividad de las disposiciones del actual acuerdo relativas a las horas lectivas, ya que la asignación de tareas por el director a cada profesor se puede hacer no obstante cualquier restricción o condición aplicable establecida por un acuerdo colectivo.
13. - Artículo 7: el Ministro está habilitado para controlar el cumplimiento de esta disposición solicitando informes a los consejos. Cuando el Ministro observa anomalías con respecto al plan, puede exigir que se modifique y se realice según las directivas por él establecidas. El Ministro puede pedir que se emprenda una investigación sobre los asuntos del consejo si estima que el consejo por acción o por omisión ha transgredido la ley. El Ministro puede asumir el control o hacerse cargo del consejo cuando se ha constado el incumplimiento de una directiva y cuando el vicegobernador del consejo lo juzga necesario y recomendable.
14. 223. En lo que atañe al segundo punto (hacer obligatorias las actividades que eran previamente voluntarias), los querellantes objetan las siguientes disposiciones de la ley núm. 74:
15. - Artículo 1, 1): la ley núm. 74 modifica la ley de enseñanza, para incluir, entre otras cosas, el nuevo concepto de «actividades extraescolares», por el cual se entiende actividades que no sean impartir enseñanza, a saber: a) apoyar el funcionamiento del establecimiento escolar; b) enriquecer la experiencia escolar de los alumnos, tanto dentro como fuera del programa educativo o c) contribuir al desarrollo de la educación y demás aspectos relacionados con la educación de los alumnos. Se incluyen además actividades relacionadas con los deportes, el arte y la cultura, pero sin limitarse a éstas.
16. - Artículo 17, 2): los profesores de enseñanza secundaria y los profesores temporeros de enseñanza secundaria tienen el deber de participar en las actividades extraescolares según las condiciones establecidas por el director.
17. - Artículo 3, 3): durante el año escolar, las tareas extraescolares pueden asignarse a los profesores en cualquier momento del día, los siete días de la semana, sin especificar el número máximo de horas de trabajo que se deben realizar. La asignación de tareas puede tener lugar dentro o fuera del recinto escolar.
18. - Artículo 3, 2): el consejo escolar debe planificar las actividades extraescolares de conformidad con las directrices del Ministro.
19. - Artículo 3, 6): el Ministro puede solicitar a los consejos que presenten un plan de las actividades extraescolares del año escolar. El Ministro puede impartir directivas relativas a la forma, el contenido y el plazo de presentación del plan o informe y los consejos deberán atenerse a esas directivas. Cuando el Ministro exprese preocupación por el hecho de que un plan no cumple con los requisitos, puede pedir al consejo que modifique el plan.
20. - Artículo 18: incumbe al director elaborar y realizar un plan escolar que prevea actividades extraescolares y asignar las tareas en relación con dichas actividades.
21. - Artículo 3, 5): el empleador tiene la función exclusiva de determinar cómo los profesores de enseñanza secundaria desempeñarán las actividades extraescolares y ninguna cuestión relativa a la realización de estas actividades será objeto de negociación colectiva, ni será de la competencia de un árbitro o de un consejo arbitral.
22. - Artículo 7: el Ministro puede emprender una investigación sobre los asuntos de un consejo si él estima que el consejo por acción o por omisión ha transgredido la ley. El Ministro puede asumir el control o hacerse cargo del consejo cuando ha dictado una orden en la que comprueba el incumplimiento de una directiva y cuando el vicegobernador en el consejo lo juzga necesario y recomendable.
23. - Artículo 20: toda suspensión o reducción de una actividad extraescolar se considerará una huelga de conformidad con la definición de la ley de relaciones laborales.
24. 224. Antes de la promulgación de la ley núm. 74, la participación de los profesores en una gran variedad de actividades extraescolares no era reglamentada por el Gobierno y nunca ha sido objeto de una terminología explícita en los acuerdos colectivos. En cambio, los profesores de toda la Provincia de Ontario han dedicado voluntariamente centenares de miles de horas de su tiempo a organizar actividades extraescolares para sus alumnos. Organizan y supervisan los equipos de baloncesto, clubes de fotografía, coros, excursiones y viajes de estudios al extranjero que enriquecen la vida de los estudiantes. La amplia gama de actividades no pedagógicas en las que los profesores han tomado parte tradicionalmente, de reuniones docentes al acompañamiento de equipos atléticos, ha dependido en gran medida del sentido de profesionalismo de los docentes y ha permitido compartir expectativas en forma de acuerdos tácitos. Aunque no todos los docentes de Ontario asumen tareas adicionales en todo momento a lo largo de su carrera, la abrumadora mayoría participa en actividades realizadas fuera del programa escolar. Sin embargo, algunos tienen quizás razones imperiosas para limitar las obligaciones adicionales que en algún momento de su carrera podrían asumir: por ejemplo, son padres de niños pequeños, deben ocuparse de algún familiar de edad o viven lejos del trabajo. Estas actividades se han organizado hasta el presente en función de las necesidades de cada escuela y el sistema ha funcionado bien. Los profesores que han dedicado voluntariamente mucho tiempo a las actividades extraescolares no han recibido una remuneración adicional, ni ha sido su objetivo obtenerla, a pesar de la considerable carga de trabajo adicional que ello implica como resultado de las restricciones provinciales. Así pues, en virtud de las disposiciones examinadas más arriba, los profesores se verán forzados a asumir deberes escolares obligatorios que atribuirá el director y que una tercera parte o el Ministro podrá hacer cumplir.
