Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 333, March 2004

1. 521. Las quejas figuran en comunicaciones de la Asociación Nacional de Agentes de Seguros (ANDAS) (23 de junio de 2003) y de la Asociación Nacional de Empleados Públicos y Privados (ANEP) (1.º de mayo de 2003), ANDAS presentó informaciones complementarias por comunicaciones de 23 de julio y 16 de septiembre de 2003, y ANEP por comunicaciones de 26 y 28 de julio de 2003. El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones de 23 de julio, 4 de septiembre y 10 de noviembre de 2003.
2. 522. Costa Rica ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 523. En sus comunicaciones de 23 de junio, 23 de julio y 4 de septiembre de 2003, la Asociación Nacional de Agentes de Seguros (ANDAS) alega que, para evitar el pago de las cargas sociales, el Instituto Nacional de Seguros (INS) despidió arbitraria y unilateralmente a los agentes de seguros que vendían pólizas de seguros, incluida la junta directiva de ANDAS; canceló parcialmente los derechos de cesantía de dichos agentes, y estableció que la organización sindical y la convención colectiva ya no existían, y que los contratos laborales habían pasado a ser mercantiles. Según ANDAS, el INS maniobró políticamente a través de la Casa Presidencial y de la Procuraduría General de la República para que en fraude a la ley, la relación laboral de esos trabajadores fuera considerada como una relación mercantil, dejando desprotegidos de los derechos sociales y garantías sociales (asistencia en caso de salud, vejez y muerte) a los agentes de seguros. ANDAS señala que se trata de medidas unilaterales del INS, contrarias a la Constitución y a la jurisprudencia, que implican simulación de contratos «mercantiles». ANDAS señala que interpuso una acción judicial contra el INS en abril de 2001, pero que el proceso puede demorar años y otra acción judicial por violación a la totalidad de la convención colectiva. ANDAS señala que si los agentes de seguros aceptaron en agosto de 2000 el pago parcial de los derechos de cesantía, ello fue porque el INS no les dio otra alternativa. Asimismo, ANDAS fue desalojada de su local sindical (previsto en la convención colectiva), y dejó de percibir las cuotas sindicales al dejar de descontarlas el patrono; se eliminó los casilleros de los afiliados.
2. 524. En sus comunicaciones de 1.º de mayo, 26 y 28 de julio de 2003, la Asociación Nacional de Empleados Públicos y Privados (ANEP) alega que el 4 de julio de 2003 el Estado por intermedio de los tribunales de justicia ha dictado orden de captura y encarcelamiento contra el Sr. Rodolfo Jiménez Morales, dirigente de la Asociación de Agentes de Seguros (AGEINS) a raíz de una querella (que no le fue notificada) presentada por el anterior presidente ejecutivo del INS por supuesta difamación. Según la ANEP se trata de una represalia por «el delito» de denunciar ante la opinión pública la violación del Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102) de la OIT como consecuencia de la renuncia forzada de las garantías sociales de los agentes de seguros (lo que a criterio del referido dirigente constituía el inicio de la privatización del INS), así como por denunciar actos de corrupción y 33 anomalías imputables al anterior presidente del INS, sobre los que se había pedido una investigación en la Asamblea Legislativa. Según recortes de prensa la «privatización solapada» del Instituto implica el pago de prestaciones de cesantía «sin tope de años» a los agentes de seguros cuyos contratos de trabajo fueron dados por finalizados, aunque pudiendo mantener sus funciones y su cartera de clientes.
3. 525. La ANEP añade que el dirigente sindical Sr. Rodolfo Jiménez Morales y su esposa Sra. Kenya Mejía Murillo (también dirigente sindical de AGEINS) habían sido — según los anexos enviados por ANEP — los únicos efectivamente despedidos de sus puestos al oponerse a la firma de un contrato mercantil, en el contexto de una «reorganización» de un total de 243 agentes de seguros; los jefes de la fracción parlamentaria de la oposición política en la Asamblea Legislativa, solicitaron al Presidente de la República la restitución del Sr. Rodolfo Jiménez por ser su despido una violación de los convenios de la OIT relativos a la libertad sindical, y destacaron que este dirigente había impulsado el movimiento para que dicha Asamblea investigara las irregularidades en el proceso de «privatización solapada» y otras irregularidades en el INS y, que su despido constituye una represalia. La ANEP añade que ambos dirigentes, tras ser despedidos, se negaron a firmar su contrato temporal por seis meses, de carácter administrativo, ofrecido a los agentes de seguro despedidos, en el que se eliminaban sus garantías sociales y que el INS dio instrucciones para excluir al Sr. Jiménez Morales y su esposa posteriormente en el proceso de licitación pública para acceder al nuevo estatuto laboral de agente independiente y para no extenderles la certificación de producción de primas (uno de los requisitos de la licitación) ya que, según el INS al no firmar el contrato temporal habían perdido la credencial como agentes de seguro y su cartera de clientes. Los demás agentes de seguro se habían visto forzados a firmar el mencionado contrato temporal al ser amenazado con la distribución de sus carteras de clientes.

