Definitive Report - Report No 332, November 2003

1. 248. La queja figura en una comunicación del Sindicato Policial Buenos Aires (SIPOBA) y la Federación Argentina de Sindicatos Policiales y Penitenciarios (FASIPP) de fecha 14 de diciembre de 2002. Posteriormente, el SIPOBA y la FASIPP presentaron informaciones complementarias por comunicación de fecha 21 de enero de 2003. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de fecha 27 de mayo de 2003.
2. 249. Argentina ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 250. En su comunicación de 17 de diciembre de 2002, el Sindicato Policial Buenos Aires (SIPOBA) y la Federación Argentina de Sindicatos Policiales y Penitenciarios (FASIPP) alegan que el 4 de abril de 1989, se celebró una Asamblea que tenía como objetivo la constitución del Sindicato Policial Buenos Aires (SIPOBA) y, que como consecuencia de ello, la jefatura de la policía de la Provincia de Buenos Aires instruyó sumarios administrativos contra los integrantes de la comisión sindical designada, argumentando que habían infringido lo dispuesto por los artículos 53, inciso 10 y 58, inciso 15 del decreto-ley provincial núm. 9550/80. De tales sumarios resultó la cesantía (despido) del presidente de la Comisión promotora provisoria, oficial principal, Sr. Nicolás Alberto Masi, por haber desplegado, según la autoridad policial, «... una actividad propagandística y de captación de adherentes dentro de la fuerza con la finalidad de la creación de un sindicato policial... todo lo cual afectó gravemente la disciplina y la responsabilidad de la repartición, falta atenuada por los antecedentes que surgen de sus fojas de servicios carente de sanciones y agravada por la trascendencia pública del hecho».
2. 251. Agregan los querellantes que, con fecha 13 de agosto de 1997, se solicitó la inscripción gremial del Sindicato Policial Buenos Aires (SIPOBA), y que por resolución núm. 169/98 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social se rechazó dicho pedido. Dicha resolución fue apelada ante las autoridades judiciales y la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, Sala V, resolvió denegar el recurso, considerando que el mismo resulta formalmente inadmisible, en tanto la atacada no es sentencia definitiva, ya que se trata de una resolución que no causa estado y porque la confirmación del rechazo administrativo transita sobre facetas de hecho y sólo con carácter subsidiario se ha interpretado el derecho de los agentes, aspecto que podría ser debatido en la esfera jurisdiccional, de corroborarse el cumplimiento de los requisitos básicos que tomarían viable la solicitud.
3. 252. En cumplimiento de los requisitos básicos mencionados por la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, con fecha 6 de abril de 1999 se presentaron al Ministerio de Trabajo listado de afiliados, fichas de afiliación y la nómina de integrantes de la comisión directiva que se agregaron al estatuto y demás documentación exigida por los artículos 21 y conclusiones de la ley núm. 23551, con lo que se completaron todos los requisitos exigidos por dicha ley para el otorgamiento de la personería gremial. Señalan que no obstante todo esto, con fecha 17 de julio de 2002, mediante resolución núm. 500, la Ministra de Trabajo y Seguridad Social de Argentina resolvió rechazar el pedido de inscripción gremial formulado por el Sindicato Policial Buenos Aires. Con fecha 31 de julio de 2002, se presentó un recurso de reconsideración referido a la mencionada resolución denegatoria.
4. 253. Los querellantes indican que ampliando la presentación anterior, el 22 de octubre de 2002, mediante expediente núm. 1063741, se transcribió copia del dictamen núm. 32251 del Fiscal General ante la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, favorable al otorgamiento de la inscripción gremial, reforma de los estatutos conforme a las observaciones efectuadas por funcionarios del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de Argentina, y nómina de afiliados conforme a la resolución DNAS núm. 36/98. No obstante ello, mediante resolución núm. 661 de fecha 30 de septiembre de 2002, la Ministra de Trabajo y Seguridad Social resolvió rechazar el recurso de reconsideración.
5. 254. Los querellantes mencionan que el artículo 14 bis de la Constitución Nacional establece, sin diferenciación, el derecho de todo trabajador a crear una organización sindical, prescindiendo de exigencias limitativas. Asimismo, las normas internacionales, que poseen jerarquía constitucional (artículo 75, inciso 22 de la Constitución) prevén el derecho a asociarse y a fundar sindicatos sin interferencia de los poderes públicos (Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, Declaración Universal de Derechos Humanos y Pacto de San José de Costa Rica). En este sentido, los querellantes recuerdan que, como lo reconoce expresamente la autoridad administrativa, no existe una ley que sustraiga a los agentes de las fuerzas de seguridad de las disposiciones de la ley núm. 23551, o que afecte o condicione genéricamente su derecho a formar una entidad sindical. Frente a esta omisión, lo coherente es hacer prevalecer lo dispuesto por las garantías constitucionales, en especial si se tiene en cuenta el principio de legalidad y reserva que surge del artículo 19 de la Constitución Nacional. El eventual vacío normativo y la alegada laguna legal no pueden ser interpretados como creadores de una prohibición.
6. 255. Por comunicación de fecha 21 de enero de 2003, el SIPOBA y la FASIPP alegan que la autoridad administrativa rechazó el pedido de inscripción gremial formulado por la Asociación Profesional Policial de la Provincia de Santa Fe (contra esta resolución se interpuso un recurso de apelación ante la autoridad judicial en septiembre de 2002). Asimismo, las organizaciones querellantes alegan que el secretario general de dicha organización, Sr. Miguel Orlando Salazar, pasó a situación de disponibilidad, habiéndosele quitado el sueldo, el arma y las credenciales por haber planteado la situación de descontento de los trabajadores ante el retraso en el pago del salario y por comentar ante la prensa la falta de equipamiento policial.

