Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 364, June 2012

1. 1125. La queja figura en tres comunicaciones del Congreso de Sindicatos de Zimbabwe (ZCTU), de fechas 6 de mayo de 2011, 7 y 21 de mayo de 2012.
2. 1126. El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones de fechas 17 de octubre de 2011 y 13 de febrero de 2012.
3. 1127. Zimbabwe ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 1128. En su comunicación de 6 de mayo de 2011, el ZCTU explica que se había sumado al resto del mundo en la conmemoración del Día Internacional de la Mujer. Anteriormente, el 18 de febrero de 2011, había notificado a la comisaría de policía de Harare su intención de celebrar un acto de conmemoración del Día Internacional de la Mujer el 12 de marzo de 2011. El acto de conmemoración debía comenzar con una marcha de trabajadores desde Mufakose Shops hasta Rutendo Hall, que era el escenario del acto propiamente dicho. Sin embargo, el 8 de marzo de 2011, la policía respondió a la notificación del ZCTU indicando que «sólo se ha autorizado el acto de conmemoración y no se permitirá la celebración de ninguna marcha». Como resultado de la prohibición de las marchas por la policía, el acto de conmemoración se celebró sin la marcha.
2. 1129. El ZCTU alega también que el 28 de febrero de 2011 notificó al comandante de policía del distrito occidental de Bulawayo su intención de conmemorar el Día Internacional de la Mujer. Los actos de conmemoración debían comenzar con una marcha. El 3 de marzo de 2011, el comisario jefe de la policía respondió prohibiendo la marcha. La cuestión de la reunión se remitió al comandante de policía del distrito occidental de Bulawayo, pero, el 4 de marzo de 2011, este último se negó a autorizar la reunión aduciendo que había una escalada de violencia en el país y que el ZCTU no había cumplido el artículo 25, 2), de la Ley de Seguridad y Orden Público (POSA). El 7 de marzo de 2011, el ZCTU, a través de Abogados de Zimbabwe para los Derechos Humanos, solicitó al Tribunal de Magistrados de Bulawayo que levantara la prohibición policial y declarara legal la reunión. El Tribunal dictó la orden correspondiente para que el acto de conmemoración y la marcha siguieran adelante del modo previsto. Pese a la orden judicial, el 8 de marzo unos 30 agentes de policía con equipamiento antidisturbios y porras interrumpieron el acto y detuvieron a 19 dirigentes sindicales. Otro grupo de unos 20 agentes de policía invadió el lugar e impidió a los participantes reunirse, mientras que otro grupo de 17 agentes hizo una redada en las oficinas del ZCTU en Bulawayo y ordenó a las personas que allí se encontraban que no se reunieran. Como resultado del incumplimiento por la policía de la orden judicial, la conmemoración no se llevó a cabo.
3. 1130. El ZCTU alega que, el 11 de abril de 2011, su oficina de Mutare notificó a la policía de Mutare su intención de conmemorar el Día Internacional del Trabajo y solicitó escolta policial durante la marcha. Como respuesta a ello, el 13 de abril, el comisario jefe de la policía prohibió la marcha por motivos de seguridad. Por otro lado, el 19 de abril de 2011, el ZCTU notificó a la policía de Harare, en el distrito meridional, su intención de conmemorar el día de los trabajadores organizando una marcha. Sin embargo, el comandante de policía del distrito meridional respondió prohibiendo la marcha. El ZCTU también fue informado de que se habían prohibido las marchas en Masvingo y Chegutu. Para proteger sus derechos fundamentales a la libertad de reunión y de expresión y a la libertad sindical, el ZCTU solicitó al Tribunal Superior que dictara una orden para declarar ilícitas las decisiones policiales y permitir las marchas sindicales en los 38 distritos en los que el ZCTU había previsto celebraciones con ocasión del 1.º de Mayo. El Tribunal Superior dictó la orden el 29 de abril de 2011. Como resultado de esta orden se celebraron marchas en la mayoría de ciudades y municipios, excepto en Masvingo.
4. 1131. Por último, el ZCTU señala que la POSA establece con claridad que los sindicatos no están obligados a notificar a la policía la realización de sus actividades y que la policía no tiene derecho a prohibir esas actividades. Los tribunales han confirmado esto en repetidas ocasiones, pero el Gobierno se está aficionando desde entonces a «ignorar las órdenes judiciales». El ZCTU considera que dicha actitud del Gobierno constituye una violación del artículo 3 del Convenio núm. 87.
