Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 333, March 2004

1. 805. En una comunicación de fecha 17 de junio de 2003, la Confederación Democrática de los Trabajadores de Níger (CDTN) presentó una queja contra el Gobierno de Níger por violaciones de la libertad sindical.
2. 806. El Gobierno remitió sus comentarios y observaciones sobre este caso en una comunicación de 5 de noviembre de 2003.
3. 807. Níger ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 808. En su comunicación de 17 de junio de 2003, la CDTN denuncia que, en el marco de su política de ajuste estructural, el Gobierno de Níger ha menoscabado los avances logrados por los trabajadores y adoptado diversas medidas encaminadas a reducir los costos salariales. La CDTN indica que esta reducción de las cargas salariales se ha efectuado por medio de una serie de medidas adoptadas unilateralmente por el Gobierno: revisión a la baja de la escala salarial de los funcionarios públicos; supresión de determinados subsidios, como la asignación por residencia; retraso acumulado en el pago de los salarios, cuya percepción por los trabajadores quedará condicionada a la voluntad del Estado; bloqueo de las promociones, tanto sobre el plano financiero como administrativo, y reducción de la carrera de los funcionarios a raíz de la modificación de las condiciones de jubilación.
2. 809. Por lo que se refiere a la reducción de los costos salariales, la CDTN señala que el Gobierno ha aplicado un enfoque parcial y que las medidas de reducción no han sido equitativas, ya que han quedado fuera de su ámbito de aplicación sectores enteros que gozan de un grado de autonomía, como la enseñanza superior, la magistratura y las fuerzas armadas.
3. 810. La CDTN señala que, según el acuerdo concluido el 19 de diciembre de 2001, se habían previsto negociaciones salariales para el último trimestre del año 2002. En este contexto, la CDTN presentó al Gobierno un pliego de reivindicaciones en el que figuraban las principales preocupaciones relativas a las medidas de reducción de los costos salariales. La CDTN alega que la negativa a negociar basada únicamente en la voluntad del Gobierno constituye la causa principal del conflicto con las autoridades. La Confederación afirma que el Gobierno no ha respetado los compromisos asumidos el 19 de diciembre de 2001, y que, tras la apertura de las negociaciones el 6 de diciembre de 2002, éstas no se han llevado a su término hasta la fecha. La CDTN hace notar que, en tres meses de huelga, sólo se organizaron dos sesiones de negociación, los días 2 y 5 de mayo de 2003, que sin embargo no permitieron llevar a cabo un debate genuino y sincero.
4. 811. La organización querellante hace hincapié también en que, a pesar de que en el acuerdo de diciembre de 2001 se preveía el establecimiento de una comisión paritaria encargada de evaluar las repercusiones de la modificación de las condiciones de jubilación, esta comisión todavía no ha entregado sus conclusiones. En lo que atañe a las condiciones de promoción, la CDTN afirma que la reanudación de los trabajos de las comisiones nunca se materializó; por otra parte, los aumentos de remuneración correspondientes a las promociones y reclasificaciones, cuya percepción fue anunciada en enero de 2002, siguen bloqueados desde junio de 2002. Asimismo, la CDTN alega que, contrariamente a las promesas del Gobierno, aún no se ha evaluado la cuantía de los retrasos acumulados en concepto de subsidios, ni tampoco la de los aumentos por promoción y reclasificación, con miras a definir las modalidades de su pago. En cuanto al abono de los salarios atrasados, la CDTN afirma que el Gobierno no ha respetado el calendario de pagos establecido al respecto.
5. 812. Por otra parte, la CDTN denuncia la parcialidad del Gobierno en materias sindicales, y en particular con respecto a la repartición equitativa de los bienes públicos puestos a disposición de las organizaciones sindicales, a los subsidios y a la participación en actividades de representación en el seno de comités, consejos y comisiones paritarias donde se discuten los problemas de los trabajadores.
6. 813. Por lo que se refiere a su sindicato afiliado (Sindicato del Personal de Obras Universitarias – SYANU), la organización querellante indica que la gestión del Centro Nacional de Obras Universitarias (CNOU) fue entregada en concesión a instituciones privadas, lo que tuvo por consecuencia el no pago de los salarios a partir de diciembre de 2002 y el despido colectivo de todo el personal, a saber 179 funcionarios públicos.