25. 225. Con respecto al tercer punto (suspensión del derecho de negociar colectivamente las tareas extraescolares), los querellantes sostienen que la legislación suprimirá específicamente este derecho. La sección 18 de la ley núm. 74 enuncia claramente que los profesores no pueden negociar en sus acuerdos colectivos cláusulas destinadas a protegerlos de una asignación arbitraria y desmedida de actividades extraescolares y que la asignación de estas actividades no puede tratarse a través del arbitraje. La ley núm. 74 pone todos los aspectos no pedagógicos de la vida laboral de un profesor en manos del Gobierno y de los consejos escolares distritales y no confiere ninguna protección a los profesores contra el abuso de dichos poderes. Así por ejemplo, no existe ninguna restricción en cuanto al número de horas de actividades extraescolares que los profesores deben realizar, ni a las condiciones en las que se hará ese trabajo, ni tampoco se prevé una remuneración adicional por el desempeño de esa labor. La ley núm. 74 no da ninguna garantía de que se respetarán las circunstancias personales de los profesores que los obligan a limitar sus tareas adicionales fuera de sus obligaciones pedagógicas.
26. 226. Por último, toda negativa concertada o colectiva de los profesores a cumplir las tareas extraescolares que se les asigne constituirá en adelante una huelga según la definición de la ley de relaciones laborales y se considerará como ilegal dentro de la duración de cualquier acuerdo colectivo. La ley de relaciones laborales de Ontario, al igual que los otros textos jurídicos sobre relaciones laborales en Canadá, considera una huelga todo acto ilegal a menos que se respeten los límites temporales establecidos por la ley, es decir, tras la expiración de un acuerdo colectivo y tras el establecimiento de una conciliación/mediación legalmente estipulada. En virtud de la ley, será ilícito para cualquier persona vinculada por un acuerdo colectivo el acto de participar en una huelga, o para un sindicato o sus dirigentes el acto de llamar, autorizar, amenazar con llamar o autorizar, así como instigar, apoyar o estimular una huelga ilegal.
27. 227. Los querellantes afirman que la ley núm. 74 viola los Convenios núms. 87, 98, 151 y 154 en el sentido de que confiere al Gobierno el control exclusivo de las actividades extraescolares; coarta el derecho de huelga, anula toda cláusula negociada sobre actividades voluntarias, no fue precedida de consultas justificadas y es de índole punitiva.
28. 228. Por lo que se refiere al primer punto, los querellantes alegan que la ley núm. 74 atribuye al Ministerio de Educación, a los consejos escolares distritales y a los directores la facultad exclusiva de controlar las condiciones de trabajo de los profesores en relación con las actividades extraescolares. Este control gubernamental unilateral sobre el desempeño de actividades extraescolares y la exclusión de estas actividades de los asuntos negociables vulneran el derecho de negociación colectiva. De conformidad con la ley núm. 74, las actividades que los profesores han realizado voluntariamente en el pasado son ahora obligatorias. El artículo 17 dispone que los profesores de enseñanza secundaria tienen el deber de participar en actividades extraescolares según las condiciones establecidas por el director. La ley núm. 74 no prevé restricción alguna respecto de las condiciones laborales en que los profesores deben llevar a cabo estas actividades, tales como el número de horas, el lugar o la duración. El artículo 3, 5) de la ley núm. 74 excluye los asuntos relacionados con la realización de actividades extraescolares del ámbito de la negociación colectiva y del arbitraje. Los consejos escolares están encargados de elaborar planes relativos al desempeño de actividades extraescolares para cada año escolar, de conformidad con las directrices impartidas por el Ministro de Educación. El Ministro tiene amplios poderes para supervisar y orientar el contenido de dichos planes. Los directores deben trazar planes de actividades extraescolares y asignar tareas a los profesores dentro del marco establecido por el consejo escolar y el Ministro. A través del control unilateral sobre las actividades extraescolares el Gobierno no estimula ni fomenta el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociaciones voluntarias entre las organizaciones de empleadores y de trabajadores con objeto de reglamentar, mediante acuerdos colectivos, las condiciones de empleo según se estipula en el artículo 4 del Convenio núm. 98 y el artículo 7 del Convenio núm. 151.
