Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 354, June 2009

1019. La queja figura en una comunicación del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Universidad de Panamá (SINTUP) de fecha 24 de noviembre de 2008. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de fecha 29 de febrero de 2009.

1. 1019. La queja figura en una comunicación del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Universidad de Panamá (SINTUP) de fecha 24 de noviembre de 2008. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de fecha 29 de febrero de 2009.
2. 1020. Panamá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 1021. En su comunicación de fecha 24 de noviembre de 2008, el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Universidad de Panamá (SINTUP), presenta queja contra el Gobierno panameño por negarse a conceder la personería jurídica a dicho sindicato en franca y abierta violación de la Constitución Nacional, el Código del Trabajo y el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) de la OIT.
2. 1022. El SINTUP señala que es una organización formada principalmente por trabajadores administrativos de la Universidad de Panamá, que realizó su asamblea constitutiva el 11 de septiembre de 2007 con la asistencia de 41 personas, aprobando ese mismo día sus estatutos sindicales. Cuenta con una junta directiva formada por 22 miembros (11 principales y 11 suplentes) y tiene como fin fundamental el mejoramiento y superación económica, laboral, social, educativa y cultural de los trabajadores administrativos universitarios.
3. 1023. En apego estricto al Código del Trabajo (artículo 352), el sindicato presentó el 13 de septiembre de 2007 ante el Departamento de Organizaciones Sociales de la Dirección General de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral, los documentos exigidos para solicitar la personería jurídica: acta de la asamblea constitutiva celebrada el 11 de septiembre de 2007 con la firma de los 41 participantes; acta de la reunión de 11 de septiembre de 2007 donde se aprueban los estatutos de la organización; estatutos aprobados; listado de la primera junta directiva del SINTUP. El sindicato querellante añade que, el 18 de septiembre de 2007, el Director General de Trabajo emite resolución resolviendo «no admitir la solicitud de inscripción de personería jurídica a favor del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Universidad de Panamá, por ser contraria a la Constitución y a la ley». Contra esta resolución los abogados del sindicato presentaron el 13 de noviembre de 2007, una apelación ante el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral que también fue rechazada por resolución núm. D.M. 174/2007, de 26 de diciembre de 2007.
4. 1024. El sindicato querellante señala que en virtud de que la Universidad de Panamá, institución del Estado panameño que goza de autonomía según la Constitución Nacional, aprobó por unanimidad de su máximo órgano de gobierno (el Consejo General Universitario), incorporar a sus estatutos el derecho a la sindicalización y a las negociaciones colectivas de sus trabajadores y que, por otro lado, el sindicato recientemente realizó algunas modificaciones a la composición de la junta directiva y a los estatutos del SINTUP, decidió presentar solicitud de personería jurídica por segunda ocasión (23 de julio de 2008). Una vez más fue rechazada, pero esta vez no por medio de una resolución motivada, sino a través de la nota núm. 225.DOS.2008, de 28 de julio de 2008, del Jefe del Departamento de Organizaciones Sociales. Esta violación a las normas legales condujo al sindicato a presentar un recurso de amparo de garantías constitucionales por vicios de forma ante la Corte Suprema de Justicia, que aún no ha sido resuelto. El Sindicato querellante adjunta el texto de las distintas decisiones de las autoridades sobre su caso.
5. B. Respuesta del Gobierno
6. 1025. En su comunicación de fecha 29 de febrero de 2009, el Gobierno declara que es respetuoso de los instrumentos internacionales que ha ratificado, dentro de los cuales están los convenios de la OIT, incluido el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como que viene procurando su plena aplicación en la legislación y práctica nacional.
7. 1026. En el caso específico presentado por el sindicato querellante, sus representantes en un principio interpusieron una demanda ante la Dirección General de Trabajo del Ministerio de Trabajo, solicitando personería jurídica para la organización que aspiraba denominarse Sindicato Nacional de Trabajadores de la Universidad de Panamá (SINTUP). La Dirección General de Trabajo mediante resolución núm. 1208.DOS.2007, de 18 de septiembre de 2007, resolvió no admitir la solicitud de inscripción de personería jurídica a favor del SINTUP, por ser contraria a la Constitución Política de la República y a la ley. En dicha resolución, se señala que en la presentación de la documentación pertinente se encuentran deficiencias que deben ser subsanadas, y se manifiestan las razones por las que no se acoge la petición, destacándose textualmente las siguientes:
8. El acta constitutiva que se aporta como uno de los documentos que sustenta la petición, dice en su encabezado que: «…se reúnen en la Ciudad Universitaria Octavio Méndez Pereira, con el objetivo de fundar en la Universidad de Panamá un sindicato de trabajadores de empresa…»
9. De lo anterior se colige que el sindicato que se pretende inscribir conformado por servidores públicos que laboran en la Universidad de Panamá, es de empresa. No obstante, la ley no permite este tipo de organización, por razones elementales que a continuación describimos:
10. 1. No está conformado por trabajadores que es una figura jurídica acorde a lo que dispone el artículo 82 del Código del Trabajo.