5. 1132. Por comunicaciones de fechas 7 y 21 de mayo de 2012, el ZCTU informa al Comité de las dificultades que enfrentó en la organización de marchas y reuniones públicas para la conmemoración del Día Internacional de la Mujer y del 1.º de Mayo en 2012. La organización querellante alega, en particular, que la policía de Bulawayo prohibió la marcha organizada por el sindicato y prevista para el 8 de marzo de 2012. En relación con el 1.º de mayo, la organización querellante alega que, mientras que el distrito policial de Kwekwe autorizó la conmemoración bajo condiciones estrictas y prohibió la marcha. La prohibición fue levantda tras la intervención del Ministerio del Trabajo y Servicios Sociales, el 30 de abril a las 19 horas por lo que fue difícil para el sindicato informar a sus miembros del levantamiento de la prohibición. El ZCTU alega también que se presentó ante el Tribunal Superior con una solicitud urgente y buscando la protección de los derechos sindicales. El sindicato fue sorprendido cuando el Tribunal Superior decidió que la prohibición del ejercicio de la libertad sindical, de expresión y de movimiento, derechos fundamentales de los trabajadores, no podía tratarse como una cuestión urgente. El ZCTU describe asimismo, con detalles, el incidente que tuvo lugar en Harare el 1.º de mayo, donde después de una marcha y una reunión pacíficas, fue organizado un partido de fútbol, como evento parte de la celebración, entre dos equipos de sindicalistas. El partido fue interrumpido por la policía a las 17.15 horas, quince minutos antes del final, argumentando que la notificación del ZCTU a la policía indicaba que el evento tenía que acabarse a las 17.00 horas. El ZCTU alega que la actuación de la policía era deliberada y destinada a provocar a los miembros del sindicato e incitarles a tomar represalias y causar violencias. Por último, la organización querellante alega que su dirigente regional fue convocado por la policía de Southerton para una reunión y fue interrogado durante dos horas y media en relación con los eventos y las celebraciones del 1.º de mayo.

B. Respuesta del Gobierno

1. 1133. En su comunicación de 17 de octubre de 2011, el Gobierno sostiene que las cuestiones relativas a las denuncias de prohibición de actividades sindicales son parte integrante de los asuntos que el Gobierno está abordando progresivamente en el contexto de iniciativas más amplias para mejorar su cumplimiento del Convenio núm. 87, en consonancia con las recomendaciones de la Comisión de Encuesta de 2009. Estas iniciativas se están aplicando en el marco del conjunto de medidas de asistencia técnica puesto en marcha en agosto de 2010. El Gobierno indica que, desafortunadamente, se produjo un retraso en la aplicación de las medidas de asistencia técnica debido a problemas administrativos imprevistos a que hizo frente el Ministerio de Trabajo en el último trimestre de 2010. No obstante, el Gobierno renegoció el conjunto de medidas de asistencia técnica con la Oficina en enero de 2011, y las actividades comenzaron en julio de 2011.
2. 1134. El Gobierno señala que una de las actividades fundamentales de asistencia técnica consiste en el intercambio de información entre los funcionarios de la OIT y los agentes estatales que interactúan directa e indirectamente con las organizaciones de trabajadores. El objetivo es familiarizar a estos funcionarios con los principios consagrados en el Convenio núm. 87, con el fin de que los trabajadores puedan organizar sus actividades con total libertad. Las cuestiones relativas a la aplicación de la POSA a las reuniones sindicales, la delgada línea divisoria entre el sindicalismo y la política y el alcance de la agitación política provocada por los trabajadores constituyen los elementos fundamentales de discusión con el grupo destinatario durante los talleres de intercambio de información.
