Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 363, March 2012

1. 923. El Comité examinó este caso en su reunión de marzo de 2011 y presentó un informe provisional [véase 359.º informe del Comité, párrafos 992 a 1052 aprobado por el Consejo de Administración en su 310.ª reunión (marzo de 2011)]. La Federación Nacional de Empleados Públicos y Trabajadores de Servicios Públicos (FENASEP) envió informaciones adicionales por comunicación de 31 de mayo de 2011.
2. 924. El Gobierno envió nuevas observaciones por comunicación de fecha 31 de diciembre de 2011 y por comunicación de fecha 27 de febrero de 2012 respondió a la comunicación de la FENASEP de fecha 31 de mayo de 2011.
3. 925. Panamá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Examen anterior del caso

1. 926. En su reunión de marzo de 2011, el Comité formuló las siguientes recomendaciones sobre las cuestiones que quedaron pendientes [véase 359.º informe, párrafo 1052]:
   • a) en cuanto a los alegatos relativos a la ley núm. 29, de 8 de junio de 2010, que crea un régimen especial para el área de Barú, que incluye una disposición que permite que durante los primeros seis años de operación las empresas no negocien convenciones colectivas de trabajo (artículo 7 de la ley), el Comité urge al Gobierno a que tome las medidas necesarias para que se derogue sin demora el mencionado artículo 7. Por otra parte, observando que el Gobierno no ha respondido al alegato de los querellantes relativo a dicha ley, según el cual, los representantes de la central de trabajadores CONATO y de la central de empleadores CONEP no están representados en la Comisión de Administración para el Área Económica Especial de Barú, el Comité recordando la importancia que presta a la consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores más representativas en los asuntos laborales, pide al Gobierno que considere con estas organizaciones la posibilidad de estar representadas en dicho órgano a fin de que puedan ser consultadas en los asuntos que afectan a sus miembros, así como que le mantenga informado al respecto;
   • b) en cuanto a los alegatos relativos al manual de procedimiento de organizaciones sociales (resolución ministerial de 15 de diciembre de 2009), que según los querellantes restringe el ejercicio de los derechos sindicales, el Comité observa que según surge del texto del mencionado manual (adjuntado por el Gobierno) no parece que haya sido objeto de consultas con las organizaciones sindicales más representativas, pero declara que se trata de procedimientos de agilización de trámites administrativos que son flexibles y que están anuentes a considerar las recomendaciones que surjan de su aplicación. El Comité estima que algunos términos del manual como la «aprobación» de juntas directivas pueden plantear problemas de interpretación y pide al Gobierno que examine dicho manual con las organizaciones de trabajadores más representativas para disipar malentendidos y lograr un texto consensuado en la mayor medida posible;
   • c) en cuanto a la alegada elevación del número mínimo de servidores públicos necesarios para constituir una asociación sindical en el sector público (50 servidores) en virtud de la ley núm. 43, el Comité pide al Gobierno que tome medidas para modificar la ley núm. 43 de manera que se reduzca el número mínimo necesario de servidores públicos para constituir una asociación sindical, ya que un número mínimo excesivo puede restringir los derechos sindicales en particular en determinadas instituciones públicas y en las municipalidades pequeñas. En cuanto al alegato según el cual los servidores públicos despedidos y luego reintegrados mediante sentencia no tienen, en virtud de la ley núm. 43, de 2009, derecho a percibir los salarios caídos desde su despido hasta su regreso a su puesto de trabajo, el Comité toma nota de la declaración del Gobierno de que este alegato es infundado y en apoyo de ello se refiere a dos sentencias de las Corte Suprema que obligó al Estado a cubrir los salarios y demás prestaciones. El Comité observa que el Gobierno sólo ha enviado una de las sentencias que tiene fecha de 17 de febrero de 2006 (mientras que la ley núm. 43 fue adoptada en 2009), por lo que agradecería al Gobierno que envíe otras sentencias en apoyo de su declaración;
