Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 350, June 2008

232. La queja figura en comunicaciones de la Confederación General del Trabajo de la República Argentina (CETRA) y la Unión de Docentes de la provincia de Buenos Aires (UDOCBA) de fechas 15 de mayo y 24 de julio de 2007.

1. 232. La queja figura en comunicaciones de la Confederación General del Trabajo de la República Argentina (CETRA) y la Unión de Docentes de la provincia de Buenos Aires (UDOCBA) de fechas 15 de mayo y 24 de julio de 2007.
2. 233. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 4 de enero de 2008.
3. 234. Argentina ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 235. En sus comunicaciones de 15 de mayo y 24 de julio de 2007, la Confederación General del Trabajo de la República Argentina (CETRA) y la Unión de Docentes de la Provincia de Buenos Aires (UDOCBA) alegan que se ha verificado una violación de la libertad sindical en el ámbito del Ministerio de Trabajo de la provincia de Buenos Aires. Concretamente, las organizaciones querellantes alegan que la UDOCBA es sistemáticamente marginada y discriminada y en ese sentido manifiestan lo siguiente:
2. — la legislatura de la provincia de Buenos Aires sancionó la Ley de Paritarias Docentes de la provincia, promulgada bajo el núm. 13552, que en su artículo 5 establece que para participar de las negociaciones en su carácter general, las organizaciones sindicales deberán representar colectivamente a todos los trabajadores docentes encuadrados en la ley núm. 10579 (Estatuto del Docente), en todo el ámbito de la provincia;
3. — el día 6 de noviembre de 2006, todas las organizaciones sindicales acreditaron sus delegados paritarios y sus personerías gremiales y estatutos sociales. Del análisis de la documentación aportada por las asociaciones sindicales surge que ninguna cumple con el requisito legal de representar a todos los docentes en toda la provincia;
4. — el artículo 12 de la ley núm. 13552 establece que el Ministerio de Trabajo de la provincia será autoridad de aplicación de la citada ley. Pero, inexplicablemente, el Ministro le cede a algunos gremios y a la Dirección General de Cultura y Educación, la facultad de reglamentar de la ley, lo que viola lo estipulado en la Carga Magna provincial, que textualmente establece: «La provincia reconoce los derechos de asociación y libertad sindical, los convenios colectivos, el derecho de huelga y las garantías al fuero sindical de los representantes gremiales»;
5. — a raíz de esa renuncia de facultades, cuatro gremios y la parte empleadora firmaron un acta acuerdo mediante la cual se autoconstituyeron en partes negociadoras, unos en representación de los trabajadores y la otra, del Estado empleador. Dicha acta se acuerda y se firma sin la presencia de todas las organizaciones sindicales que representan a docentes y que cuentan con personería gremial para representar colectivamente a los trabajadores docentes, lo que la torna totalmente ilegal y discriminatoria;
6. — además, es y fue manifiesta durante todo el desarrollo de la paritaria, la posición que la Directora General de Cultura y Educación tiene a favor de SUTEBA y de los demás gremios participantes, y neutra, cuando no negativa, para con la UDOCBA;
7. — el día 21 de diciembre de 2006, la Dirección Nacional de Asociaciones Sindicales (DNAS) del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la nación emitió un dictamen en el que claramente se establece que ninguna organización cumple con los requisitos establecidos por la ley;
8. — en resumen, al día de hoy participan de las paritarias organizaciones sindicales que no cumplen con la ley. En tal caso, no debería haber paritaria hasta una nueva ley o debieran participar todas las organizaciones, y que todas estén en las mismas condiciones, es decir, cada sindicato representa a partes de la docencia estatal de la provincia de Buenos Aires; algunos representarán a porciones mayores y otros a porciones menores, pero ninguna organización representa a todos los trabajadores, tal como lo exige la ley.