B. Respuesta del Gobierno

1. 256. En su comunicación de 27 de mayo de 2003, el Gobierno indica que el Convenio núm. 87 permite que la normativa vigente en cada Estado Miembro de la OIT admita o no la constitución de sindicatos, tanto para las fuerzas armadas como para la policía, y que el artículo 8 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales garantiza la libertad de constituir sindicatos, aceptando como única restricción aquella que necesita la sociedad democrática en interés de la seguridad nacional o el orden público. Asimismo, el artículo 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos ratifica la plena vigencia del derecho a asociarse libremente, preservando la restricción legal al ejercicio de tal derecho cuando se trate de miembros de las fuerzas armadas y de la policía, y el artículo 16 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica), expresa en su punto tercero: «Lo dispuesto en este artículo no impide la imposición de restricciones legales y aun la privación del ejercicio del derecho de asociación a los miembros de las fuerzas armadas y de la policía».
2. 257. El Gobierno manifiesta que es fundamental recordar que estos tratados internacionales integran el plexo normativo de Argentina con el carácter de instrumentos con jerarquía constitucional, de conformidad con lo establecido en el artículo 75, inciso 22. No cabe duda entonces que la sindicalización de las fuerzas de seguridad y de la policía se encuentra contenida en el derecho argentino con el alcance previsto en los instrumentos internacionales, no existiendo hasta el momento otra legislación específica sobre la cuestión. Añade que reconocida la plena vigencia de la libertad sindical, exclusivamente limitada en los supuestos analizados, se ha determinado que por la naturaleza de la actividad que desarrollan los integrantes de las fuerzas armadas y la policía no resulta conveniente que puedan organizarse gremialmente.
3. 258. Existe en las fuerzas de seguridad un principio de jerarquización que contradice el principio de democratización sindical, siendo este último un presupuesto esencial a los fines del reconocimiento de la tutela de las asociaciones sindicales como sujetos colectivos del derecho del trabajo. Una asociación sindical es un grupo colectivo de trabajadores unidos por la afinidad y la solidaridad y que poseen un funcionamiento autónomo de los empleadores y del propio Estado.
4. 259. La autonomía respecto de empleadores y del Estado, especialmente regulada en el artículo 6 de la ley de asociaciones sindicales núm. 23551, constituye un requisito esencial. Ningún poder puede someter o interferir en su acción a una asociación sindical, de manera que impida el cumplimiento de su objetivo principal. Las fuerzas armadas y las policiales no son independientes del Estado, sino que lo representan y lo integran, ya que son depositarias exclusivas del monopolio de la fuerza pública y garantes de la seguridad interna. Por otra parte, al ratificar el Gobierno el Convenio núm. 154 en el artículo 2 de la ley núm. 23544 estableció que el mismo no sería aplicable a las fuerzas armadas y de seguridad. La concurrencia armónica de las leyes núms. 23551, 14250 (de negociación colectiva) y 23544, así como los instrumentos internacionales citados que detentan jerarquía constitucional, señalan que el ordenamiento jurídico ha ejercido el derecho de limitar el ejercicio de la libertad sindical a los integrantes de las fuerzas armadas, de seguridad y policiales, y que tal restricción en medida alguna constituye violación alguna a la letra y espíritu del Convenio núm. 87.
5. 260. En reiteradas oportunidades el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social se expidió sobre el tema, recordando que la tarea de la seguridad que la ley impone a las fuerzas armadas y policiales, a partir de una organización jerárquica vertical, es esencial para el mantenimiento del orden interno de la fuerza y la operatividad en el cumplimiento de los objetivos a su cargo, los que se dificultarían considerablemente a partir de la constitución de un sindicato para estas categorías, rechazando, en consecuencia, los pedidos de inscripción gremiales. La posición del Ministerio fue ratificada por el Poder Judicial de la Nación en varias oportunidades.
6. 261. El otorgar el derecho de sindicación a las fuerzas de seguridad resulta una cuestión altamente compleja en el contexto de la realidad y particularidades del país. Asimismo, se generaría un estado deliberativo que afectaría la seguridad de las personas, más aún si se considera que fuerzas armadas y policía detentan el monopolio de la fuerza pública a tales efectos. Lo expuesto no implica la falta de reconocimiento de los derechos de los integrantes de las citadas fuerzas a partir de la implementación de mecanismos administrativos adecuados donde dichos derechos sean garantizados. Por último, el Gobierno señala que en virtud de las disposiciones internacionales citadas que gozan de rango constitucional, del derecho comparado y de lo resuelto oportunamente por el Comité de Libertad Sindical, como así también por la autoridad judicial, se concluye que el no reconocimiento del derecho a sindicalizarse a las fuerzas armadas y policiales no puede ser considerado como violatorio del Convenio núm. 87.

