Definitive Report - Report No 362, November 2011

256. La queja figura en una comunicación de la Asociación de Empleados del Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (AEPJCABA) y de la Federación Judicial Argentina (FJA) de fecha 29 de junio de 2010.

1. 256. La queja figura en una comunicación de la Asociación de Empleados del Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (AEPJCABA) y de la Federación Judicial Argentina (FJA) de fecha 29 de junio de 2010.
2. 257. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de mayo de 2011.
3. 258. La Argentina ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 259. En su comunicación de 29 de junio de 2010, la Asociación de Empleados del Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (AEPJCABA) y la Federación Judicial Argentina (FJA) manifiestan que formulan la presente queja contra el Gobierno de la Argentina por la inusitada demora en otorgar la personería gremial peticionada por la Asociación de Empleados del Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, conforme surge del expediente administrativo núm. 1.090.319/04. En los hechos, esto se traduce en una negativa a reconocer dicha personería y, peor aún, a los principios de la libertad sindical. Las organizaciones querellantes solicitan que se exija al Gobierno de la Argentina el otorgamiento de la personería y los derechos gremiales a la asociación referida, haciendo cesar de inmediato la flagrante violación a la libertad sindical.
2. 260. Señalan los querellantes que la asociación en cuestión es una entidad sindical de primer grado que goza de inscripción gremial otorgada por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación por resolución núm. 63/2003 e inscripta en el registro respectivo bajo el núm. 2260. De las constancias que obran en el expediente administrativo núm. 1.090.319/04 surge que la asociación sindical ha acreditado la mayor representatividad que exige el artículo 25 de la Ley de Asociaciones Sindicales con el fin de obtener su personería gremial sobre el siguiente ámbito: «los trabajadores que se desempeñan en relación de dependencia con carácter permanente o transitorio como empleados en tareas administrativas y de maestranza, a los prosecretarios letrados, prosecretarios administrativos y jefes de división del Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires con zona de actuación en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires». La mayor representatividad se ha tomado sobre el período de cotejo que va desde diciembre de 2005 a mayo de 2006, ello de acuerdo a lo establecido por la autoridad de aplicación de la ley núm. 23551.
3. 261. Indican los querellantes que, en el mes de diciembre de 2006, el Director Nacional de Asociaciones Sindicales, con un extenso y fundado dictamen, resuelve tener por cumplido todos los recaudos establecidos en la ley núm. 23551 y aprueba el pedido de personería gremial de la Asociación de Empleados del Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, elevando el proyecto de resolución a la Secretaría de Trabajo. En dicho acto se deja constancia expresamente de que «la requirente ha probado su afiliación cotizante, superando el porcentaje establecido en el artículo 25 de la ley núm. 23551 y no habiendo las entidades con personería preexistente probado tener afiliación cotizante en el ámbito personal y territorial solicitado, se aconseja hacer lugar a la petición, otorgando a la requirente la personería gremial solicitada». Este dictamen fue compartido por la Jefa del Departamento de Estructura Sindical, por la Subdirectora Nacional de Asociaciones Sindicales y por el Sr. Director Nacional de Asociaciones Sindicales. El 1.º de febrero de 2007 se remitió el expediente a la Secretaría de Trabajo con proyecto de resolución, el cual fue compartido e inicialado por la Sra. Viceministra. El 8 de marzo de 2007 la Viceministro de Trabajo eleva el expediente con el proyecto de resolución a consideración del Sr. Ministro de Trabajo. El expediente fue devuelto a la Dirección Nacional de Asociaciones Sindicales con fecha 18 de abril de 2007. El 18 de julio de 2007, el Servicio Jurídico del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación opina que correspondería efectuar el cotejo de representatividad entre esa asociación y la Unión de Empleados de la Justicia de la Nación (UEJN), pues ambas asociaciones gremiales compiten por un similar segmento a representar, ello a efectos de garantizar el otorgamiento al sindicato más representativo.