9. B. Respuesta del Gobierno
10. 236. En su comunicación de 4 de enero de 2008, el Gobierno manifiesta que efectivamente, la legislatura de la provincia de Buenos Aires sancionó la Ley de Paritarias Docentes de la provincia bajo el núm. 13552. En su artículo 5, dicha ley establece: «a los fines del desarrollo de la negociación colectiva, en su carácter general, que se consagra en la presente ley, la representación de los trabajadores será ejercida por las entidades gremiales docentes con personería gremial cuyo ámbito de actuación personal y territorial incluya exclusivamente a todos los trabajadores encuadrados en la ley núm. 10579 (Estatuto del Docente) y sus modificatorias, en todo el ámbito territorial de la provincia de Buenos Aires». Añade el Gobierno que para el cabal entendimiento de las circunstancias de hecho y de derecho que rodearon el caso, es necesario informar que por mandato constitucional (artículo 39, inciso 4 de la Carta Magna provincial) se debe garantizar a los trabajadores el derecho a la negociación de sus condiciones de trabajo. En tal sentido, se elaboró la ley núm. 13453, primera ley que regula la negociación colectiva de la administración pública provincial, resultado del consenso logrado entre los representantes del Estado con todas las organizaciones gremiales de los trabajadores de la administración pública, a saber 26 sindicatos. La única condición exigida fue que contaran con personería gremial. Esta ley es el antecedente de la ley núm. 13552 de paritarias docentes de la provincia mencionada ut supra.
11. 237. Como elemento distintivo en cuanto a las circunstancias, el Gobierno señala que debe tenerse en cuenta que la Dirección General de Cultura y Educación no integra la administración pública provincial, sino que constituye un organismo de existencia constitucional, por lo que debió propiciarse una norma especial para el ámbito docente. Así es que la ley núm. 13552 recepta un criterio distinto al sostenido por su análoga para la administración central, ya que sólo admite para la negociación de carácter general a los gremios docentes cuyo ámbito de actuación personal y territorial incluya a todos los trabajadores encuadrados en la ley núm. 10579 (docentes) en todo el territorio de la provincia de Buenos Aires, tal como surge de la redacción originaria del artículo 5 antes trascripto.
12. 238. Informa el Gobierno que las negociaciones colectivas en el sector docente tienen su inicio, aunque informalmente, a través de la mesa de diálogo que a instancia del Ministerio de Trabajo de la provincia se llevaron a cabo en su sede, hasta que se sancionó la ley núm. 13552 de fecha 13 de octubre de 2006, a la que hace mención la querellante en su presentación. El Gobierno declara que conforme surge de las planillas de asistencia que se adjuntan la UDOCBA asistió a todas y cada una de las reuniones realizadas, acreditándose de las lecturas de las notas que se adjuntaban a la convocatoria, que el objeto de las mismas era el análisis y consenso de la Ley de Paritarias Docentes. Con la sanción de la ley núm. 13552 se genera formalmente el ámbito de la negociación colectiva en el sector. A la primera reunión concurrió la UDOCBA y a su vez participó activamente en las negociaciones y en las reuniones de fechas 13 de noviembre y 21 de noviembre de 2006.
13. 239. El Gobierno indica que de los instrumentos citados se colige con extrema claridad la posición asumida por el Ministerio de Trabajo de la provincia, en su rol de coordinador de la negociación, respecto a la integración de la representación paritaria de los trabajadores, circunstancia no menor, y que en el caso, constituye el antecedente más importante de la denuncia presentada por la entidad. El Ministerio de Trabajo de la provincia informó que es a partir de arduas gestiones, con la más firme decisión política de la gobernación de la provincia, que se logró plasmar en ley este derecho tantas veces reclamado a los trabajadores docentes.