29. 229. Los querellantes aducen que, dado que las actividades extraescolares y las horas de enseñanza constituyen aspectos integrantes de los términos y condiciones de empleo de los profesores, deberían ser objeto de una negociación libre y voluntaria.
30. 230. En cuanto a las restricciones del derecho de huelga, el artículo 20 de la ley núm. 74 modifica la definición del término «huelga», que se amplía en adelante a toda suspensión o negativa colectiva de realizar actividades extraescolares. Los querellantes arguyen que la exclusión de la negociación colectiva de las actividades realizadas fuera del programa escolar y, al mismo tiempo, la definición de toda suspensión de lo que es esencialmente una actividad voluntaria como una huelga ilegal son medidas draconianas y contrarias a los principios de libertad sindical. Se impide a los profesores aprovechar la protección conferida por la ley de relaciones laborales con respecto a la negociación de actividades extraescolares, pero están sometidos a toda la fuerza punitiva de la ley en relación con esas mismas actividades. Dicha medida permite emplear la ley de relaciones laborales como un arma contra los profesores. El Comité reconoció que el derecho de huelga es uno de los medios legítimos y esenciales mediante los cuales los trabajadores y sus organizaciones pueden defender sus intereses sociales y económicos. Declaró que, a pesar de las consecuencias desafortunadas que pueda tener una huelga en el sector de la educación, ello no justifica una seria limitación del derecho de huelga, a menos que sean tan graves que hagan peligrar la vida, la seguridad personal o la salud de toda o parte de la población. El Comité reconoció asimismo que los profesores deberían disfrutar del derecho de negociar libremente sus condiciones laborales y recurrir a la huelga como un medio legítimo de salvaguardar sus intereses económicos y sociales.
31. 231. Por lo que atañe a la anulación de cualquier cláusula negociada relativa a las actividades voluntarias, el artículo 18 de la ley núm. 74 confiere a los directores la facultad de trazar planes y asignar actividades extraescolares sin tener en cuenta si esas asignaciones se atienen a las restricciones que puedan contener los acuerdos colectivos. El Comité afirmó que una disposición legal que permite al empleador modificar unilateralmente el contenido de acuerdos colectivos firmados o requerir que se renegocien es contraria a los principios de la negociación colectiva. Sostuvo también que la suspensión o derogación por decreto -- sin el consentimiento de las partes -- de acuerdos colectivos concertados libremente por las partes conculca el principio de la negociación colectiva libre y voluntaria enunciado en el artículo 4 del Convenio núm. 98. En este caso, la ley núm. 74 tiene el poder de anular efectivamente cualquier disposición existente o negociada en los acuerdos colectivos que regulen el desempeño de actividades extraescolares y conculca así el principio de la negociación colectiva libre y voluntaria.
32. 232. Los querellantes señalan también que la ley núm. 74 fue aprobada rápidamente por el poder legislativo de Ontario sin ninguna consulta detallada con los sindicatos de profesores, profesores, estudiantes o padres.
33. 233. En cuanto al aspecto punitivo de la ley núm. 74, los querellantes afirman que las disposiciones de la ley relativas a las «actividades extraescolares» no han sido aprobadas para subsanar la falta de voluntad por parte de los profesores de Ontario de participar en actividades extraprogramáticas. De hecho, el Ministro de Educación ha reconocido en reiteradas ocasiones que la mayoría de los profesores toman parte en las actividades realizadas fuera del programa escolar (Ontario Hansard: 18 de diciembre de 2000, 17 de octubre de 2000, 26 de septiembre de 2000). Los querellantes alegan que el Gobierno introdujo la legislación como una respuesta punitiva a un caso aislado en la región de Durham, donde los profesores de enseñanza secundaria habían suspendido sus actividades extraescolares respondiendo a una controversia sobre la gestión laboral surgida a causa del número de horas de enseñanza (casualmente, la región de Durham se encuentra en un período de campaña electoral en que están representados el Ministro de Educación y el Fiscal General). Los profesores de enseñanza secundaria de Durham se rehusaron a realizar actividades extraescolares voluntarias porque estaban asumiendo un horario de trabajo más recargado que cualquier otra escuela de la provincia. Todos los demás consejos escolares de la provincia que debieron afrontar el problema de la sobrecarga de trabajo en la enseñanza secundaria, en virtud de la ley núm. 160, lograron concertar acuerdos con el personal docente, porque esos consejos se dieron cuenta de que era indispensable aligerar la carga de trabajo. Sólo en la región de Durham, los consejos escolares no negociaron horarios de clases más livianos. Los querellantes alegan que el Gobierno hizo obligatorias las actividades extraescolares voluntarias para todos los profesores de Ontario como una respuesta punitiva a la suspensión de tales actividades en Durham, así como para impedir que los profesores de otras regiones renuncien a prestar servicios voluntarios. Este uso de la legislación por el Gobierno menoscaba la libertad sindical de los profesores y socava la confianza en la equidad del sistema de relaciones laborales en Ontario. Los querellantes puntualizan que el aspecto punitivo de la ley núm. 74 arriba descrito subyacía también en la introducción por el Gobierno de algunas modificaciones a la ley núm. 160 frente a la acción de protesta de los profesores, abordada anteriormente por el Comité en el caso núm. 1951.