4. 262. Los querellantes manifiestan que tanto la AEPJCABA como la UEJN resultan ser simplemente inscriptas sobre el ámbito de representación laboral en disputa. En el singular caso planteado, ambas asociaciones iniciaron en forma paralela el pedido de personería gremial (siendo la AEPJCABA quien lo inicia con anterioridad) y no existiendo asociación con personería gremial preexistente cualquiera de las dos podría haber obtenido el reconocimiento pues la legislación actual no establece solución específica ante esta situación. El Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación entendió que correspondía unificar el período de cotejo de ambas asociaciones a los fines de verificar cuál es la más representativa. Ambas asociaciones aceptaron encausar el trámite de este modo. Siguiendo este criterio, la Dirección Nacional de Asociaciones Sindicales (DNAS) hizo suya esta opinión y citó a audiencia de cotejo de representatividad a la asociación querellante y a la UEJN, la cual se fijó para el 4 de octubre de 2007. Dicha audiencia se celebró con total normalidad. La AEPJCABA acreditó nuevamente la mayor representatividad en el ámbito que pretende obtener la personería gremial. Sin embargo, la UEJN no compareció a esta audiencia con la excusa dilatoria de haber interpuesto un recurso de reconsideración y jerárquico en subsidio contra el acto que dispuso la celebración de la referida audiencia.
5. 263. Este recurso administrativo fue rechazado, por lo cual la DNAS fija una nueva audiencia para que la UEJN tenga la posibilidad de acreditar la representación que invoca. El 30 de noviembre de 2007 se realizó una audiencia de cotejo de representatividad en los registros de la UEJN, a la cual también compareció la AEPJCABA, para ejercer el derecho de control. La AEPJCABA — por expediente núm. 1-2015-1251170-07 impugnó el acta de audiencia y la compulsa, habiéndose corrido traslado a la UEJN para que ejerza su derecho de defensa, quien no contestó. Con posterioridad (el 1.º de abril de 2008) se ordenó como medida para mejor proveer librar un oficio al Consejo de la Magistratura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para que informe la cantidad de trabajadores que se desempeñan en relación de dependencia como empleados en tareas administrativas y de maestranza, prosecretarios letrados, prosecretarios administrativos y jefes de división del Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires afiliados a la AEPJCABA y afiliados a la UEJN, para el mismo rango de trabajadores, en el período de diciembre de 2005 a mayo de 2006 inclusive discriminados mes por mes.
6. 264. El 8 de mayo de 2008 la UEJN interpone recurso de reconsideración y jerárquico en subsidio contra el proveído de 1.º de abril de 2008, manifestando que el oficio ordenado es improcedente e inconducente. El 19 de mayo de 2008 la Dirección Nacional de Asociaciones Sindicales (DNAS) decidió rechazar el recurso de reconsideración planteado por la UEJN considerando que la medida para mejor proveer (el libramiento de oficio) era una medida preparatoria y por lo tanto irrecurrible (artículo 80 del Decreto Reglamentario de la LNPA). Esta decisión fue notificada a la UEJN el 26 de mayo de 2008, sin que haya ampliado sus fundamentos para el recurso jerárquico pendiente de resolución. A su vez, el Consejo de la Magistratura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires contesta el pedido de informes en forma discriminada del cual surge lo siguiente:
   • Mes / Afiliados de la UEJN / Afiliados de la AEPJCABA
   • Diciembre de 2005 / 146 / 230
   • Enero de 2006 / 144 / 232
   • Febrero de 2006 / 141 / 235
   • Marzo de 2006 / 143 / 238
   • Abril de 2006 / 138 / 240
   • Mayo de 2006 / 132 / 261
   • De este informe — nunca cuestionado en el trámite administrativo — surge que la asociación querellante resulta la más representativa dentro del universo que peticiona la personería gremial y por lo tanto que ha cumplido y acreditado todos los recaudos del artículo 25 y siguientes de la ley núm. 23551 y su decreto reglamentario núm. 467/88.