14. 240. La ley en cuestión confiere al Ministerio de Trabajo de la provincia la facultad de autoridad de aplicación, según surge del artículo 12, a saber: «El Ministerio de Trabajo de la provincia de Buenos Aires será la autoridad de aplicación de las disposiciones de la presente ley, a tal fin estará autorizado para realizar estudios, recabar asesoramiento y en general requerir toda la documentación e información necesaria que posibilite el más amplio conocimiento de las cuestiones que se traten. En el carácter mencionado está facultado a: a) convocar a la negociación a pedido de una de las partes; b) citar a las reuniones que no hubieran sido acordadas por las partes a petición de una de ellas; c) coordinar reuniones; d) realizar todos los actos tendientes a favorecer la negociación. Las facultades otorgadas al presente artículo al Ministerio de Trabajo de la provincia de Buenos Aires excluyen la posibilidad de reglamentar el contenido de la presente ley». De su simple lectura se puede inferir el alcance que la norma impone a la facultad otorgada a ese Ministerio. En ese sentido es de resaltar que fundamentalmente le ha vedado la facultad reglamentaria, circunstancia sobre la que la denunciante no hace mención alguna en su escrito y sólo imputa al ministerio que viola lisa y llanamente un precepto constitucional al «ceder» a algunos gremios y a la Dirección General de Cultura y Educación la facultad de reglamentar la ley.
15. 241. Señala el Gobierno que cabe aquí la reflexión sobre cómo puede cederse o delegarse una facultad cuando no se la detenta legalmente. Al Ministerio de Trabajo de la provincia de Buenos Aires, por imperio del artículo 12 último párrafo de la ley núm. 13552, se le excluye la posibilidad de reglamentar el contenido de la ley. Dicho de otra forma, la queja en este sentido es totalmente improcedente atento que, si la UDOCBA consideró que se encuentra en crisis un precepto constitucional a través de una norma que lo reglamenta, es la propia norma la que debería impugnar, por la vía judicial pertinente, y no a quien tiene la obligación de hacerla ejecutar.
16. 242. Declara el Gobierno que el debate en torno a la cuestión de las representaciones gremiales fue arduo, con posiciones encontradas e irreductibles, a pesar de la política de disuasión planteada por el propio Ministerio de Trabajo. Tal es así, que el Ministerio de Trabajo de la provincia siempre trató de disuadir las posturas de las representaciones gremiales que sostuvieron la incompetencia de la UDOCBA para actuar en la negociación de nivel general. Afirma el Gobierno que el conflicto de base es intrasindical y ajeno a la negociación paritaria en sí. El Ministerio de Trabajo de la provincia, como la Dirección Provincial de Cultura y Educación, tuvo una actitud mediadora y de acercamiento entre las partes.
17. 243. Informa el Gobierno, que se consultó a la Dirección Nacional de Cultura y Educación, y que ésta destacó que oportunamente solicitó al Ministerio de Trabajo de la provincia la constitución de una mesa negociadora general, en cumplimiento de la ley núm. 10579 y sus modificaciones, requiriendo la aplicación de la ley núm. 13552 (Ley de Paritarias Docentes recientemente sancionada).
18. 244. El Ministerio de Trabajo de la provincia citó a todos los gremios con personería gremial, incluyéndose a UDOCBA, resultando convocados: FEB (Federación de Educadores Bonaerenses) que cuenta con 34.000 afiliados cotizantes declarados; SUTEBA (Sindicato Unificado de Trabajadores de la Educación de la provincia de Buenos Aires) que cuenta con 65.000 afiliados cotizantes declarados; UDA (Unión Docentes Argentinos); AMET (Asociación Magisterio de Enseñanza Técnica); y UDOCBA (Unión de Docentes de la provincia de Buenos Aires). Las cuatro entidades gremiales que fueron convocadas, además de la querellante UDOCBA, tienen personería gremial con ámbito de actuación en toda la provincia de Buenos Aires. En el caso de las entidades UDA y AMET los alcances de sus personerías en el aspecto territorial son más amplios (nacionales) conservando los derechos emergentes de la libertad sindical luego de operada la transferencia de los servicios educativos nacionales a las provincias. Cumplidos los recaudos formales inherentes a la constitución de la comisión negociadora (acreditación y examen de las credenciales aportadas por cada entidad sindical, número de afiliados cotizantes por cada una, etc.) y dada la existencia de más de una asociación sindical con personería gremial, y las discrepancias de la representación gremial en relación al alcance territorial y personal de la personería de cada entidad, la Dirección de Cultura y Educación instó a las entidades sindicales docentes, para que en el marco de la autonomía sindical y las personerías gremiales que cada uno inviste, propusiera la forma en que quedaría determinada la representación de los trabajadores en el nivel general, puesto que el Estado empleador «no elige» con quién negocia.