B. Respuesta del Gobierno

1. 526. En comunicaciones de 23 de julio, 4 de septiembre y 10 de noviembre de 2003, el Gobierno enviá sus observaciones, así como los comentarios del Instituto Nacional de Seguros (INS) sobre la queja. El Gobierno declara que la reestructuración realizada en el INS en el sector de la venta de pólizas de seguro se fundamenta en la ley núm. 7454, de 14 de noviembre de 1995, que aprueba diferentes convenios internacionales de 1993 y 1994 entre la República de Costa Rica y el Banco Interamericano para el Desarrollo, que incluyen préstamos y programas sectoriales de inversiones y de ajuste estructural que contemplaban entre otras cosas el rompimiento de monopolios, una competencia activa en el sector de los seguros y reaseguros, la participación del sector privado y la reestructuración del INS en este sector. La reorganización del INS pretendía hacer frente a la creciente competitividad en el campo de los seguros, asegurar la sostenibilidad y el aumento de las ventas y lograr una mejor gestión de servicios al cliente, brindando servicios a los asegurados a menores costos de intermediación, crear un marco de supervisión y control y modernizar el marco regulatorio de las actividades de seguros. Es totalmente falsa la acusación de los querellantes de corrupción, de prácticas fraudulentas o de prácticas ilegales. El Gobierno subraya que el presente caso no se refiere a violaciones de los derechos sindicales sino a modificaciones de las condiciones de trabajo y de estatuto de los agentes de seguros del INS, que de empleados pasaron a ser agentes independientes con relación mercantil.
2. 527. El Gobierno y el INS destacan que: la reorganización administrativa por los motivos expuestos dio lugar al despido a partir de septiembre de 2000 de la totalidad de los 239 agentes de seguros del INS sindicalizados o no (quienes recibieron indemnizaciones millonarias), por lo que no cabe acusar como motivo del despido la persecución o discriminación sindical; de hecho, en este caso los afectados no han invocado ante las instancias administrativas o judiciales persecución o discriminación sindical a pesar de que existen vías de recurso en la legislación.
3. 528. Según el Gobierno, el proceso de reorganización se realizó de manera transparente y de hecho los agentes de seguros y ANDAS participaron activamente en dicho proceso y en diferentes actividades; el Gobierno anexa una circular de agosto de 2000 de ANDAS (que se reconoce como la mayor agrupación de agentes de seguros) en la que señala que «ANDAS ha participado en este proceso, inevitablemente procurando — dentro de lo posible — de la forma que el cambio de modelo sea lo menos lesivo para los agentes» y en un oficio de fecha 22 de julio de 2000 manifiesta que «continuando con nuestra participación en la búsqueda de soluciones para los problemas que nos afectan en nuestra relación laboral, es de interés de la institución llevar adelante el modelo de agente independiente, para lo cual la administración nos ha pedido participación...».
4. 529. El Gobierno añade que en varias ocasiones se convocó al dirigente sindical de AGEINS Sr. Rodolfo Jiménez Morales para conversar sobre el nuevo modelo de agente independiente pero el Sr. Jiménez Morales no mostró interés alguno ni respondió a las invitaciones cursadas, según surge al menos de la documentación del INS.
5. 530. El Tribunal de Trabajo por sentencia núm. 372, dictada el 28 de julio de 2003, ha dejado claro que a partir del 1.º de septiembre de 2000, los agentes de seguros dejaron de ser empleados o trabajadores del INS y pasaron a ser agentes independientes bajo el régimen de contratación administrativa regulado por la ley de contratación administrativa (contrato mercantil no laboral), por lo que no se trata de un simulacro de relación laboral.
6. 531. Un numeroso grupo de agentes de seguros interpuso un proceso ordinario laboral (actualmente en curso), en el que reclaman precisamente que se declare la existencia de una relación laboral entre los agentes independientes y el INS (después de la reorganización) de éste.
7. 532. El Gobierno manifiesta que los agentes no han sido privados de asistencia social; nada restringe el derecho de cada agente o de cada familia de inscribirse a un seguro voluntario ante la Caja Costarricense de Seguro Social, como ha declarado la autoridad judicial en el marco de un juicio ordinario contra el INS, en el que reclamaban.