7. 265. La AEPJCABA se encuentra inscripta de acuerdo a lo prescrito en la ley núm. 23551, mediante resolución MTESS núm. 63/2003 y ha actuado durante un período mayor de seis meses (exigencia dispuesta en el inciso a) del artículo 25). Asimismo, la AEPJCABA afilia a más del 20 por ciento de los trabajadores que intenta representar. Ello surge de los sucesivos informes brindados por el empleador (Consejo de la Magistratura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires) el último de ellos agregado como expediente núm. 1.270.454/08. De este último informe surge que la AEPJCABA cuenta con mayor número promedio de afiliados cotizantes que la UEJN y en número superior al 20 por ciento de los trabajadores, sobre la cantidad promedio de trabajadores que intenta representar. Los promedios se determinaron sobre los seis meses anteriores a la solicitud, es decir desde diciembre de 2005 hasta mayo de 2006 (exigencia dispuesta en los incisos b) y c) del artículo 25).
8. 266. En el presente caso, los ámbitos pretendidos se superponían con la ATE y la UPCN. La ATE se presentó manifestando su postura respecto a la coexistencia histórica de sindicatos en el ámbito del sector público, y la UPCN se opuso. Sin embargo, luego de citadas estas entidades a respectivas audiencias de cotejo, no se presentaron y tampoco probaron afiliación cotizante sobre el ámbito en disputa, cumpliéndose de este modo con la exigencia prevista en el artículo 28 de la ley núm. 23551. Al respecto, debemos tener en cuenta la actual vigencia de la resolución MTSS núm. 255/03 que resuelve que la personería gremial que se otorgue a asociaciones sindicales representativas del sector público no desplazará en el colectivo asignado, las personerías gremiales preexistentes, manteniendo las asociaciones sindicales los derechos establecidos en los artículos 31, 38 y siguientes de la ley núm. 23551.
9. 267. Las organizaciones querellantes manifiestan que con esta aclaración, no se comprende la actitud renuente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social en negar a la AEPJCABA el derecho a obtener la personería gremial y con ello todos los derechos y garantías derivados de tales estatutos, tales como: la tutela sindical de los representantes sindicales, el derecho a elegir delegados, el derecho a negociar colectivamente, el derecho a defender y representar ante el Estado y los empleadores los intereses individuales y colectivos de los trabajadores; el derecho a participar en instituciones de planificación y control de conformidades con lo que dispongan las normas respectivas; a intervenir en negociaciones colectivas y vigilar el cumplimiento de la normativa laboral y de seguridad social; a colaborar con el Estado en el estudio y la solución de los problemas de los trabajadores; a constituir patrimonios de afectación que tendrán los mismos derechos que las cooperativas y mutualidades; a administrar sus propias obras sociales y, según el caso, participar en la administración de las creadas por ley o por convenciones colectivas de trabajo.
10. 268. Según los querellantes, conforme se desprende del expediente administrativo núm. 1.090.319 el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación ha guardado silencio ante repetidas peticiones de la AEPJCABA, persiguiendo el otorgamiento de la personería gremial. El día 19 de mayo de 2009, la AEPJCABA solicitó un pronto despacho en los términos del artículo 10 de la ley núm. 19549. Considerando que en el caso planteado rige el plazo especial de 90 días hábiles previsto en el artículo 26 de la ley núm. 23551 para que una vez cumplidos todos los recaudos formales, la administración dicte la resolución de otorgamiento de la personería gremial, el 22 de septiembre de 2009 quedó configurada la «denegatoria tácita». En atención a la negativa arbitraria de la autoridad de aplicación en conceder a la AEPJCABA la personería gremial, pese a estar cumplidos la totalidad de los requisitos legales, no quedó otra posibilidad que denunciar esta arbitraria denegación ante el Comité de Libertad Sindical. La denegación del otorgamiento de la personería gremial solicitada importa, en el régimen legal de la Argentina, una verdadera limitación para el ejercicio de los derechos gremiales, en particular para la negociación colectiva.