3. 1135. El Gobierno informa de que hasta la fecha se han celebrado dos reuniones de intercambio de información y de que convino con los participantes destinatarios en que la última actividad de intercambio de información con los agentes estatales se llevaría a cabo en 2011. En opinión del Gobierno, se espera que la interrelación entre los sindicalistas y los agentes estatales mejore progresivamente una vez que se haya llegado a una masa crítica significativa del grupo destinatario. Asimismo, en el marco del conjunto de medidas de asistencia técnica, el Gobierno tiene la intención de elaborar un manual adaptado a las características del país sobre los convenios fundamentales de la OIT, la legislación y la práctica nacionales y las funciones respectivas de los agentes estatales en las relaciones laborales, y actualmente está trabajando con la Oficina a este respecto. En opinión del Gobierno, esto contribuirá en gran medida a abordar las preocupaciones relativas a la aplicación de la POSA a las actividades sindicales, ya que el manual se incorporará a los programas de formación destinados a los agentes estatales.
4. 1136. El Gobierno señala que el impacto de estas actividades se dejará sentir de forma progresiva, a medida que el Gobierno lleve a cabo gradualmente las actividades previstas en el marco de las medidas de asistencia técnica. Por tanto, es necesario el apoyo continuado de la Oficina. El Gobierno sigue comprometido a colaborar con la Oficina y con los órganos de control de la OIT para aplicar las recomendaciones de la Comisión de Encuesta y, en general, mejorar el cumplimiento de los instrumentos de la OIT ratificados.
5. 1137. En lo que respecta a los hechos expuestos en el caso, en su comunicación de 13 de febrero de 2012, el Gobierno indica que, efectivamente, la policía había autorizado los actos de conmemoración del Día Internacional de la Mujer en Harare y Bulawayo, así como las celebraciones del 1.º de Mayo en las ciudades mencionadas en la queja. Sin embargo, la policía no permitió la celebración de marchas. El Gobierno explica que el período en cuestión coincidió con el comienzo de las revueltas de la Primavera Árabe, por lo que la mayoría de los Estados, entre ellos Zimbabwe, tuvo que tomar medidas de precaución para mantener la ley y el orden. El Gobierno señala que se autorizó al ZCTU a celebrar festejos y actos de conmemoración. El Gobierno considera que la prohibición de las marchas fue una medida temporal cuyo objetivo no fue violar los derechos de los sindicatos, sino mantener la paz y la seguridad del país durante el período en cuestión.
6. 1138. El Gobierno hace hincapié en que, a través de los talleres llevados a cabo en el marco del conjunto de medidas de asistencia técnica de la OIT, se ha establecido un diálogo y una interrelación con los órganos encargados de hacer cumplir la ley sobre el vínculo existente entre las normas internacionales del trabajo y las leyes y la práctica nacionales. El Gobierno intentará maximizar los beneficios de la interacción y los resultados positivos de los talleres llegando a más participantes procedentes de los órganos encargados de hacer cumplir la ley, con el fin de mejorar su interacción con los sindicatos. El Gobierno prevé que incidentes como los indicados en la queja disminuirán gradualmente a medida que un mayor número de representantes de los órganos encargados de hacer cumplir la ley conozca las normas internacionales del trabajo. El Gobierno espera que la OIT ayude al Gobierno a extender el conocimiento adquirido en los talleres a más agentes del orden para mejorar de forma progresiva sus interacciones con los sindicatos en todo el país. El Ministerio de Trabajo y Servicios Sociales también ha adoptado la iniciativa de entablar una relación continuada con los órganos encargados de hacer cumplir la ley en varias provincias del país con el fin de establecer una colaboración sobre el terreno respecto del ejercicio de los derechos sindicales. El Gobierno espera que, a través de estas interrelaciones, el ZCTU estimará conveniente no solicitar el permiso de la policía para llevar a cabo sus reuniones, tal y como establece la POSA.

C. Conclusiones del Comité

1. 1139. El Comité toma nota de que el ZCTU alega, en su comunicación de fecha 6 de mayo de 2011, que se le impidió celebrar marchas con ocasión del Día Internacional de la Mujer y del Día Internacional del Trabajo, y que incluso después de que el Tribunal Superior autorizara las marchas del 1.º de Mayo, en algunas ciudades la policía se negó a cumplir la orden judicial. El Comité toma nota de que el Gobierno no rebate los hechos denunciados y de que considera que la prohibición de las marchas fue una medida temporal adoptada por la policía para mantener la paz y la seguridad en el país durante el período en cuestión, y no para violar los derechos de los sindicatos.