   • d) en cuanto a los alegatos relativos a la organización de servidores públicos FENASEP (no reconocimiento de la misma por las autoridades a pesar de haber participado sus representantes como delegados en la Conferencia anual de la OIT varias veces, exclusión de representantes de esta organización en la Junta Técnica y en la Junta de Apelación y conciliación en virtud de la ley núm. 43, de 30 de julio de 2009, exclusión del disfrute de los fondos del seguro educativo de capacitación sindical que venía disfrutando (a pesar de que a todos los servidores públicos se les descuenta el 1,25 por ciento de sus salarios para el seguro educativo, discriminando así a las asociaciones sindicales de servidores públicos respecto del sector privado) el Comité pide al Gobierno que inicie un diálogo constructivo con la FENASEP con objeto de encontrar una solución a los problemas planteados que evite todo riesgo de discriminación contra esta organización, y que sea reconocida a todos los efectos en función de su representatividad;
   • e) en cuanto al alegato de que el Ministerio de Trabajo está congelando 30 solicitudes de inscripción de sindicatos en los últimos diez meses, el Comité pide al Gobierno que indique cuáles son los sindicatos cuya inscripción no se ha realizado a pesar de haber presentado su solicitud de registro y que comunique las resoluciones administrativas motivadas que han dado lugar a la no inscripción de organizaciones sindicales;
   • f) en lo que respecta al despido del Sr. Víctor C. Castillo Díaz, según los alegatos, secretario general de la Asociación de Empleados del Ministerio de Trabajo y Bienestar Social (ASEMITRABS), en violación de las normas de la ley núm. 43 en materia de protección de dirigentes sindicales (fuero sindical), el Comité pide al Gobierno que comunique el resultado del recurso judicial interpuesto contra el despido del Sr. Víctor C. Castillo Díaz y dado que el Gobierno cuestiona su carácter de secretario general y la existencia de su asociación de empleados públicos (a pesar de que las organizaciones querellantes han enviado una escritura pública de un notario que acredita su constitución y su junta directiva), que indique si dicha asociación ha realizado iniciativas para obtener su registro y personería jurídica y en caso afirmativo las razones por las que la misma no habría prosperado;
   • g) el Comité pide al Gobierno que le envíe copia de toda resolución o acusación del Ministerio Público contra dirigentes sindicales por desvío ilícito de fondos públicos del seguro educativo de capacitación sindical, y
   • h) por último, el Comité toma nota de que el Gobierno viene examinando la posibilidad de establecer un Consejo Superior del Trabajo como órgano consultivo para promover el diálogo social en materia laboral con el apoyo técnico de la OIT, así como que ha solicitado formalmente la asistencia técnica de la OIT para armonizar la legislación y la práctica nacionales en torno a los Convenios núms. 87 y 98 (el Gobierno destaca esta solicitud en la parte relativa a los alegatos que afectan a la FENASEP). El Comité expresa la firme esperanza de que dicha asistencia técnica se concretará en un futuro muy próximo.

B. Respuesta del Gobierno

1. 927. En su comunicación de fecha 31 de diciembre de 2011, el Gobierno se refiere a la recomendación a) del Comité en su 359.º informe y declara que la ley núm. 30 de 5 de abril de 2011 derogó la ley núm. 29 de 8 de junio de 2010 (incluido pues su artículo 7 que permitía en el área de Barú que durante los primeros seis años de operación las empresas no negocien convenciones colectivas de trabajo) a efectos de armonizar la legislación con los Convenios núms. 87 y 98 de la OIT. Esta derogación es consecuencia de los acuerdos de la Comisión Especial (tripartita) para la Mesa de Diálogo creada por el Gobierno.
2. 928. En cuanto a la recomendación b) del Comité, el Gobierno declara que en 2012 el Ministerio de Trabajo y Desarrollo social realizará una revisión integral al Manual de Procedimiento de Organizaciones Sindicales y que dará oportunidad de intervenir y dar sugerencias a las confederaciones, centrales, federaciones y otras organizaciones a efecto de que participen en el proceso y se les pueda brindar un mejor servicio a sus diversos trámites sindicales.