11. 269. Según los querellantes, la ilegalidad de la conducta de la autoridad de aplicación está dada en que contraría notoriamente disposiciones precisas y operativas de la ley núm. 23551 y su decreto núm. 467/88, la Constitución nacional, los tratados internacionales de derechos fundamentales dotados de la misma jerarquía (artículo 75, inciso 22, segundo párrafo de la Constitución nacional) y los convenios de la Organización Internacional del Trabajo de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. La AEPJCABA ha tramitado todo el procedimiento exigido por la ley núm. 23551 y ha cumplido con todos los recaudos allí establecidos. Sin perjuicio de ello, no se le ha reconocido la personería gremial, negándole en forma arbitraria este derecho sindical, situación que le viene provocando serios y graves perjuicios por lo que debe ser reparada en forma inmediata esta conducta ilegal de la autoridad de aplicación.
12. 270. Indican los querellantes que el reconocimiento de la solicitud de personería gremial se basa en antecedentes del propio Ministerio de Trabajo, que entiende que la personería gremial de una entidad sindical de primer grado se conforma con una antigüedad mínima de seis meses con simple inscripción y acreditando la mayor representatividad en el ámbito personal y geográfico de actuación. Así lo ha expresado oportunamente la Sra. Viceministra de Trabajo, cuando afirmó ante la Comisión de Aplicación de Normas de la 93.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, el 7 de junio de 2005, que: «La tendencia anterior se ha visto incrementada por el desarrollo de una doctrina administrativa conforme a la cual el mecanismo de cotejo de representatividad establecido en el artículo 28 de la ley núm. 23551, corresponde ser utilizado sólo cuando se verifica una igualdad total entre el ámbito personal y territorial del sindicato inscripto que peticiona la personería, con los del sindicato con personería preexistente». La solicitud de personería gremial de la AEPJCABA se ajusta a los términos de la Ley de Asociaciones Sindicales, que en el artículo 25 condiciona tal otorgamiento al cumplimiento de dos condiciones: a) que la entidad se encuentre inscripta y haya actuado durante un período no menor de seis meses, y b) que afilie a más del 20 por ciento de los trabajadores que intente representar. Estos requisitos han sido cumplidos en el trámite de solicitud de personería gremial y por ende los querellantes entienden que la administración dilata la resolución final afirmativa o negativa de la personería gremial. El Ministerio de Trabajo deberá expedirse y resolver en definitiva cuál de las dos posturas va a adoptar. Lo que no puede hacer es mantener silencio o sacar medidas dilatorias ante el pedido de pronto despacho, o ante la inminencia de un amparo por mora administrativa. La postura dilatoria del Ministro de Trabajo que no resuelve, impide acudir a la justicia para que resuelva en definitiva la situación. En efecto, el artículo 62 de la ley núm. 23551 prevé que la denegatoria de personería puede ser recurrida en forma directa ante la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo. La indefinición por parte de la autoridad administrativa impide también el acceso a este recurso.