34. 234. De manera más general, los querellantes sostienen que la ley núm. 74 es simplemente el último ejemplo de una larga serie de injerencias del Gobierno en la negociación colectiva libre [caso núm. 1900: exclusión de los trabajadores agrícolas y domésticos y algunos profesionales (ley núm. 7); caso núm. 1943: injerencia en la independencia de los intereses de los árbitros (ley núm. 26, ley núm. 136, ley núm. 48); caso núm. 1975: exclusión de los empleados en el marco del sistema de asistencia social (ley núm. 22)] y en el sector de la enseñanza en particular [caso núm. 1951: exclusión de algunos asuntos de la negociación colectiva (ley núm. 160); caso núm. 2025: legislación de retorno al trabajo tras una huelga legal y la falta de consultas previas (ley de regreso a la escuela de 1988)].
35. 235. Los querellantes destacan que, a pesar de las decisiones anteriores del Comité, el Gobierno ha omitido sistemáticamente:
36. - reconocer que el derecho de negociar libremente con los empleadores las condiciones de trabajo constituye un aspecto esencial de la libertad sindical y los sindicatos deberían tener el derecho, mediante negociación colectiva o por otros medios legales, de intentar mejorar las condiciones de vida y de trabajo de aquellos a quienes representan;
37. - estimular y fomentar el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, mediante acuerdos colectivos, entre empleadores u organizaciones de empleadores y de trabajadores con objeto de reglamentar las condiciones de empleo;
38. - aplicar el principio de no discriminación en los asuntos sindicales, tal como se dispone en el artículo 2 del Convenio núm. 87, en virtud del cual es necesario garantizar la libertad sindical sin distinción alguna por motivos profesionales o de otra índole;
39. - reconocer el derecho de huelga de los trabajadores y sus organizaciones como un medio legítimo para salvaguardar sus intereses económicos y sociales, y
40. - consultar plenamente con los sindicatos y las organizaciones de empleadores para determinar cómo promover la confianza en el sistema de las relaciones laborales de Ontario.
41. 236. Los querellantes afirman que las conclusiones y recomendaciones del Comité se han convertido en letra muerta y que el Gobierno de Ontario se ha burlado claramente de su obligación de aplicar los convenios y principios de libertad sindical, como lo ha reiterado el Comité en los últimos cinco años. Por consiguiente, en vista y considerando:
42. - la larga lista de injerencias del actual Gobierno en la libertad sindical y el derecho de negociación colectiva en Ontario;
43. - que el Gobierno ha incumplido manifiesta y sistemáticamente sus obligaciones de aplicar los convenios y principios de la OIT, desatendiendo las decisiones del Comité de Libertad Sindical en las que le solicita que tome medidas alternativas;
44. - la índole sistemáticamente grave de las injerencias cometidas;
45. - el desgaste de la confianza depositada en el sistema de relaciones laborales en Ontario;
46. los querellantes solicitan que el Comité envíe una misión a Ontario para investigar sobre la manera sistemática en que el actual Gobierno ha conculcado los derechos laborales.
47. B. Respuesta del Gobierno
48. 237. En su comunicación de 14 de septiembre de 2001, el Gobierno declara que el objetivo de su programa de reforma educativa es asegurar que los estudiantes de Ontario tengan acceso a la mejor enseñanza. En concordancia con este objetivo, la finalidad de la ley núm. 74 era:
49. i) garantizar que los consejos escolares cumplan efectivamente con la norma sobre horas lectivas en las escuelas secundarias -- cuatro horas y diez minutos por día, o ligeramente por debajo de 21 horas por semana;
50. ii) reducir el número promedio de alumnos por clase tanto a nivel básico como secundario;
51. iii) asegurar que los consejos escolares observen las normas de calidad en toda la provincia por lo que respecta al número de alumnos por clase, al programa escolar y a impartir una enseñanza especial;
52. iv) asegurar que los consejos escolares logren los objetivos de centrar la financiación en los estudiantes asignando más recursos a las salas de clases.