19. 245. Aclara el Gobierno que en este marco se celebró una audiencia el 21 de noviembre donde las entidades FEB y SUTEBA expresaron que la representación de los trabajadores en el nivel general debía conformarse por las mismas con más la participación de UDA y AMET, objetando la participación de UDOCBA por dos cuestiones: 1) el alcance de su personería gremial, y 2) la promoción de una acción judicial en la que plantea la inconstitucionalidad del artículo 5 de la ley núm. 13552 de paritarias docentes. En este estado UDOCBA se retiró de la reunión. De este último párrafo se concluye claramente que la no participación de UDOCBA en la comisión negociadora general de la ley núm. 13552 — que la recurrente calificara de inconstitucional en sede judicial — constituye un conflicto intersindical, ajeno por completo a la Dirección de Cultura y Educación en su calidad de organismo empleador. El acuerdo presentado por las entidades gremiales para definir la forma (esto es los porcentajes de representación de las mismas en el ámbito de las paritarias), pareciera evidenciar un reconocimiento mutuo de los ámbitos de representación y actuación de cada una de ellas, cuestión que no sólo es ajena, sino que además está prohibida al organismo empleador. Adviértase que en ningún momento la organización querellante manifiesta en su queja elevada a la OIT la existencia de esta acción de amparo ante la justicia.
20. 246. El Gobierno indica que la Dirección de Cultura y Educación de la provincia destaca en su informe la interposición de este recurso de amparo en sede judicial (expediente «Unión Docentes de la provincia de Buenos Aires c/ Fisco de la provincia de Buenos Aires s/ amparo sindical») solicitando se declare la inaplicabilidad de la ley núm. 13552 respecto a la entidad, afirmando que el artículo 5 de dicha ley ha sido redactado en el objeto de otorgar exclusividad negociadora a los sindicatos con personería gremial en toda la provincia de Buenos Aires, esto es SUTEBA y FEB. Lo concreto es que la impugnación judicial de la primera Ley de Paritarias Docentes de la provincia de Buenos Aires motivó el rechazo de la participación de UDOCBA por parte de la totalidad de los gremios docentes que actúan en la jurisdicción. Resulta en definitiva que no es el organismo empleador quien ha cuestionado los alcances de la personería gremial de UDOCBA, sino los propios gremios que agrupan a los trabajadores de la educación.
21. 247. En cuanto a la referencia que realiza la organización querellante UDOCBA sobre un supuesto dictamen de fecha 21 de diciembre de la Dirección Nacional de Asociaciones Sindicales de este Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de donde concluye que «ninguna entidad gremial cumplimenta los requisitos de ley», el Gobierno indica que se trata de una libre interpretación del documento que aporta, en la que sólo hay un informe de los alcances de la personería gremial de las asociaciones sindicales que participan en la paritaria. Por último, el Gobierno agrega que el artículo 5 de la ley núm. 13552 de paritarias docentes ha sido objeto de un proyecto de modificación, encontrándose actualmente en estado parlamentario.

C. Conclusiones del Comité

1. 248. El Comité observa que en el presente caso las organizaciones querellantes manifiestan que la ley núm. 13552 de paritarias docentes de la provincia de Buenos Aires establece en su artículo 5 que para participar de las negociaciones, las organizaciones sindicales deberán representar colectivamente a todos los trabajadores docentes cubiertos por el Estatuto del Docente en todo el ámbito de la provincia. Añaden que aunque ninguna organización sindical acreditó cumplir con este requisito legal, cuatro organizaciones sindicales y el Estado empleador firmaron un acta de acuerdo, sin la presencia de todas las organizaciones sindicales que representan a los docentes. Según las organizaciones querellantes, actualmente participan en las paritarias organizaciones sindicales que no cumplen con los requisitos establecidos por la ley y en cualquier caso no debería haber paritarias hasta que se dicte nueva ley o debieran participar todas las organizaciones sindicales representando a porciones mayores o menores de docentes.