B. Respuesta del Gobierno

1. 271. En su comunicación de mayo de 2011, el Gobierno indica que requerido el informe pertinente a la Dirección de Asuntos Jurídicos de este Ministerio, ésta elevó la siguiente respuesta:
   • — el expediente núm. 1.090.319/04 se inició con la solicitud de personería gremial formulada por la Asociación de Empleados del Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (AEPJCABA);
   • — la Dirección Nacional de Asociaciones Sindicales remitió los obrados al servicio jurídico, advirtiendo que el expediente núm. 12.139/05 de la Unión de Empleados de la Justicia de la Nación (UEJN) solicitó ampliación de su personería gremial sobre el ámbito de los trabajadores que prestan servicios inherentes al Poder Judicial y/o bajo su dependencia directa en los Ministerios Públicos y de Defensa, en el Consejo de la Magistratura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires o en los órganos existentes en el ámbito de la justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Por lo tanto, teniendo en cuenta la presencia de dos entidades con simple inscripción que peticionan personería gremial sobre el mismo ámbito personal y territorial, se requirió asesoramiento sobre el curso de acción a seguir;
   • — mediante dictamen núm. 743 de 16 de julio de 2007, la Dirección General de Asuntos Jurídicos entendió que correspondía efectuar el cotejo de representatividad entre ambas asociaciones gremiales a efectos de determinar el sindicato más representativo, en consonancia con los lineamientos de los artículos 25 y 28 de la ley núm. 23551 de asociaciones sindicales y siendo ésta una solución razonable que ajusta al espíritu del texto diseñado por el legislador. Se sugirió unificar la temporalidad del cotejo al 30 de mayo de 2006;
   • — en el expediente obran sendas actas de audiencias de representatividad y cotejo, celebradas los días 4 de septiembre y 30 de noviembre de 2007. Mediante el expediente núm. 1.251.170/0, la Asociación de Empleados del Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires formuló impugnación respecto del acta del 30 de noviembre de 2007;
   • — con fecha 1.º de abril de 2008, la Dirección Nacional de Asociaciones Sindicales dispuso, como medida de mejor proveer, librar oficio al Consejo de la Magistratura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para que informe la cantidad de trabajadores que se desempeñan en relación de dependencia como empleados en tareas administrativas y jefes de división del Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, afiliados a la Asociación de Empleados del Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y a la Unión de Empleados de la Justicia de la Nación, en el período bajo examen (diciembre de 2005/mayo de 2006) discriminados mes por mes;
   • — mediante el expediente núm. 1.270.552/08, la Unión de Empleados de la Justicia de la Nación interpuso recurso de reconsideración con jerárquico en subsidio, respecto a lo actuado por la Dirección Nacional de Asociaciones Sindicales con fecha 1.º de abril de 2008. Ello, con fundamento en haberse involucrado a la empleadora en una cuestión que debe resolverse entre ambas entidades y haciendo saber que ha promovido querella por práctica desleal contra dicho organismo (Consejo de la Magistratura). La causa se tramita ante el Juzgado Nacional del Trabajo núm. 75;
   • — con fecha 19 de mayo de 2008, la Dirección Nacional de Asociaciones Sindicales rechazó el recurso de reconsideración impetrado, elevando las actuaciones para sustentación del recurso jerárquico en subsidio; en el expediente núm. 1.270.454/08 obra respuesta brindada por el Consejo de la Magistratura Local;
   • — con fecha 4 de diciembre de 2008, la Dirección General de Asuntos Jurídicos remitió las actuaciones a la Jefatura de Gabinete del Sr. Ministro, en razón de encontrarse radicado en esa instancia el expediente núm. 1.121.139/05, donde tramita la ampliación de personería gremial solicitada por la Unión de Empleados de la Justicia de la Nación;
   • — finalmente, por conducto del expediente núm. 1.328.506/09, la Asociación de Empleados del Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires formuló una presentación dejando constancia de situaciones procesales que serían lesivas a sus derechos, planteando pronto despacho.
2. 272. El Gobierno señala que cumple en informar que no ha habido ninguna ilegalidad en el procedimiento, sólo las demoras entendibles y atribuibles al procedimiento legal normal instrumentado por la ley núm. 23551 respecto al necesario cotejo cuando dos entidades con simple inscripción que peticionan personería gremial sobre el mismo ámbito personal y territorial, cuestión que por otro lado ya ha sido objeto de un proceso judicial con el Consejo de la Magistratura. Indica el Gobierno que sin perjuicio de lo reseñado, asume el pleno compromiso de elevar a la OIT el seguimiento dado al expediente de la entidad en su solicitud de personería gremial.