7. 814. En lo que atañe a otra organización afiliada a la CDTN (el Sindicato Nacional de Funcionarios de Aduanas – SNAD), la Confederación se opone al decreto 2000-160, de 23 de mayo de 2000, que restringe el derecho de huelga de los funcionarios de aduanas, limitándolo únicamente a la huelga de celo (en que el trabajo se ciñe estrictamente al reglamento).
8. 815. De manera general, la CDTN pone de manifiesto el carácter excesivamente restrictivo de las ordenanzas núms. 96-09 y 96-10, de 21 de marzo de 1996, así como del decreto de aplicación núm. 96-92, de 14 de abril de 1996. La Confederación denuncia en particular la orden dictada por el Primer Ministro mediante carta de 8 de mayo de 2003, por la que se disponía establecer listas de los nombres de los huelguistas con miras a efectuar descuentos en sus salarios por motivo de huelga, y critica también el recurso a requisas abusivas en numerosos sectores en que los trabajadores han sido obligados a reintegrarse al trabajo. El Gobierno ignora así las recomendaciones de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, relativas a la calificación de los sectores que se designen abusivamente como vitales o estratégicos.

B. Respuesta del Gobierno

1. 816. En su comunicación de 5 de noviembre de 2003, el Gobierno explica que las medidas citadas, a saber, la revisión de la escala salarial, la supresión de determinados subsidios, la congelación de las promociones, la acumulación de atrasos en el pago de salarios y las medidas de jubilación anticipada, obedecen a motivos exclusivamente económicos y se adoptaron con el fin de mejorar la situación económica del país, que se deteriora desde hace dos decenios.
2. 817. El Gobierno no niega que el nivel de los salarios de los funcionarios públicos es reducido, ni tampoco que las medidas de urgencia adoptadas han reducido la remuneración de los trabajadores, pero recuerda que una parte importante de los recursos internos es destinada cada año al pago de la masa salarial.
3. 818. El Gobierno sostiene que, desde su asunción al poder en 2000, se ha empeñado en mejorar la situación de los funcionarios públicos, terminando con la práctica del pago atrasado de los salarios, de tal manera que en la actualidad las remuneraciones se abonan oportunamente. En lo que atañe a los salarios retrasados de años anteriores, el Gobierno manifiesta que se ha puesto en marcha un mecanismo de normalización elaborado con los representantes de los trabajadores, el que ha funcionado de la manera prevista. En cuanto a la congelación de las promociones, el Gobierno sostiene que dicha medida se suspendió en 2002, y que las promociones se otorgan ahora periódicamente, con los aumentos correspondientes incluidos en los salarios. Por lo que se refiere a la cuestión de la jubilación, el Gobierno recuerda que la modificación introducida en el marco de la legislación en vigor consiste en revocar el carácter acumulativo de las dos condiciones previstas en la antigua legislación (haber alcanzado 55 años de edad y 30 años de servicio). El Gobierno recalca que ha tomado en consideración las preocupaciones manifestadas por la CDTN, y que se ha comprometido a impulsar un estudio destinado a determinar el impacto que tiene la aplicación de la citada ordenanza.
4. 819. Por lo que se refiere a los alegatos de parcialidad del Gobierno en materias sindicales, éste señala que en Níger el pluralismo sindical existe sólo desde 1996, lo que plantea el problema de determinar la representatividad de las organizaciones existentes. Según las autoridades, la CDTN exige el cuestionamiento inmediato de las representaciones que ejercen las centrales existentes, así como de algunos de sus privilegios. El Gobierno sostiene que, en aras de su neutralidad, dar curso a esta exigencia resulta difícil y que, a título provisional y en espera de que se resuelva la cuestión de la representatividad de las organizaciones profesionales, asegura un trato equitativo a todas las centrales sindicales. El Gobierno declara que la solución de esta cuestión es una preocupación fundamental y da cuenta de la constitución de un comité tripartito, creado por decreto en junio de 2003, que tiene a su cargo la puesta en práctica de las recomendaciones, así como de la organización de jornadas de reflexión sobre el derecho de huelga y la representatividad de las organizaciones profesionales, que tuvieron lugar en Niamey en junio de 2002 y que contaron con la asistencia técnica de la OIT. El Gobierno indica que el comité ha iniciado sus trabajos, pero que tropieza con dificultades presupuestarias.