2. 249. El Comité toma nota de que el Gobierno informa que: 1) por mandato constitucional (artículo 39, inciso 4 de la Carta Magna provincial) se debe garantizar a los trabajadores el derecho a la negociación de sus condiciones de trabajo. En tal sentido, se elaboró la ley núm. 13453, primera ley que regula la negociación colectiva de la administración pública provincial, resultado del consenso logrado entre los representantes del Estado con todas las organizaciones gremiales de los trabajadores de la administración pública. La única condición exigida fue que contaran con personería gremial. Esta ley es el antecedente de la ley núm. 13552 de paritarias docentes de la provincia a la que se refieren las organizaciones querellantes, y 2) la ley núm. 13552 recepta un criterio distinto al sostenido por la ley para la administración central, ya que sólo admite para la negociación de carácter general a los gremios docentes cuyo ámbito de actuación personal y territorial incluya a todos los trabajadores docentes en todo el territorio de la provincia de Buenos Aires.
3. 250. El Comité toma nota también de que el Gobierno informe que: i) las negociaciones colectivas en el sector docente tienen su inicio, aunque informalmente, a través de la mesa de diálogo; esta mesa a instancia del Ministerio de Trabajo de la provincia se llevó a cabo en la sede del Ministerio, hasta que se sancionó la ley núm. 13552 de fecha 13 de octubre de 2006, y la UDOCBA asistió a todas y cada una de las reuniones realizadas; el objeto de las mismas era el análisis y consenso de la ley de paritarias docentes y la sanción de la ley núm. 13552 generó formalmente el ámbito de la negociación colectiva en el sector. Concurrió la UDOCBA y a su vez participó activamente en la primera reunión y en las que se realizaron el 13 y el 21 de noviembre de 2006; ii) el debate en torno a la cuestión de las representaciones gremiales fue arduo, con posiciones encontradas e irreductibles, a pesar de la política de disuasión planteada por el propio Ministerio de Trabajo, que siempre trató de disuadir las posturas de las representaciones gremiales que sostuvieron la incompetencia de la UDOCBA para actuar en la negociación de nivel general. Afirma el Gobierno que el conflicto de base es intrasindical y ajeno a la negociación paritaria en sí; iii) la Dirección de Cultura y Educación solicitó al Ministerio de Trabajo de la provincia la constitución de una mesa negociadora general, en cumplimiento de la ley núm. 10579 y sus modificaciones, requiriendo la aplicación de la ley núm. 13552 (Ley de Paritarias Docentes recientemente sancionada), y el Ministerio de Trabajo de la provincia citó a todos los gremios con personería gremial, incluyéndose a UDOCBA, resultando convocados: la FEB (Federación de Educadores Bonaerenses); el SUTEBA (Sindicato Unificado de Trabajadores de la Educación de la provincia de Buenos Aires); la UDA (Unión Docentes Argentinos); la AMET (Asociación Magisterio de Enseñanza Técnica), y la UDOCBA (Unión de Docentes de la provincia de Buenos Aires); iv) las cuatro entidades gremiales que fueron convocadas, además de la querellante UDOCBA, tienen personería gremial con ámbito de actuación en toda la provincia de Buenos Aires, y v) cumplidos los recaudos formales inherentes a la constitución de la comisión negociadora (acreditación y examen de las credenciales aportadas por cada entidad sindical, número de afiliados cotizantes por cada una, etc.) dado la existencia de más de una asociación sindical con personería gremial, y las discrepancias de la representación gremial en relación al alcance territorial y personal de la personería de cada entidad, la Dirección de Cultura y Educación instó a las entidades sindicales docentes, para que en el marco de la autonomía sindical y las personerías gremiales que cada uno inviste, propusiera la forma en que quedaría determinada la representación de los trabajadores en el nivel general, puesto que el Estado empleador «no elige» con quien negocia.