11. 2. Quienes solicitan inscribir un sindicato de empresa trabajan en la Universidad de Panamá, entidad que conforme el artículo 103 de la Constitución Política, es una Universidad Oficial de la República y autónoma, por tanto, todos los que allí laboren son servidores públicos, según se define en el artículo 299 de la citada Carta fundamental que dice así: «Son servidores públicos las personas nombradas temporal o permanente en cargos del Organo Ejecutivo, Legislativo y Judicial, de los municipios, entidades autónomas o semiautónomas; y en general, las que perciban remuneración del Estado.»
12. 3. Este sindicato se denomina de empresa, por lo que es necesario esclarecer este vocablo o término de acuerdo al artículo 97 del Código del Trabajo que dice: «Para los efectos de las normas de trabajo, se entiende por empresa la organización de actividades y medios que constituyen una unidad económica en la extracción, producción o distribución de bienes o servicios con o sin ánimo de lucro;». Es notorio que la Universidad de Panamá no se ajusta a esta definición, porque así lo dispone la Constitución Política.
13. 1027. Por ello, no es viable la inscripción de un sindicato integrado por servidores públicos de la Universidad de Panamá, por quebrantarse normas específicas y claras del Código del Trabajo. El artículo 1 del Código del Trabajo regula la relación entre el capital y el trabajo, es decir, se refiere al vínculo laboral que se da entre el inversionista particular o privado y un empleado. Este inversionista particular o privado para distinguirlo del inversionista público u oficial se le denomina jurídicamente «empleador» y se define como «la persona natural o jurídica que recibe del trabajador la prestación de servicios o la ejecución de la obra» (artículo 87), y al empleado para diferenciarlo del servidor público se le nombra «trabajador» que la ley denomina como la personal natural que se obliga «mediante un contrato de trabajo verbal o escrito, individual o de grupo, expreso o presunto, a prestar un servicio o ejecutar una obra bajo la subordinación o dependencia de una persona» (artículo 82).
14. 1028. El Gobierno destaca que el Código del Trabajo no regula las relaciones de trabajo entre los funcionarios y las instituciones gubernamentales o públicas, según lo dispone en su artículo 2: «Los empleados públicos se regirán por las normas de la carrera administrativa, salvo en los casos en que expresamente se determine para ellos la aplicación de algún precepto de este Código».
15. 1029. En virtud de lo expuesto procede el tribunal, en la parte resolutiva de la resolución en comento a «no admitir la solicitud de inscripción de personería jurídica a favor de Sindicato Nacional de Trabajadores de la Universidad de Panamá, por ser contraria a la Constitución y a la ley».
16. 1030. Producto que el fallo fuera desfavorable, los querellantes recurren en apelación ante el tribunal de segunda instancia, quien mediante resolución núm. D.M. 174/2007, de 26 de diciembre de 2007, confirmó en todas sus partes la resolución núm. 1208.DOS.2007, de 18 de septiembre de 2007, señalando entre otras cosas:
17. La ley núm. 11 de 8 de junio de 1981, por medio del cual se reorganiza la Universidad de Panamá, establece en el artículo 1 que «La Universidad oficial de la República de Panamá se denomina Universidad de Panamá y está constituida por autoridades, profesores, investigadores, estudiantes y demás servidores públicos que integran las unidades docentes, de investigaciones, administrativas, regionales y de extensión, existentes en la misma o que se establezcan en el futuro.» De igual forma, así lo establece el artículo 103 de nuestra Carta Magna.
18. En este mismo orden de ideas y tal como fue señalado por el a-quo, el artículo 103 de nuestra Carta Magna, establece que los servidores públicos son las personas nombradas, entre otras entidades, en las autónomas o semiautónomas, y en general las que perciban remuneraciones del Estado.
19. Así las cosas, es claro que las disposiciones contempladas en el Código del Trabajo no le son aplicables, sino las establecidas en la carrera administrativa, pues así lo señala el artículo 2 de nuestra normativa laboral.