5. 820. En lo que concierne al no pago de los salarios de los empleados del CNOU, el Gobierno indica que hasta la fecha están impagos sólo dos meses de salarios, a raíz de un error administrativo, y que adoptará las disposiciones necesarias para corregir esta situación. Las autoridades añaden que la gestión del CNOU era insatisfactoria, por lo que fue necesario ceder su gestión a un concesionario. Al respecto, indica que los funcionarios despedidos percibieron las indemnizaciones correspondientes y que se les dio prioridad para la recontratación, de conformidad con las disposiciones del Código del Trabajo. Añade que, desde ya, varios funcionarios han sido reubicados por el CNOU.
6. 821. En lo que atañe al derecho de huelga de los funcionarios públicos, el Gobierno explica que el ejercicio de este derecho está reglamentado por las ordenanzas núms. 96-09 y 96-10, de 21 de marzo de 1996, así como por el decreto núm. 96-92, de 14 de abril de 1996. Al respecto, precisa que la adopción de estos instrumentos culminó un largo proceso de discusión entre la central sindical y las autoridades de la época, en el marco de un comité consultivo paritario que recogió lo esencial de las propuestas hechas por los trabajadores. El Gobierno sostiene que, no obstante estos hechos, algunos sindicatos han recurrido de forma deliberada a las huelgas sin preaviso y sin asegurar un servicio mínimo, convirtiéndolas en un medio privilegiado de lucha sindical.
7. 822. En lo relativo al caso particular de los funcionarios de aduanas, el Gobierno declara que estos últimos sólo pueden recurrir a la huelga de celo (trabajo ceñido estrictamente al reglamento), dado que los legisladores estimaron que los funcionarios de aduanas quedaban sujetos a las disposiciones del artículo 9 del Convenio núm. 87 sobre libertad sindical y protección del derecho de sindicación, artículo que se refiere a las fuerzas armadas y a la policía. El Gobierno pone de manifiesto que, no obstante, ha entablado un procedimiento de concertación con los interlocutores sociales a fin de buscar una nueva interpretación de dicha legislación.
8. 823. Con respecto a las dificultades de diálogo que plantea la CDTN, el Gobierno observa que, con posterioridad a la firma de los protocolos de acuerdo mencionados por esta Confederación, se celebraron varias reuniones de negociación entre la CDTN y el Gobierno, la última de las cuales tuvo lugar en noviembre de 2003. Según el Gobierno, la CDTN ha obtenido un grado significativo de satisfacción para sus reivindicaciones.

C. Conclusiones del Comité

1. 824. El Comité observa que la organización querellante formula los siguientes alegatos: restricciones al derecho de negociación colectiva; negativa del Gobierno a negociar de buena fe las condiciones de trabajo de los funcionarios (escala salarial; edad de la jubilación; pago de salarios atrasados), contraviniendo compromisos suscritos; imparcialidad del Gobierno con respecto a asuntos sindicales; no pago de los salarios y despido de 179 funcionarios públicos a raíz de la entrega a concesionarios privados de la gestión de una institución pública; restricciones al derecho de huelga de los funcionarios de aduanas, e injerencia del Gobierno en el ejercicio de derecho de huelga, mediante requisas de carácter abusivo, basándose en una reglamentación demasiado restrictiva.
2. 825. En lo que atañe a los alegatos relativos a la adopción unilateral por el Gobierno de medidas económicas para lograr la reducción de los costos salariales de los funcionarios públicos, el Comité toma nota de las declaraciones del Gobierno, según las cuales estas medidas de carácter estrictamente económico obedecen a la voluntad de reducir la importante cuantía de los recursos internos que se destinan a la masa salarial de los funcionarios públicos, con miras a mejorar la situación económica difícil por que atraviesa el país desde hace 20 años. En cuanto a los alegatos sobre las dificultades para entablar negociaciones entre el Gobierno y la CDTN y el no respeto de los acuerdos concertados entre las autoridades y esta Confederación, el Comité observa que, según el Gobierno, se han celebrado varias reuniones de negociación respecto del pliego de reivindicaciones presentado por la CDTN y que, en la actualidad, estas reivindicaciones han obtenido un grado de satisfacción bastante considerable.