C. Conclusiones del Comité

1. 262. El Comité observa que las organizaciones querellantes alegan que la autoridad administrativa nacional rechazó los pedidos de inscripción gremial del Sindicato Policial Buenos Aires (SIPOBA) y de la Asociación Profesional Policial de la Provincia de Santa Fe (APROPOL). Asimismo, las organizaciones querellantes alegan que como represalia, tras la constitución del SIPOBA fue despedido uno de los integrantes de su comisión sindical, Oficial Principal Nicolás Alberto Masi y que el secretario general de APROPOL, Sr. Miguel Orlando Salazar, pasó a situación de disponibilidad por reclamar en nombre de los trabajadores el pago de un atraso salarial y la falta de equipamiento de la policía. El Comité toma nota de la respuesta de carácter general del Gobierno en relación con la cuestión del derecho de sindicación de la policía.
2. 263. El Comité recuerda que Argentina ha ratificado el Convenio núm. 87 que dispone en su artículo 9 que la legislación nacional deberá determinar hasta qué punto se aplicarán a las fuerzas armadas y de la policía las garantías previstas por el presente Convenio.
3. 264. En virtud de este texto, no cabe duda que la Conferencia Internacional del Trabajo tuvo intención de dejar que cada Estado juzgue en qué medida considera oportuno acordar a los miembros de las fuerzas armadas y de la policía los derechos previstos en el Convenio, o sea, implícitamente, que los Estados que hubieren ratificado el Convenio no están obligados a reconocer los derechos mencionados a esas categorías de trabajadores [véase 145.º informe, caso núm. 778 (Francia), párrafo 19]. Sin embargo, varios Estados Miembros han reconocido el derecho de sindicación a la policía y las fuerzas armadas.
4. 265. En esas circunstancias, habida cuenta de que el Convenio ha dejado la cuestión a la apreciación de los Estados Miembros, el Comité recomienda al Consejo de Administración que decida que este caso no requiere un examen más detenido.