20. Por otro lado, el artículo 1 del Código del Trabajo regula la relación entre el capital y el trabajo, es decir, el vínculo que se da entre un particular o empleador, quien es el que recibe la prestación de servicios o la ejecución de la obra (artículo 87), y, el trabajador quien es la persona que presta el servicio (artículo 82).
21. Como se ve dentro del caso que nos ocupa, los peticionarios solicitan inscribir un «sindicato de empresas», siendo estos servidores públicos y la Universidad de Panamá, una entidad autónoma, y no una empresa como éstos señalan en el acta constitutiva.
22. En virtud de lo referido, esta superioridad al evaluar el caudal probatorio considera que la conclusión a la que arribó la Dirección General de Trabajo, a través de la resolución núm. 1208.DOS.2007, de 18 de septiembre de 2007, es procedente, por lo que no existen razones que ameriten su variación.
23. 1031. En consecuencia, el mencionado tribunal confirmó en todas sus partes la resolución núm. 1208.DOS.2007, de 18 de septiembre de 2007, por medio de la cual no se admite la solicitud de inscripción del sindicato en formación denominado Sindicato Nacional de Trabajadores de la Universidad de Panamá (SINTUP). En virtud de que ambas resoluciones fueron desfavorables, los querellantes en octubre de 2008 interponen una acción de amparo de garantías constitucionales ante la Corte Suprema de Justicia por vicios de forma en la resolución denegatoria de la personería jurídica; sobre la cual no se ha dictado sentencia al respecto. En la actualidad, se está en espera de la decisión final de la Corte; y una vez se emita el fallo se remitirá a la OIT para los fines pertinentes.

C. Conclusiones del Comité

1. 1032. El Comité observa que en la presente queja la organización querellante alega la negativa de reconocimiento de su personalidad jurídica por parte del Ministerio de Trabajo a pesar de haber cumplido con todas las formalidades legales, así como que la resolución denegatoria en primera instancia administrativa (18 de septiembre de 2007) fue confirmada en apelación por el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral, según el sindicato querellante, presentó por segunda vez la solicitud de personería jurídica el 23 de julio de 2008, la cual fue rechazada también, esta vez por el Jefe del Departamento de Organizaciones Sociales, lo cual condujo al sindicato a presentar un recurso ante la Corte Suprema de Justicia (por vicios de forma en la última negativa de personería jurídica) que no se ha pronunciado todavía.
2. 1033. El Comité toma nota de que el Gobierno señala que los motivos del no reconocimiento de la personería jurídica son los siguientes: el sindicato querellante (SINTUP) aunque pretende operar en la Universidad de Panamá solicitó ser inscrito como «sindicato de empresa», mientras que la Universidad de Panamá es un organismo autónomo con servidores públicos (y no una empresa con trabajadores en el sentido del Código del Trabajo); en dicha Universidad pública, el Código del Trabajo no es aplicable ya que los empleados públicos se rigen por las normas específicas de la carrera administrativa (así lo reconoce por otra parte el Código del Trabajo) y reciben remuneraciones del Estado. El Comité toma nota de que el Gobierno destaca que la autoridad judicial confirmó la resolución administrativa denegatoria de la personalidad jurídica del sindicato. Por último, el Comité toma nota de que el Gobierno confirma que la Corte Suprema de Justicia no se ha pronunciado todavía sobre el recurso de amparo presentado por el sindicato querellante a raíz de una segunda negativa de reconocimiento de la personalidad jurídica.
3. 1034. El Comité concluye que la negativa de reconocimiento de la personería jurídica del sindicato querellante por parte del Ministerio de Trabajo se debe al intento del sindicato querellante de regirse como sindicato de empresa por el Código del Trabajo en lugar de regirse por las disposiciones de la Ley de Carrera Administrativa que regulan los derechos sindicales de los servidores públicos de los organismos autónomos, como es el caso de la Universidad Nacional de Panamá. A este respecto, aunque el Comité considera que la existencia de normas legales especiales que regulen el derecho de sindicación de los servidores públicos no es en sí objetable en la medida que tales normas respetan las disposiciones del Convenio núm. 87 (punto este al que no se refiere el sindicato querellante), observa que el sindicato querellante ha presentado un recurso ante la Corte Suprema de Justicia invocando vicios de forma en la resolución denegatoria de la personería jurídica. El Comité espera firmemente que el Gobierno comunique la sentencia de la Corte Suprema de Justicia y espera que la Corte se pronunciará al respecto en breve plazo.
4. 1035. El Comité pide al sindicato querellante que indique las razones por las que optó por no constituirse con arreglo a las normas que rigen el derecho de asociación sindical en el sector público.