3. 929. En cuanto a la recomendación c) del Comité, en la que estima excesivo el número mínimo de 50 servidores públicos para constituir una asociación sindical en el sector público (ley núm. 43 de 2009), el Gobierno informa que la Comisión de Reforma a la ley que regula la carrera administrativa tiene como objetivo adecuar este artículo de manera que establezca que «podrá haber más de una asociación en una institución (pública)»; ello será sometido al Órgano Ejecutivo para su estudio y consideración. El Gobierno añade que la Comisión de Reforma a la ley que regula la carrera administrativa tiene como objetivo adecuar el artículo 179 de la ley núm. 43 de 31 de julio de 2009 a fin de que todos los servidores públicos incluyendo los que no son de carrera y los de libre nombramiento regulado por la Constitución, los de selección y en funciones puedan constituir libremente las organizaciones o asociaciones. Estas modificaciones serán sometidas al Órgano Ejecutivo para su debido estudio y consideración.
4. 930. En cuanto a la segunda parte de la recomendación c) del Comité, relativa al alegato según el cual los servidores públicos despedidos y luego reintegrados mediante sentencia no tenían derecho (en virtud de la ley núm. 43 de 2009) a percibir los salarios caídos, el Gobierno declara que si algún trabajador de una institución estatal es despedido y reintegrado percibe sus salarios inmediatamente se reincorpora y los salarios caídos en base a las partidas presupuestarias de cada institución pública y de necesitarse por falta se crea la partida para pagar lo que corresponde.
5. 931. En cuanto a la recomendación d), relativa al no reconocimiento de la organización de servidores públicos FENASEP, el Gobierno declara que en la actualidad esta Federación no se encuentra inscrita como tal en el registro de personería jurídica del Departamento de Organizaciones Sociales, de la Dirección General de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral (MITRADEL) (FENASEP se constituyó y adquirió personería jurídica en 1984 otorgada por el Ministerio de Gobierno pero posteriormente entró a regirse por la ley núm. 9 de 1994 que regula a los funcionarios públicos mediante la carrera administrativa). El artículo 2 del Código del Trabajo expresa:
   • Artículo 2. Las disposiciones de este Código son de orden público y obligan a todas las personas, naturales o jurídicas, empresas, explotaciones y establecimientos que se encuentren o se establezcan en el territorio nacional. Los empleados públicos se regirán por las normas de la carrera administrativa, salvo en los casos en que expresamente se determine para ellos la aplicación de algún precepto de este Código.
6. 932. De igual forma, el Tribunal Superior de Justicia, en sentencia de 27 de abril de 1998, se pronunció en caso anterior entre las mismas partes, señalando entre otras cosas, lo que sigue:
   • En consecuencia, este Tribunal Superior considera que las disposiciones laborales, contempladas en el Código del Trabajo no le son aplicables a la Corporación Financiera nacional, ya que se trata de una entidad estatal jurídicamente creada mediante ley, que se encuentra excluida de la legislación laboral, según el artículo 2 del Código del Trabajo y el artículo 10 de la ley 65 de 1º de diciembre de 1975…
7. 933. El Gobierno añade que la Corte Suprema de Justicia, Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo Laboral, mediante resolución de 29 de mayo de 1998, confirmó el fallo arriba descrito, razón por la cual, no es una postura propia del MITRADEL, el mantener el criterio de no otorgar personería jurídica a una federación del sector público, ya que el hacerlo sería un acto ilegal, que traería consecuencias jurídicas a la administración, cuando ya la máxima corporación de justicia se ha pronunciado. Esta es la razón por la cual la FENASEP no es reconocida y no es una decisión arbitraria del Gobierno o de la Ministra de Trabajo como establecen los querellantes. El Gobierno debe atenerse al principio de legalidad y a la decisión de la Corte Suprema de Justicia.
8. 934. En cuanto al no reconocimiento a la FENASEP del seguro educativo para capacitación, el Gobierno señala que está a la espera de que la Sala Tercera de la Corte Suprema resuelva una consulta sobre este aspecto.