3. 826. Aunque el Comité no se encuentra en condiciones de evaluar las graves dificultades financieras con que tropieza el Gobierno, el Comité considera que las autoridades deberían privilegiar la negociación colectiva como mecanismo para determinar las condiciones de empleo de los funcionarios. El Comité estima que es necesario que los trabajadores y sus organizaciones puedan participar plenamente y de forma significativa en la determinación de este marco global de negociación, lo que implica en particular que dispongan de todos los datos financieros, presupuestarios o de otra índole que les sirvan para evaluar la situación con pleno conocimiento de causa. Si en razón de las circunstancias, no fuese posible llevar adelante la negociación colectiva, las medidas de carácter unilateral deberían aplicarse durante períodos limitados y tener como fin la protección del nivel de vida de los trabajadores más afectados. En otras palabras, debería encontrarse un compromiso equitativo y razonable entre, por una parte, la necesidad de preservar hasta donde sea posible la autonomía de las partes en la negociación y, por otra parte, el deber que incumbe a los gobiernos de adoptar las medidas necesarias para superar sus dificultades presupuestarias [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 899]. El Comité recuerda la importancia que atribuye a la obligación de negociar de buena fe, y a que tanto los empleadores como los sindicatos participen en las negociaciones de buena fe y hagan todo lo posible por llegar a un acuerdo, ya que la celebración de negociaciones verdaderas y constructivas es necesaria para establecer y mantener una relación de confianza entre las partes [véase Recopilación, op. cit., párrafos 814-815]. Asimismo, el Comité recuerda que los acuerdos deben ser de cumplimiento obligatorio para las partes, y por consiguiente deben ser respetados por éstas [véase Recopilación, op. cit., párrafo 818]. En estas condiciones, el Comité ruega al Gobierno que en el futuro tome en consideración estos principios.
4. 827. En lo que atañe a los alegatos de parcialidad del Gobierno con respecto a asuntos sindicales, en particular por lo que se refiere a la repartición equitativa de los bienes del Estado puestos a disposición de los sindicatos, a los subsidios y a la participación en actividades de representación, el Comité toma nota de las declaraciones del Gobierno, en el sentido de que el pluralismo sindical apareció en Níger sólo en años recientes y que, en espera de la adopción de una reglamentación en materia de determinación de las reglas de representatividad, las centrales sindicales reciben un trato equitativo. El Comité considera que la determinación de las organizaciones más representativas debe efectuarse según criterios objetivos, precisos y previamente establecidos, y que dicha apreciación no debería dejarse a la discreción de los gobiernos, a fin de evitar toda posibilidad de parcialidad o abuso. Además, esta distinción no debería tener por efecto que los sindicatos que no estén reconocidos como los más representativos sean privados de los medios esenciales para la defensa de los intereses profesionales de sus miembros [véase Recopilación, op. cit., párrafos 310, 314 y 315]. Tomando nota también de que existe un comité tripartito encargado de analizar esta cuestión, comité que cuenta con la participación de una misión de asistencia técnica de la OIT, el Comité pide al Gobierno que adopte rápidamente las medidas necesarias, por vía legislativa o por otros medios, a fin de asegurar que la representatividad de las organizaciones sindicales sea determinada de conformidad con criterios acordes con los principios de la libertad sindical, y que le mantenga informado al respecto.
5. 828. El Comité toma nota de los alegatos relativos al traspaso en concesión al sector privado del Centro Nacional de Obras Universitarias (CNOU), medida que tuvo por consecuencia el no pago de los salarios a partir de diciembre de 2002 y el despido colectivo de 179 funcionarios públicos. El Comité toma nota de que, según el Gobierno, hasta la fecha están impagos sólo dos meses de salarios debido a un error administrativo, y que los trabajadores despedidos han percibido las indemnizaciones correspondientes y tienen prioridad para la recontratación, de conformidad con las disposiciones del Código del Trabajo. El Comité recuerda que no puede pronunciarse sobre alegatos relativos a los programas o las medidas de reestructuración o de racionalización económica, impliquen éstos o no reducciones de personal o transferencias de empresas o servicios del sector público al sector privado, salvo cuando tales medidas hayan dado lugar a actos de discriminación o de injerencia antisindicales, cuestión que no ha sido alegada en este caso. Sin embargo, el Comité subraya la importancia de que los gobiernos consulten a las organizaciones sindicales, con objeto de discutir sobre las consecuencias que los programas de reestructuración tienen en el empleo y las condiciones de trabajo de los asalariados [véase Recopilación, op. cit., párrafo 937]. El Comité pide al Gobierno que en el futuro lleve a cabo consultas con las organizaciones sindicales cuando se prevea la aplicación de programas de racionalización o de reestructuración en las empresas o las instituciones públicas.