53. 238. La ley núm. 74 prevé también disposiciones relativas a las actividades extraescolares. Se trata de actividades que apoyan el funcionamiento de los establecimientos de enseñanza, enriquecen la experiencia escolar relacionada del alumno, sea dentro o fuera del programa escolar y contribuyen a alcanzar las metas educativas o relacionadas con la educación de los alumnos. Esto incluye la participación en actividades deportivas, artísticas y culturales que se desarrollan en el marco de la escuela, entrevistas entre padres y profesores y alumnos y profesores, cartas de apoyo para los alumnos, reuniones del personal y funciones escolares diversas. En virtud de las disposiciones relativas a las actividades extraescolares de la ley núm. 74, se solicita al consejo escolar y al director que elaboren y realicen un plan para desempeñar actividades extraescolares y asignar profesores para que realicen tales actividades. Los profesores tendrán el deber de participar en el desempeño de esas actividades extraescolares. Sin embargo, el Gobierno puntualiza que la parte dispositiva referente a las actividades extraescolares no fue promulgada con el resto de la ley núm. 74.
54. 239. El Gobierno declara que los consejos escolares son un tipo de empleador especial en el sentido de que están encargados del funcionamiento de establecimientos de enseñanza a los que acuden unos 2 millones de alumnos en Ontario, cuyo derecho a la educación está establecido por la ley. El funcionamiento de los establecimientos escolares como lugar de trabajo debe ajustarse a la realización de programas de enseñanza de calidad para los alumnos. La ley núm. 74 no limita el derecho de sindicación de los empleados reconocido en la ley sobre educación R.S.O. 1990, c. E.2., según fue modificada.
55. 240. Por lo que se refiere al ámbito de la negociación en el sector de la educación, el Comité de Libertad Sindical reconoció la distinción que puede existir entre, por un lado, las cuestiones que incumben esencial o primordialmente a la gestión y dirección de los asuntos y que pueden considerarse fuera del alcance de la negociación y, por otro lado, las que se refieren a las condiciones de empleo y que deben corresponder al ámbito de la negociación colectiva [caso núm. 1951, 316.º informe, párrafo 222]. El Comité reconoció asimismo que las cuestiones que pueden considerarse estrechamente vinculadas con la política de enseñanza, como el número de alumnos por clase y las horas lectivas, pueden excluirse del ámbito de aplicación de la negociación colectiva, a pesar de que pueden influir en las condiciones de empleo [ibíd., párrafo 223].
56. 241. El desempeño de actividades extraescolares en las escuelas plantea cuestiones relacionadas con la política general de enseñanza. Como se indica más arriba, las actividades extraescolares apoyan el funcionamiento de las escuelas, enriquecen la experiencia escolar de los alumnos, sea dentro o fuera del programa escolar, y contribuyen a alcanzar las metas educativas y las relacionadas con la educación de los alumnos. Los resultados de varios estudios demuestran que las actividades extraescolares, como las actividades deportivas, musicales y culturales, forman una parte esencial de la educación de los estudiantes. Asimismo, actividades como reuniones de personal, ceremonias de graduación, reuniones de alumnos y profesores y padres y profesores son importantes para el funcionamiento de los establecimientos escolares y la educación de los estudiantes.
57. 242. Aunque el Gobierno mantiene que el desempeño de actividades extraescolares es un tema que atañe a la política general de la enseñanza y que, como tal, puede excluirse del ámbito de la negociación colectiva, es importante reconocer que ha decidido no hacerlo. Las disposiciones relativas a las actividades extraescolares de la ley núm. 74 que constituyen el fundamento de la queja nunca han sido promulgadas. Además la ley sobre estabilidad y excelencia de la enseñanza, que entró en vigor el 29 de junio de 2001, derogó la «parte dispositiva» de la ley núm. 74 que forma el fundamento de la queja. En particular, los subartículos siguientes de la ley sobre la enseñanza, según fueron promulgadas por la ley núm. 74, fueron derogadas por la ley sobre estabilidad y excelencia de la enseñanza: subartículos 170, 2.1), 2.2), 2.3) y 2.4) (según fueron promulgadas por el artículo 3 de la ley núm. 74); subartículos 264, 1.2) y 1.3) (según fueron promulgadas por el artículo 17 de la ley núm. 74) y subartículos 265, 2), 3) y 4) (según fueron promulgadas por el artículo 18 de la ley núm. 74). Por ende, son infundados los alegatos de los querellantes de que la ley núm. 74 restringe el alcance de la negociación colectiva y limita los derechos de la negociación colectiva a este respecto.