9. 935. El Gobierno añade que se está estudiando la posibilidad de establecer una mesa de diálogo bipartita entre el Ministerio de Trabajo y los representantes de la FENASEP para atender y resolver los asuntos que tienen que ver con el sector público.
10. 936. En cuanto a la recomendación e) del Comité, relativa al alegado congelamiento de 30 solicitudes de inscripción de sindicatos, el Gobierno declara que los hechos alegados son rotundamente falsos ya que el rechazo de las personerías jurídicas de los sindicatos en formación obedeció al no cumplimiento de los requisitos legales, como se hizo saber a través de resoluciones administrativas motivadas. De manera que no hay mora en este asunto y ello tanto más cuanto que la legislación establece un plazo de 30 días hábiles para responder. El Gobierno no da una lista completa de los sindicatos a los que no se otorgó la personería jurídica pero señala seis casos en los que constató irregularidades (Unión de Trabajadores Agrícolas del Corregimiento de Tartí, Sindicato de la Empresa Gaming Properties of Panama Inc., Sindicato de Trabajadores en la Empresa Panama Gaming Services de Panamá S.A. y/o Cirsa Panamá S.A., Sindicato de Trabajadores, Estibadores, Verificadores y Operadores de los Puertos de Balboa y Cristóbal, Sindicato de Trabajadores del Comité de Salud y Sindicato Industrial de Trabajadores del Transporte por Vías Acuáticas y Afines de Panamá).
11. 937. En cuanto a la recomendación f), relativa al despido del Sr. Víctor C. Castillo Díaz, según los alegatos del secretario general de la Asociación de Empleados del Ministerio de Trabajo y de Bienestar Social (ASEMITRABS), el Gobierno informa que está a la espera de la decisión de la Corte Suprema de Justicia sobre la demanda judicial presentada por el Sr. Castillo Díaz, que según el Gobierno se autodenomina secretario general de la ASEMITRABS, sabiendo que dicha asociación no funciona y que la mayoría de los funcionarios públicos no conocen su existencia por no haber operado desde finales de 1989; la asociación se mantuvo desde entonces sin operar en la práctica y en las elecciones de 1999 ciertos funcionarios allegados al Gobierno de la época decidieron reanudar operaciones en la asociación para refugiarse en el fuero que representaba ser dirigente sindical. Luego de que fueran infructuosos los fines para los que se habían reanudado las operaciones de la mencionada asociación, nuevamente dejó de operar y no es hasta el término de las elecciones de 2009 en que nuevamente algunos funcionarios allegados al Gobierno que perdió las elecciones, intentan una vez más reanudar la asociación, para hacer uso del fuero sindical. El Gobierno reitera que la asociación en mención nunca funcionó en la práctica como debe ser y tampoco es reconocida a nivel institucional, ni por los mismos funcionarios del Ministerio (incluso los de más de 20 años de servicio), sino que sólo ha sido utilizada de forma muy particular en los períodos de transición de un Gobierno a otro por algunos funcionarios, para atender intereses meramente personales, a efectos de ampararse en el fuero que se adquiere al formar parte de una asociación. En la actualidad, dicha asociación continúa existiendo legalmente, pero la misma sigue sin funcionar en la práctica ni ser reconocida por los funcionarios de la institución.
12. 938. En cuanto a la recomendación g) del Comité solicitando el envío de toda resolución o acusación del Ministerio Público contra dirigentes sindicales por desvío ilícito de fondos públicos del seguro educativo de capacitación sindical, el Gobierno recuerda que interpuso denuncia penal contra la dirigencia sindical por malos manejos de fondos, ante la Procuraduría General de la Nación, por la posible mala utilización de los fondos de educación sindical otorgados por el Instituto Panameño de Estudios Laborales (IPEL) a diferentes confederaciones y federaciones sindicales. El Gobierno añade que mediante vista fiscal núm. 544 de 30 de septiembre de 2010 se solicitó al juzgado que se dicte auto de sobreseimiento provisional impersonal y objetivo por parte del Ministerio Público y luego el Juzgado Décimo de Circuito de lo Penal de Panamá admitió la solicitud de sobreseimiento provisional presentada por la Fiscalía Primera Anticorrupción. Luego, mediante querella presentada por el Ministerio de Trabajo el 21 de marzo de 2011, solicitó la reapertura del sumario; la cual fue admitida mediante auto vario núm. 84-11 de 18 de abril de 2011. El proceso judicial se encuentra pues en trámite.