2. 1140. El Comité recuerda que, en su informe de 2009, titulado «Verdad, reconstrucción y justicia en Zimbabwe», la Comisión de Encuesta, designada con arreglo al artículo 26 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo para examinar la observancia por el Gobierno de Zimbabwe de los Convenios núms. 87 y 98, examinó la denuncia de infracciones sistemáticas de la libertad de reunión y de manifestación en relación con la aplicación de la POSA, denuncia en la que, en particular, se describían situaciones similares a las planteadas en el presente caso. A este respecto, el Comité señala los siguientes párrafos pertinentes del informe de la Comisión:
   • 133. La parte IV de la POSA trata de las reuniones públicas, cuya definición prevista en el artículo 2 incluye las marchas, las manifestaciones y las reuniones públicas. Los artículos 23 y 24 imponen a las organizaciones, en el caso de realizarse marchas y manifestaciones públicas, la obligación de designar a los funcionarios convocantes autorizados, así como a miembros responsables, en el caso de las reuniones públicas, que estarán encargados de notificar a las autoridades competentes la realización de la reunión pública. La falta de notificación de una reunión pública constituye un delito que puede ser sancionado con una multa no superior al nivel 12 y/o a una pena de prisión durante un período no superior a un año. El artículo 26 prevé, con la finalidad de evitar desórdenes, la realización de consultas y/o negociaciones entre las autoridades competentes y las personas que convocan la reunión y, en su caso, sobre cualquier modificación relativa a la notificación o a las condiciones en que se habrá de efectuar la reunión pública. En este artículo se prevé también que toda persona que se oponga a toda prohibición o a cualquier directiva o condición en virtud de la cual se autoriza la reunión, incurrirá en delito y podrá ser sancionada con una pena no superior al nivel 14 y/o a una pena de prisión durante un período no superior a un año. Sin embargo, los artículos antes mencionados (23, 24 y 26) no se aplican a las reuniones que se describen en el anexo (artículo 26A), que incluye las reuniones públicas de integrantes de organismos profesionales o sindicales celebradas sin fines políticos (párrafo c)), por todo club, asociación u organización que no sea de naturaleza política y cuyas discusiones celebradas y asuntos tratados no sean de índole política (párrafo i)); llevadas a cabo por un sindicato inscrito en el registro, con fines sindicales o para el cumplimiento de sus actividades de conformidad con la Ley de Relaciones Laborales (párrafo j)); o celebradas para constituir un club, una asociación o una organización que no sea de naturaleza política (párrafo k)).
   • 134. El artículo 27 prevé la prohibición temporaria de realizar marchas y manifestaciones públicas en determinados distritos policiales para prevenir las alteraciones del orden público. A estos efectos, la autoridad competente dictará una orden, cuya validez no será superior a un mes. El Ministro de Asuntos Internos podrá, en instancia de apelación, confirmar, modificar o anular la orden o dictar una nueva orden cuando lo considere justificado. Toda persona que organice, preste ayuda para organizar, participe o asista a toda marcha o manifestación pública realizada en contravención de una orden, será considerada, en virtud de este artículo, culpable de un delito y podrá ser sancionada con una multa no superior al nivel seis y/o a una pena de prisión durante un período no superior a un año. El artículo 27A dispone la prohibición de cualquier tipo de reunión en un radio de 20 a 100 metros de distancia del Parlamento, tribunales o lugares protegidos (con excepción de las reuniones de las personas que trabajan en esas instituciones), salvo que se haya otorgado una autorización especial.
   • 135. Todo aviso de prohibición, directiva o condición impuesta en virtud del artículo 26, así como una orden emitida de conformidad con lo dispuesto en el artículo 27, podrá recurrirse ante el Tribunal de Magistrados, aunque ese recurso no tendrá efectos suspensivos de la prohibición objeto del recurso (artículo 27B), salvo que el Tribunal, en su momento, así lo ordene.
   • 269. […] Se informó a la Comisión de que el artículo 24 de la POSA exigía que los organizadores de «reuniones públicas» notificaran a la policía la realización de esos eventos, excepto, entre otras cosas, cuando se tratara de reuniones públicas «organizadas por un sindicato registrado, con fines genuinamente sindicales y en el marco de sus actividades en conformidad con la Ley de Relaciones Laborales». El ZCTU y el Fiscal General señalaron que, en derecho, la POSA no se aplicaba expresamente a las reuniones organizadas por los sindicatos para ocuparse de cuestiones laborales, y no de asuntos de carácter político.