C. Conclusiones del Comité

1. 273. El Comité observa que en el presente caso las organizaciones querellantes alegan que aunque la Asociación de Empleados del Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (AEPJCABA) acreditó la mayor representatividad en el sector — según surge de los datos proporcionados por el Consejo de la Magistratura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires que no fueron cuestionados — la autoridad administrativa no resuelve su solicitud de personería gremial iniciado en 2006, lo que le impide recurrir ante la justicia y gozar de los numerosos beneficios legales derivados del reconocimiento de la personería gremial como organización más representativa (entre ellos el derecho a negociar colectivamente, a administrar sus propias obras sociales y la tutela de los representantes sindicales).
2. 274. El Comité toma nota de que el Gobierno informa que: 1) la AEPJCABA formuló una solicitud de personería gremial y la Unión de Empleados de la Justicia de la Nación (UEJN) solicitó la ampliación de su personería gremial y que teniendo en cuenta la presencia de dos entidades con simple inscripción que peticionan personería gremial sobre el mismo ámbito personal y territorial se requirió asesoramiento sobre el curso de acción a seguir; 2) la Dirección General de Asuntos Jurídicos entendió que correspondía efectuar el cotejo de representatividad entre ambas asociaciones gremiales a efectos de determinar el sindicato más representativo en consonancia con los lineamientos de la Ley de Asociaciones Sindicales y se sugirió unificar la temporalidad del cotejo al 30 de mayo de 2006; 3) se celebraron audiencias de representatividad y cotejo el 4 de septiembre y el 30 de noviembre de 2007 y la AEPJCABA impugnó el acta de la reunión de 30 de noviembre de 2007; 4) la Dirección Nacional de Asociaciones Sindicales solicitó al Consejo de la Magistratura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires el 1.º de abril de 2008 que informe sobre la cantidad de trabajadores que se desempeñan en relación de dependencia como empleados en tareas administrativas y jefes de división del Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires afiliados a la AEPJCABA y a la UEJN en el período bajo examen (diciembre de 2005-mayo de 2006) discriminados por mes; 5) la UEJN interpuso un recurso de reconsideración respecto a lo actuado por la Dirección Nacional de Asociaciones Sindicales el 1.º de abril de 2008, dado que consideró que se ha involucrado a la empleadora en una cuestión que debe resolverse entre ambas entidades e hizo saber que promovió una querella por práctica desleal contra el Consejo de la Magistratura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; 6) la Dirección Nacional de Asociaciones Sindicales rechazó el recurso de reconsideración interpuesto por la UEJN y la Dirección de Asuntos Jurídicos remitió el 4 de diciembre de 2008 las actuaciones a la Jefatura de Gabinete del Ministro, en razón de encontrarse radicado en esa instancia el expediente donde tramita la ampliación de personería gremial solicitada por la UEJN; 7) la AEPJCABA formuló una presentación dejando constancia de situaciones procesales que serían lesivas a sus derechos y solicitó pronto despacho; y 8) no ha habido ninguna ilegalidad en el procedimiento, sólo las demoras entendibles y atribuibles al procedimiento legal normal instrumentado por la ley núm. 23551 respecto al necesario cotejo cuando dos entidades con simple inscripción peticionan personería gremial sobre el mismo ámbito territorial y personal.
3. 275. A este respecto, recordando que la organización querellante ha solicitado sin éxito en numerosas ocasiones la personería gremial a través de los procedimientos legales pertinentes, el Comité lamenta el largo plazo transcurrido (casi cinco años) sin que haya habido un pronunciamiento definitivo de la autoridad administrativa sobre la solicitud de personería gremial de la AEPJCABA, lo que sin lugar a dudas perjudica a la organización sindical dado que en virtud de ello no puede ejercer, entre otros, el derecho a la negociación colectiva. En estas condiciones, teniendo en cuenta que las autoridades cuentan con la información sobre el cotejo de representatividad comunicada por el Consejo de la Magistratura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (informando sobre una mayor representatividad de la AEPJCABA), el Comité urge al Gobierno a que sin demora se pronuncie sobre la solicitud de personería gremial de esta organización.