6. 829. En cuanto a los alegatos relativos al Sindicato Nacional de Funcionarios de Aduanas (SNAD), el Comité toma nota de que, según el decreto que define la condición particular de los funcionarios de los servicios de aduanas, sólo se reconoce a éstos el derecho de huelga de celo (trabajo en aplicación estricta del reglamento) para la defensa de sus intereses colectivos. Según el Gobierno, los funcionarios de aduanas quedan comprendidos en el ámbito de aplicación de las disposiciones del artículo 9 del Convenio núm. 87 sobre libertad sindical y protección del derecho de sindicación, que prevé la exclusión de las fuerzas armadas y de la policía. Con todo, el Comité recuerda que, habida cuenta de que el artículo 9 del Convenio núm. 87 prevé excepciones al principio general, debería darse una definición restrictiva de los trabajadores que pueden ser excluidos de la aplicación del Convenio [véase Recopilación, op. cit., párrafo 222]. Por consiguiente, el Comité considera que los funcionarios de aduanas están amparados por el Convenio núm. 87 y deben, pues, beneficiarse del derecho sindical. No obstante, recuerda que el derecho de huelga puede ser restringido, o incluso prohibido, en los casos siguientes: para los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, en los servicios esenciales en el sentido estricto del término (es decir, aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población) o en una situación de crisis nacional aguda que amenace las condiciones normales de existencia [véase Recopilación, op. cit., párrafos 527-528]. A juicio del Comité, ciertos funcionarios de aduanas ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado. Sin embargo, el Comité recuerda que, cuando el derecho de huelga ha sido limitado o suprimido, los trabajadores deben gozar de una protección adecuada, de suerte que se les compensen las restricciones impuestas a su libertad de acción durante los conflictos que puedan surgir con su empleador. Así, las limitaciones del derecho de huelga deberían ir acompañadas por procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos en que los interesados puedan participar en todas las etapas, y en los que los laudos dictados deberían ser aplicados por completo y rápidamente [véase Recopilación, op. cit., párrafos 546-547]. El Comité recuerda también que en caso de mediación y arbitraje en conflictos colectivos, lo esencial es que todos los miembros de los órganos encargados de esas funciones no sólo sean estrictamente imparciales, sino que también lo parezcan, tanto a los empleadores como a los trabajadores interesados, para obtener y conservar la confianza de ambas partes, de lo cual depende realmente el funcionamiento eficaz del arbitraje, aun cuando sea obligatorio [véase Recopilación, op. cit., párrafo 549]. El Comité pide al Gobierno que vele por que se den a los funcionarios del sector de aduanas las garantías compensatorias de esta índole, y que le mantenga informado al respecto.
7. 830. En lo que respecta a la denuncia hecha por la CDTN de la orden dictada por el Primer Ministro mediante carta de 8 de mayo de 2003, en el sentido de establecer listas de los nombres de los huelguistas con miras a efectuar las reducciones de salarios por participar en la huelga, el Comité estima que los descuentos salariales por los días de huelga no plantean en principio problemas desde el punto de vista de la libertad sindical.
8. 831. Por lo que se refiere a los alegatos en cuanto a la aplicación abusiva de requisas de personal durante los períodos de huelga, y al carácter excesivamente limitante de la reglamentación sobre el derecho de huelga, el Comité toma nota de que el ejercicio del derecho de huelga queda reglamentado por las ordenanzas núms. 96-09 y 96-10, de 21 de marzo de 1996, así como por el decreto de aplicación núm. 96-92, de 14 de abril de 1996. El artículo 9 de la ordenanza núm. 96-09, de 21 de marzo de 1996, prevé que, en los casos excepcionales donde prima la necesidad de preservar el interés general, todo funcionario público o funcionario de las colectividades territoriales puede ser objeto de una medida de requisa. El Comité estima que el alcance de este artículo debería quedar circunscrito únicamente a los casos en que la interrupción del trabajo pueda provocar una situación de crisis nacional aguda en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, es decir, los servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o en parte de la población, así como al caso de los funcionarios que ejerzan funciones de autoridad en nombre del Estado. El Comité recuerda que la requisa o movilización forzada de huelguistas con el fin de acabar con una huelga de reivindicaciones profesionales, salvo en el caso de los servicios esenciales o en circunstancias de la más alta gravedad, constituye una violación grave de la libertad sindical [véase Recopilación, op. cit., párrafo 573]. El Comité hace hincapié en que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones ha señalado ya este punto a la atención del Gobierno. Por ende, el Comité ruega al Gobierno que adopte las medidas necesarias a fin de modificar la legislación en este sentido, y que le mantenga informado sobre la evolución de la situación al respecto.