58. 243. Por lo que atañe a las horas lectivas, tal como lo reconocen los querellantes, el Comité reconoció que las horas lectivas pueden considerarse como un aspecto de la política de enseñanza y, como tal, puede exceptuarse del proceso de negociación colectiva [caso núm. 1951, párrafo 223]. A pesar de que las horas de instrucción pueden considerarse como un asunto de la política general de la enseñanza, el Gobierno puntualiza que, contrariamente a lo que aducen los querellantes, la ley núm. 74 no obliga a los profesores a realizar horas lectivas «extraordinarias» y mantiene la norma establecida de las horas de enseñanza en las escuelas secundarias. Sin embargo, a fin de abordar las interpretaciones discrepantes de la norma y garantizar que la misma norma se aplique en toda la provincia, la ley núm. 74 modificó la forma de calcular el tiempo de enseñanza. En lugar de expresarlas en minutos, las horas lectivas se calculan utilizando un promedio de los cursos admisibles en una jornada de programa escolar durante el año escolar. El número de días en los que los profesores trabajan no aumentó. La ley núm. 74 simplemente garantiza que se dedique concretamente un número específico de horas a la enseñanza. Además, tras la aprobación de la ley sobre estabilidad y excelencia de la enseñanza, se amplió la definición de lo que puede incluirse como hora lectiva. Dentro de los parámetros fijados en la legislación, los consejos y los sindicatos de profesores pueden seguir determinando, por vía de negociación, las cargas de trabajo del personal docente.
59. 244. La ley núm. 74 respeta el derecho de los profesores a participar en una huelga. Aunque esta ley modifica la definición de huelga para los fines del sector de la educación, esta modificación no entorpece el ejercicio de este derecho. El objetivo de la modificación es simplemente clarificar qué tipo de actividad constituye una huelga. Para los fines del sector de la educación, se entiende por «huelga» cualquier acción o actividad colectiva que esté destinada a restringir, limitar la realización, o interferir en ella, de uno o más programas escolares, incluidos los programas que impliquen actividades extraescolares. Sin embargo, es imperativo observar que los profesores siguen teniendo derecho a participar en una huelga legal como medio para defender sus intereses económicos y sociales.
60. 245. El Gobierno declara que las partes son libres de negociar las condiciones de empleo, incluida la realización de actividades extraescolares, dado que la sección 18 de la ley núm. 74 -- que habría exigido a los directores que elaboren y realicen planes escolares para el desempeño de actividades extraescolares y asignar responsabilidades en relación con dichas actividades -- nunca ha surtido efecto y desde entonces fue derogada por el Gobierno. En consecuencia, simplemente no hay motivo para alegar que la ley núm. 74 anula o modifica cualquier disposición de un acuerdo colectivo en relación con la prestación y el desempeño de actividades extraescolares. Además, a una escala más amplia, los consejos escolares continúan teniendo la posibilidad de negociar los salarios, las ventajas, las hojas de ausencia, las proporciones alumno-profesor (dentro de los límites prescritos), puestos de mayor responsabilidad (por ejemplo jefes de departamentos), demandas, permisos remunerados por actividades sindicales, protección de la «justa causa» por disciplina y despido, antigüedad, y licenciamiento de supernumerarios.
61. 246. Por lo que se refiere a las consultas, el Gobierno sostiene que la ley núm. 74 forma parte su iniciativa general de reforma educativa emprendida para mejorar la calidad de la enseñanza de los alumnos en Ontario. Gracias a esta iniciativa, tanto antes como después de introducir la ley núm. 74, los interlocutores del sector de la educación y el público en general pudieron expresar sus opiniones sobre las reformas mediante comunicación directa con el Gobierno y el proceso legislativo, que es público y democrático en Ontario. Durante el proceso legislativo, una comisión permanente del poder legislativo, integrada por miembros de todos los partidos políticos, celebró audiencias para recibir las observaciones del público. Los sindicatos de profesores formularon propuestas en ellas. Además, los dirigentes de los sindicatos de profesores organizaron reuniones con altos representantes del Gobierno de Ontario para discutir los diferentes aspectos de los cambios propuestos, incluida la cuestión de las actividades extraescolares. El Gobierno escuchó las ideas aportadas y respondió a ellas y confirmó que los artículos de la ley núm. 74 relativas a las actividades extraescolares no serían promulgados. Además, como ya se indicó, las disposiciones cruciales relativas a las actividades extraescolares fueron derogadas desde entonces por la ley de estabilidad y excelencia de la enseñanza. Antes de la introducción de esta ley, se celebró una serie de consultas con los representantes de los sindicatos de profesores y se tuvieron en cuenta en ella dichas consultas.
62. 247. Contrariamente a la aseveración de los querellantes, la ley núm. 74 no se aprobó con afán de sanción, sino para garantizar que los consejos escolares cumplieran las normas de calidad en la enseñanza y posibilitar así a los estudiantes de Ontario el acceso a la mejor calidad de enseñanza.
63. 248. Con respecto a la cuestión de las repetidas injerencias, el Gobierno afirma su compromiso de favorecer relaciones laborales equilibradas, estables y productivas en un entorno que permita a los estudiantes de Ontario tener acceso a la mejor calidad de enseñanza. No es exacto calificar la ley como «la última de una larga serie de injerencias del Gobierno en la negociación colectiva libre...». No impide a los profesores sindicarse, participar en la negociación colectiva o declararse en huelga.