8. 533. Pese a la terminación de la relación laboral los agentes a través de un plan transitorio de seis meses pudieron libremente continuar prestando el servicio bajo la modalidad de un contrato administrativo temporal, en cuyo caso tenían la posibilidad de participar en un concurso público que culminaría con la formalización de contratos administrativos de agente independiente y poder suscribir contratos con sociedades mercantiles conformadas por ellos; de este modo ha habido resultados muy satisfactorios para el INS (crecimiento sostenido de ingresos por ventas, reducción de gastos administrativos, mayores posibilidades de acceso a los servicios, descentralización de trámites administrativos, etc.).
9. 534. Según el Gobierno, el Sr. Rodolfo Jiménez Morales y su esposa Sra. Kenya Mejía Murillo no se presentaron a suscribir el contrato temporal de servicios en el plazo establecido por lo que se autoexcluyeron de ese proceso de contratación temporal y del nuevo modelo de agente independiente, prefiriendo acudir a la vía judicial para solicitar su reincorporación al INS (por cierto sin invocar en ningún momento persecución sindical), a pesar de que actualmente no hay ningún agente de seguros en el mismo. Por ello, al no suscribir el contrato temporal perdieron su acreditación y se trasladó su cartera de clientes al INS. Además la Asociación de Agentes de Seguros del INS (AGEINS) (de la que son dirigentes los esposos), que se constituyó con 14 afiliados el 1.º de agosto de 2000, no es un sindicato ni está registrado como tal; es una asociación inscrita en el registro mercantil, según surge de la documentación del Gobierno.
10. 535. La sentencia del Tribunal de Trabajo núm. 372 de 28 de julio de 2003, deja claro que la convención colectiva firmada por el INS y ANDAS que rigió la relación de los agentes de seguros y que preveía un local para el sindicato no está vigente, al haber denunciado el empleador esa convención colectiva con un mes de antelación a su extinción; el laudo arbitral que regulaba las relaciones laborales venció el 27 de noviembre de 1992; asimismo, en un acto que vulnera el principio de buena fe, los agentes de seguros hicieron uso de las casillas para el recibo de correspondencia y del local sindical para pretender en sede judicial el reestablecimiento de la relación laboral, después de haber firmado tales agentes un contrato administrativo. Estas facilidades se continuaron prestando hasta ese momento, en que en sede judicial pretendieron demostrar con estas facilidades que había continuidad del contrato de trabajo (el Gobierno facilita documentación al respecto).
11. 536. Según la documentación transmitida, la orden judicial de captura y detención del Sr. Rodolfo Jiménez Morales se produjo por rebeldía al no haberse presentado a la autoridad judicial, tras la querella del anterior presidente del INS contra él por difamación; la autoridad judicial levantó el estado de rebeldía, tras señalar que el imputado no fue localizado en la dirección que él mismo suministró y, que en dos oportunidades hubo comunicación telefónica por parte de la auxiliar judicial, donde se le informó de la querella y de la necesidad de que se presentara. En la querella se indica que el Sr. Jiménez Morales declaró a «Radioperiódicos» que el presidente del INS era una persona «que altera facturas... que compra conciencias...». El Gobierno indica que la querella interpuesta por el presidente de INS cae dentro de la esfera individual y personal de cada quien, y no pueden endilgarse consecuencias para la institución o el Gobierno. El INS confirma que la querella no fue puesta en representación del INS.

C. Conclusiones del Comité

1. 537. El Comité observa que en el presente caso las organizaciones querellantes alegan la reorganización unilateral del Instituto Nacional de Seguros (INS) en agosto de 2000 con la terminación de la relación laboral, con indemnización incompleta de 243 agentes de seguros (239 según el Gobierno), incluida la junta directiva de ANDAS que pasaron a tener en fraude a la ley, una relación mercantil sin garantías sociales, en violación de la constitución y la jurisprudencia, así como el despido de dos dirigentes de AGEIMS que se negaron a aceptar el cambio de estatuto y respecto de los cuales el INS giró instrucciones para excluirles del nuevo estatuto no laboral de agente independiente. Se alega también una orden judicial de captura y encarcelamiento por supuesta difamación a raíz de declaraciones de un dirigente de AGEIMS sobre esta «privatización solapada». Se alega por último el desconocimiento de las facilidades sindicales previstas en la convención colectiva (local, casillero, etc.) que además se declara inexistente.