13. 939. En cuanto a la recomendación h) del Comité, el Gobierno informa que se está examinando la posibilidad de establecer el Consejo Superior del Trabajo (órgano tripartito) y que aún no se ha tomado una decisión dado que aún no se ha logrado un consenso al respecto. No obstante, el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Social suscribirá un acuerdo de colaboración con la Fundación del Trabajo (liderada por las organizaciones de empleadores y de trabajadores) de manera que esta institución pasará a ser una entidad de carácter tripartito destinada a ser una mesa institucional de diálogo social permanente en materia laboral a efectos de buscar fórmulas consensuadas para resolver las preocupaciones de los actores sociales, hacer frente a los grandes problemas sociales, incluidos el conocimiento de las denuncias sindicales y los conflictos laborales y fórmulas consensuadas destinadas a armonizar la legislación y la práctica nacionales con los convenios de la OIT.

C. Conclusiones del Comité

1. 940. Recomendación a) del 359.º informe. El Comité toma nota con satisfacción de que en su respuesta el Gobierno declara que la ley núm. 30 de 5 de abril de 2011 ha derogado la ley núm. 29 de 8 de junio de 2010, incluido pues su artículo 7, que permitía en el área de Barú que durante los primeros seis años de operación las empresas no negocien convenciones colectivas. El Comité toma nota de que esta derogación, que da curso a la recomendación del Comité, fue resultado de un acuerdo tripartito. El Comité entiende que al quedar derogada la ley en cuestión, ya no se plantea la cuestión pendiente relativa a la no integración de los representantes sindicales y patronales en la Comisión de Administración para el Área Económica Especial de Barú instituida por la ley derogada.
2. 941. En cuanto a la recomendación b), el Comité toma nota con interés de la decisión del Gobierno de revisar integralmente el Manual de Procedimiento de Organizaciones Sindicales en 2012, asociando en este proceso al conjunto de las organizaciones sindicales del país. El Comité señala este aspecto del caso a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.
3. 942. En cuanto a la recomendación c), en la que estimaba excesivo el número máximo de 50 servidores públicos para constituir una asociación sindical en el sector público, el Comité saluda la declaración del Gobierno de que la Comisión de Reforma a la ley que regula la carrera administrativa tiene como objetivo adecuar la norma legal existente de manera que establezca que «podrá haber más de una asociación en una institución (pública)». El Comité toma nota de la voluntad manifestada por el Gobierno de adecuar la legislación a los Convenios núms. 87 y 98 y expresa firmemente una vez más, como hizo en el anterior examen del caso, que la futura reforma reduzca el excesivo número mínimo de servidores públicos necesarios para constituir una asociación sindical. Por último, el Comité toma nota de que esta cuestión es objeto de seguimiento por parte de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.
4. 943. En cuanto a la segunda parte de la recomendación c) relativa a un pedido de información, el Comité toma nota de la declaración del Gobierno reiterando que los trabajadores despedidos y posteriormente reintegrados tienen derecho a percibir los salarios caídos. Teniendo en cuenta que las organizaciones sindicales no comparten la situación descrita por el Gobierno o al menos habían expresado reservas, el Comité pide nuevamente al Gobierno que comunique sentencias recientes en apoyo de su declaración.