64. 249. En resumen, el Gobierno afirma que la queja es infundada puesto que: la ley núm. 74 respeta la libertad sindical de los profesores; la prestación y el desempeño de actividades extraescolares son cuestiones relacionadas con la política general de la enseñanza; en todo caso, la «parte dispositiva» de la ley núm. 74 que constituye el fundamento de la queja nunca ha surtido efecto y ha sido derogada desde entonces; la ley núm. 74 respeta el derecho de huelga; la ley núm. 74 fue aprobada con objeto de garantizar que los estudiantes de Ontario tengan acceso a la mejor calidad de enseñanza y los sindicatos de profesores han tenido la oportunidad de expresar sus puntos de vista y presentar propuestas sobre la reforma educativa y el Gobierno, teniendo en cuenta estos aportes, ha actuado en consecuencia.

C. Conclusiones del Comité

1. 250. El Comité observa que este caso se refiere a alegatos de violación de la libertad sindical como consecuencia de la aprobación de la ley sobre la responsabilidad de la enseñanza (ley núm. 74), que modifica las relaciones laborales en el sector de la educación en la Provincia de Ontario. Los querellantes alegan que la ley núm. 74 excluye de la negociación colectiva algunas cuestiones que habían sido previamente objeto de negociación; que restringe el ámbito de la negociación colectiva en lo que atañe a las horas lectivas y las actividades extraescolares, así como el derecho de huelga y que las partes interesadas no fueron consultadas adecuadamente antes de la aprobación de la ley núm. 74.
   • Ambito de aplicación de la negociación colectiva -- horas lectivas
2. 251. El Comité observa que, según el artículo 6, 2) de la ley núm. 74, cada consejo debe velar por que «con carácter general los profesores de las escuelas secundarias impartan enseñanza a los alumnos según un promedio de por lo menos 6,67 cursos admisibles en una jornada de programa escolar durante el año escolar (los casos ‘admisibles’ según la ley son aquellos que dan derecho a créditos o convalidaciones)». Además, el artículo 6, 9) faculta al vicegobernador del consejo para elaborar reglamentos sobre aspectos detallados de los cursos, programas y cursos con puntaje equivalente a los créditos. El Comité toma nota de la posición defendida por los querellantes de que la ley menoscaba considerablemente los derechos de negociación colectiva de los profesores obligándoles a realizar horas lectivas extraordinarias y modificando la norma vigente de 1.250 minutos de horas lectivas. El Comité observa asimismo que los artículos 6, 4) y 6, 5) de la ley núm. 74 disponen que el director debe asignar horas lectivas entre los profesores y que, de conformidad con el artículo 6, 6), la asignación de las horas lectivas puede hacerse sin sujeción a cualquier condición o restricción aplicable en un convenio colectivo. Los querellantes esgrimen que como resultado de las restricciones legislativas, las disposiciones de los acuerdos colectivos existentes podrían convertirse en letra muerta. Objetan también el contenido del artículo 7 de la ley núm. 74, que habilita al Ministro de Educación para emprender una investigación sobre los asuntos de un consejo escolar si estima que el consejo por acción o por omisión ha transgredido la ley. Además, el Ministro puede asumir el control y encargarse del consejo si concluye que éste no cumple con una directiva.
3. 252. El Comité toma nota de la opinión del Gobierno de que la exclusión de las horas lectivas de la negociación colectiva se justifica porque el Comité reconoció que las horas lectivas pueden considerarse como un aspecto de la política de enseñanza y, como tal, puede descartarse del proceso de negociación colectiva. Además, según el Gobierno, la ley no obliga a los profesores de las escuelas secundarias a realizar horas lectivas extraordinarias, puesto que mantiene la norma establecida para las horas de enseñanza en las escuelas secundarias y simplemente modifica la forma de calcular dichas horas.
4. 253. El Comité recuerda que el derecho de negociar libremente con los empleadores las condiciones de trabajo constituye un elemento esencial de la libertad sindical y que los sindicatos deberían tener derecho, mediante negociación colectiva o por otros medios legales, de intentar mejorar las condiciones de vida y trabajo de aquellos a quienes representan [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 782]. El Comité puso también previamente de relieve la importancia de promover la negociación colectiva en el sector de la educación [véanse Recopilación, op. cit., párrafo 804; 310.º informe, caso núm. 1928 (Canadá/Manitoba), párrafo 175]. A este respecto, el Comité reconoció la distinción que puede existir entre, por un lado, las cuestiones que incumben esencialmente a la gestión y dirección de los asuntos, por ejemplo, la determinación de las líneas generales de la política de enseñanza, que pueden excluirse de la negociación colectiva y, por otro lado, las relacionadas con las condiciones de empleo, que deben corresponder al ámbito de la negociación colectiva. Aunque el Comité reconoció que el número de horas lectivas puede tener aspectos que se refieren a la política general, recalcó que los gobiernos deben garantizar que los sindicatos interesados sean consultados sin trabas cuando se formula la política general pertinente. El Comité hizo resaltar que en todos los casos las consecuencias sobre las condiciones de empleo de las decisiones adoptadas en relación con la política de enseñanza deberían ser objeto de una negociación colectiva libre [véase 316.º informe, caso núm. 1951 (Canadá/Ontario), párrafo 223].