4. 251. Asimismo, el Comité toma nota de que el Gobierno indica que se celebró una audiencia el 21 de noviembre de 2006 donde las entidades FEB y SUTEBA expresaron que la representación de los trabajadores en el nivel general debía conformarse por las mismas con más la participación de UDA y AMET, objetando la participación de UDOCBA por dos cuestiones: a) el alcance de su personería gremial, y b) la promoción de una acción judicial por parte de UDOCBA en la que plantea la inconstitucionalidad del artículo 5 de la ley núm. 13552 de paritarias docentes. Añade el Gobierno que en esa instancia UDOCBA se retiró de la reunión. Afirma el Gobierno que la no participación de UDOCBA en la comisión negociadora general de la ley núm. 13552 constituye un conflicto intersindical, ajeno por completo a la Dirección de Cultura y Educación en su calidad de organismo empleador. El Comité por último toma nota de que el Gobierno informa que el artículo 5 de la ley núm. 13552 de paritarias docentes ha sido objeto de un proyecto de modificación, encontrándose actualmente en estado parlamentario (el texto del proyecto que envía el Gobierno prevé que la representación de los trabajadores docentes será ejercida por todas las entidades sindicales docentes, cuya personería gremial los habilite para actuar en territorio de la Provincia de Buenos Aires).
5. 252. A este respecto, el Comité observa que en la documentación que enviaron las organizaciones querellantes consta un acta de acuerdo firmada por las organizaciones sindicales SUTEBA, FEB, UDA y AMET y los representantes del Estado empleador, en la que se solicita al Ministerio de Trabajo que declare formalmente constituida la comisión paritaria docente de nivel general con esa representación de los trabajadores. El Comité observa también que el Gobierno no informa de manera completa sobre la representatividad en el sector de todas las organizaciones sindicales mencionadas, en particular la de UDOCBA. En cualquier caso, según las informaciones comunicadas, todas las organizaciones sindicales concernidas, incluida la organización querellante UDOCBA, gozan de personería gremial (según la ley de asociaciones sindicales se otorga personería gremial a las organizaciones sindicales que entre otros requisitos acrediten afiliar a más del 20 por ciento de los trabajadores que intente representar y entre sus derechos exclusivos goza del de intervenir en negociaciones colectivas). En estas condiciones, el Comité recuerda que son compatibles con el Convenio núm. 98 tanto los sistemas de agente negociador único (el más representativo) como los que integran a todas las organizaciones o a las más representativas de acuerdo con criterios claros preestablecidos para determinar las organizaciones habilitadas para negociar. No obstante, ante la exclusión de la UDOCBA de las paritarias para el sector, el Comité considera que el texto del artículo 5 de la ley núm. 13552 no es suficientemente claro y puede prestarse a potenciales exclusiones injustificadas de organizaciones sindicales en la negociación, en particular si se tiene en cuenta que hasta entonces la UDOCBA había sido invitada a participar en la negociación.
6. 253. El Comité toma nota con interés de que el Gobierno informa que se ha presentado un proyecto de ley ante el Poder Legislativo provincial modificatorio del artículo 5 de la ley núm. 13552 de paritarias docentes, que en sus fundamentos señala que la «instrumentación de la ley mencionada está guiada por una premisa que hace esencialmente a la condición de toda república democrática: la participación más amplia posible de los actores que integran el universo sobre el cual se acordarán pautas laborales» y dispone que «a los fines de la negociación colectiva la representación será ejercida por todas las entidades sindicales docentes cuya personería gremial los habilite para actuar en el territorio de la Provincia de Buenos Aires». El Comité espera firmemente que la ley será adoptada muy próximamente y que entretanto, el Gobierno tome nuevas medidas para conciliar los intereses de las organizaciones sindicales concernidas por las negociaciones paritarias del sector. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto.
7. 254. Por último, el Comité pide al Gobierno que también le mantenga informado del resultado final de la acción judicial iniciada por la UDOCBA planteando la inconstitucionalidad del artículo 5 de la ley núm. 13552.