5. 944. En cuanto a la recomendación d) solicitando el reconocimiento de la organización FENASEP, el Comité toma nota de que en virtud de la legislación y de la jurisprudencia sería ilegal otorgar personería jurídica a una federación del sector público. El Comité desea subrayar que esta situación es incompatible con el derecho de constituir libremente las organizaciones de trabajadores que (los trabajadores) estimen convenientes (artículo 2 del Convenio núm. 87), incluido el de constituir federaciones y confederaciones (artículos 5 y 6 del Convenio núm. 87). El Comité saluda que el Gobierno esté estudiando establecer una mesa de diálogo con la FENASEP para atender y resolver los asuntos que tienen que ver con el sector público. Aunque toma nota de la declaración del Gobierno de que la FENASEP no está inscrita en el registro de personería jurídica del Ministerio de Trabajo (se constituyó y adquirió personería jurídica en 1984 por el Ministerio de Gobierno), el Comité recuerda que la FENASEP ha participado en varias conferencias de la OIT, reitera una vez más la importancia de que la FENASEP sea reconocida a todos los efectos (incluida su integración en la Junta Técnica y en la Junta de Apelación y Coordinación prevista en la ley núm. 43 de 2009) de acuerdo con su representatividad y pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto, así como que tome las medidas necesarias para que la legislación reconozca el derecho de constituir federaciones y confederaciones en el sector público. Por otra parte, el Comité toma nota de que, en relación con el no reconocimiento a la FENASEP del seguro educativo de capacitación, está a la espera de que la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia resuelva una consulta sobre este aspecto. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto.
6. 945. En cuanto a la recomendación e), relativa al alegado congelamiento de 30 solicitudes de inscripción de sindicatos, el Comité toma nota de las declaraciones del Gobierno de las que se desprende que no hay «congelamiento» ni demora — la ley otorga un plazo de 30 días hábiles al Ministerio de Trabajo — sino que se trató de rechazo de personerías jurídicas por incumplimiento de los requisitos legales; el Gobierno menciona seis sindicatos como ejemplos en los que se constataron irregularidades. Teniendo en cuenta que el número de solicitudes de personería jurídica rechazadas alcanza según los alegatos a 30 organizaciones, el Comité pide al Gobierno que examine con las organizaciones querellantes los motivos de esta situación a efectos de que evalúen el funcionamiento del sistema en la práctica y la manera de resolver la cuestión del acceso a la personería jurídica de las 30 organizaciones sindicales en cuestión. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto. [Estas cuestiones se examinan también en el caso núm. 2868 respecto 6 casos alegados de negativa de registro.]
7. 946. En cuanto a la recomendación f), el Comité toma nota de que el Gobierno informa que se está a la espera de la decisión de la Corte Suprema de Justicia sobre el despido del dirigente sindical de ASEMITRABS Sr. Víctor C. Castillo Díaz (cuya condición de dirigente es cuestionada por el Gobierno que señala además que la asociación en cuestión no opera desde hace años) y pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto.
8. 947. En cuanto a la recomendación g), el Comité toma nota de las informaciones del Gobierno y en particular de que sigue en trámite la querella judicial presentada por el Ministerio de Trabajo contra la dirigencia sindical por malos manejos de fondos (desvío ilícito de fondos públicos del seguro educativo de capacitación sindical). El Comité pide al Gobierno que le comunique la sentencia que se dicte al respecto.
9. 948. En cuanto a la recomendación h), el Comité toma nota con interés de las declaraciones del Gobierno según las cuales suscribirá un acuerdo de colaboración con la Fundación de Trabajo (liderada por las organizaciones de empleadores y de trabajadores) de manera que esta institución tenga carácter tripartito y pase a ser una mesa institucional de diálogo social permanente sobre el conjunto de los problemas sociales, incluido el conocimiento de las denuncias sindicales y los conflictos laborales.
10. 949. Por último, el Comité toma nota de la reciente respuesta del Gobierno de fecha 27 de febrero de 2012 sobre las informaciones transmitidas por la FENASEP el 31 de mayo de 2011, relativas al despido de dirigentes sindicales y otras cuestiones, las cuales serán examinadas en el próximo examen del caso.