2. 538. El Comité toma nota de las declaraciones del Gobierno y del INS rechazando los alegatos según las cuales: 1) la reorganización del INS por razones de racionalización y abaratamiento de costos no fue unilateral sino que según documentación adjunta se realizó con la participación de los agentes de seguros y de la organización sindical ANDAS y que el representante de AGEINS no respondió a las invitaciones que se le dirigieron; 2) los despidos afectaron a la totalidad de los agentes de seguros y por tanto no cabe hablar de discriminación antisindical; 3) a los despedidos se les pagaron sus indemnizaciones y se les ofreció un contrato administrativo temporal en cuyo caso tenían posibilidad de participar en una licitación pública posterior como agentes independientes de seguros; 4) la autoridad judicial declaró inaplicables la convención colectiva (denunciada por el empleador un mes antes de su expiración) inclusive la cláusula relativa al local sindical y el laudo arbitral (cuya vigencia había vencido); 5) la autoridad judicial ha declarado que a partir del 1.º de septiembre, los agentes de seguros dejaron de ser trabajadores o empleados del INS y pasaron a ser independientes bajo el régimen de contratación administrativa por lo que no se trata de un simulacro de relación laboral; 6) en cuanto a sus derechos de asistencia social, los agentes pueden inscribirse a un seguro voluntario ante la Caja Costarricense de Seguro Social y así lo ha declarado la autoridad judicial; 7) los dos dirigentes de AGEINS a los que se refieren los querellantes no son dirigentes de un sindicato sino de una asociación inscrita en el registro mercantil y después de ser despedidos no aceptaron el contrato temporal administrativo ofrecido y por ello perdieron su acreditación y su cartera de clientes, optando en cambio por reclamar su reincorpación a su anterior puesto ante la autoridad judicial; 8) la orden judicial de captura y encarcelamiento contra el dirigente del AGEINS Sr. Jiménez Morales se debió a que fue declarado en rebeldía por la autoridad judicial al no comparecer ante la autoridad judicial a raíz de la querella por difamación presentada por el anterior presidente del INS al haber declarado en la radio el Sr. Jiménez Morales que el ex presidente «altera facturas» y «compra conciencias»; según el INS y el Gobierno, la querella fue presentada a título individual y personal por el ex presidente del INS y no por esta institución en cuanto tal; 9) el Gobierno envía documentación que prueba que las facilidades a ANDAS (local, casilleros) estaban siendo esgrimidas en sede judicial para pretender demostrar la continuidad del contrato de trabajo, después de que los agentes firmaran un contrato administrativo; por ello se les retiró esas facilidades.
3. 539. A este respecto, el Comité subraya que el derecho de expresar opiniones por medio de la prensa o en otra forma es uno de los elementos esenciales de los derechos sindicales [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 153]. El Comité señala también que le sólo corresponde pronunciarse sobre alegatos de programas y procesos de reestructuración o de racionalización económica, impliquen éstos o no reducciones de personal o transferencias de empresas o servicios del sector público al sector privado, en la medida en que hayan dado lugar a actos de discriminación o de injerencia antisindicales [véase Recopilación, op. cit., párrafo 935].
4. 540. En estas condiciones, habiendo podido participar las organizaciones sindicales en el proceso de reestructuración del INS y observando que los despidos fueron medidas que alcanzaron a la totalidad de los agentes de seguros del INS, el Comité concluye que no parecen haber tenido naturaleza antisindical. El Comité observa que la reestructuración consistió principalmente en un cambio de estatuto jurídico de los agentes de seguros, a quienes se ofreció la posibilidad de participar — después de un contrato administrativo temporal — en una licitación pública para optar a ser agentes independientes, en un contexto en que había expirado la vigencia de la convención colectiva y estima sin valorar el procedimiento seguido que en sí no tiene relación con la libertad sindical.
5. 541. En cuanto a las alegadas instrucciones del INS para excluir a los dirigentes sindicales de AGEINS Sres. Rodolfo Jiménez Morales y su esposa Kenya Mejía Murillo en el proceso de licitación pública para acceder al nuevo estatuto de agente independiente, el Comité toma nota de las explicaciones del Gobierno al respecto, rechazando estos alegatos y observa que niega también que sean dirigentes de un sindicato. Dado que los querellantes han invocado que la desvinculación de estas personas respecto del INS está vinculada con actividades de defensa de los intereses de los agentes de seguros (en particular denuncias de irregularidades e intento de que se constituyera una comisión de investigación en la Asamblea Legislativa sobre la reestructuración), el Comité pide al Gobierno que le mantenga informado del resultado de la sentencia judicial que se dicte en relación con ambos dirigentes. El Comité pide asimismo al Gobierno que le comunique el resultado de la sentencia que se dicte en el juicio por difamación seguido contra el Sr. Rodolfo Jiménez Morales.