5. 254. El Comité observa que, en el presente caso, el hecho de que el director asigne horas lectivas a cada profesor se deriva de la decisión de política del Gobierno de determinar el número de horas lectivas. El Comité opina que las cuestiones como la asignación de horas lectivas acarrean importantes consecuencias en las condiciones de empleo de los profesores y no debería considerarse que están fuera del ámbito de aplicación de la negociación colectiva. El Comité solicita por lo tanto al Gobierno que modifique su legislación con objeto de que las consecuencias en las condiciones de empleo de los profesores de las decisiones adoptadas en relación con la política de la enseñanza y, en particular, la asignación a cada profesor de horas lectivas por el director puedan ser objeto de una negociación colectiva libre. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado sobre la evolución de la situación a este respecto.
6. 255. El Comité observa además la contradicción existente entre el alegato de los querellantes de que la ley núm. 74 incrementa el número de horas lectivas vigente y la posición defendida por el Gobierno de que la norma establecida respecto a las horas de enseñanza se mantiene. Teniendo en cuenta el hecho de que este aspecto de las condiciones de empleo se abordaba anteriormente mediante negociación colectiva, el Comité pide a los querellantes y al Gobierno que proporcionen información más pormenorizada en relación con las modificaciones aportadas a la norma establecida de horas lectivas, en virtud de la ley núm. 74.
   • Ambito de la negociación colectiva -- actividades extraescolares
7. 256. El Comité toma nota del alegato de los querellantes de que la ley núm. 74 limita el ámbito de la negociación colectiva haciendo obligatorias las actividades extraescolares que eran previamente voluntarias para los profesores y suprimiendo específicamente esas tareas de la negociación colectiva. El Comité toma nota también de la posición del Gobierno de que la prestación y el desempeño de actividades extraescolares son cuestiones que incumben a la política general de la enseñanza y, como tal, pueden excluirse del alcance de la negociación colectiva. Recordando al mismo tiempo como una propuesta general que las cuestiones que atañen esencialmente a las condiciones de empleo no pueden excluirse de la negociación colectiva [325.º informe, caso núm. 1951 (Canadá/Ontario), párrafo 206], el Comité observa que las disposiciones de la ley núm. 74 relativas a las actividades extraescolares nunca han surtido efecto y fueron derogadas con la aprobación de la ley sobre la estabilidad y excelencia de la enseñanza.
   • Derecho a huelga
8. 257. En cuanto al alegato de los querellantes de que la ley núm. 74 restringe el derecho de huelga de los profesores de escuelas, el Comité observa que la ley esclarece qué tipo de actividad constituye una huelga, sin entorpecer por ello el ejercicio de este derecho. La sección 20 de la ley núm. 74 modifica la definición de «huelga» y la amplía a toda acción o actividad colectiva destinada a restringir, limitar la realización, o interferir en ella, de programas escolares que impliquen actividades extraescolares. El Comité observa asimismo que los profesores mantienen el derecho de participar en una huelga legal con objeto de defender sus intereses económicos y sociales.
   • Consulta previa
9. 258. El Comité observa que, de acuerdo con los querellantes, la ley núm. 74 se aprobó por medio del poder legislativo de Ontario de manera precipitada y sin consultas detalladas con los sindicatos de profesores, profesores o padres. El Comité observa también que según el Gobierno, un comité permanente del poder legislativo celebró audiencias antes y después de la introducción de la ley núm. 74, para conocer la opinión del público, en las que los sindicatos de profesores hicieron propuestas. El Gobierno afirma, por otra parte, que los dirigentes de los sindicatos de profesores celebraron reuniones con los altos representantes gubernamentales para examinar los cambios propuestos, incluida la cuestión de las actividades extraescolares y, en dichas ocasiones, el Gobierno confirmó que las secciones relativas a esas actividades de la ley núm. 74 no surtirían efecto. Notando al mismo tiempo que en este caso se celebraron algunas consultas, tal como lo evidencia el hecho de que algunas disposiciones de la ley núm. 74 impugnadas por los querellantes nunca surtieron efecto, el Comité recuerda la importancia que debe prestarse a las consultas plenas y detalladas antes de introducir una legislación que afecte a la negociación colectiva o a las condiciones de empleo.