   • 274. Los co-Ministros de Asuntos Internos, responsables de la aplicación de la POSA, señalaron que desde el establecimiento del Gobierno inclusivo habían aclarado a través de la prensa cuál era el procedimiento legal a seguir cuando la población deseaba expresarse a través de una manifestación. El Secretario Permanente señaló que el problema de la POSA residía en que no se comprendía de forma suficiente; de lo que se trataba era que la policía debía ser informada de la preparación de las manifestaciones, y no de obtener un permiso, ya que el deber de la policía era proteger a los manifestantes y al público en general. Con respecto a la sugerencia de que la POSA fuera derogada o modificada, uno de los co-Ministros consideró que esta ley debía mantenerse, pero quizá no en su forma actual. Explicó que se estaban tomando medidas para modificar la ley a fin de dar a las personas más espacio y libertad, y precisó que el nuevo proyecto de ley se iba a presentar al Parlamento cuando se volviera a congregar.
   • 559. En lo que atañe a las asambleas sindicales y a las manifestaciones públicas organizadas por los sindicatos, la Comisión recibió información según la cual la aplicación de la POSA en la práctica constituía una grave injerencia en el derecho de los sindicatos a celebrar asambleas y organizar manifestaciones Aunque se le indicó que la POSA no se aplicaba oficialmente a los sindicatos en el marco de sus actividades sindicales, la Comisión tuvo conocimiento de que, en la práctica, la citada Ley se había aplicado a la mayoría de las reuniones sindicales.
   • 560. El fundamento de esta aplicación de la POSA parece ser que las autoridades estaban convencidas de que el ZCTU actuó al margen de su función sindical cuando organizó manifestaciones públicas sobre materias relativas a los ámbitos social y económico. Al respecto, la Comisión desea afirmar categóricamente que el ejercicio por los sindicatos del derecho de manifestación incluye el derecho a la libertad de expresión con respecto a cuestiones sociales y económicas. La Comisión debe reiterar el principio establecido por los órganos de control de la OIT, a saber que la libertad de expresión que deberían poder ejercer los sindicatos y sus dirigentes también debería garantizarse cuando éstos deseen criticar la política económica y social del Gobierno.
   • 561. La Comisión recibió una abundante documentación y muchas declaraciones sobre la manera en que el requisito de obtención de permisos otorgados por la policía para la celebración de reuniones sindicales, previsto en la POSA, viola los convenios de la OIT. Se informó a la Comisión de que las reuniones y manifestaciones públicas del ZCTU eran casi siempre rechazadas por las autoridades, y de que las asambleas, foros y conferencias de trabajo sindicales que llegaban a obtener el permiso oficial quedaban sujetas a condiciones estrictas. Además, la Comisión ha conocido las sanciones penales aplicables a los sindicalistas que contravienen las disposiciones de la POSA, y considera que se trata de un grave impedimento al derecho de manifestación pública.
   • 562. Al respecto, la Comisión considera que la forma en que la POSA se ha utilizado en la práctica deniega a los sindicatos el derecho a manifestarse.
3. 1141. Aunque toma nota de la explicación ofrecida por el Gobierno acerca del carácter temporal de la prohibición de las manifestaciones o marchas sindicales, el Comité toma nota con preocupación de las comunicaciones del ZCTU de fechas 7 y 21 de mayo de 2012 en las cuales la organización querellante describe, con detalles, las dificultades que enfrentó en la organización de las marchas, reuniones y celebraciones para conmemorar el Día Internacional de la Mujer y el 1.º de Mayo en 2012. El Comité pide al Gobierno que envíe sus observaciones al respecto. El Comité lamenta profundamente que, dos años después de que el Gobierno de Zimbabwe aceptara las conclusiones y recomendaciones de la Comisión, la POSA siga utilizándose en la práctica para infringir el derecho de los sindicatos a organizar tales actos. El Comité recuerda que el derecho a organizar reuniones públicas y marchas, en particular con ocasión del 1.º de Mayo, constituye un aspecto importante de los derechos sindicales [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición (revisada), 2006, párrafo 136]. El Comité toma nota de la indicación del Gobierno de que el Ministro de Trabajo y Servicios Sociales entabló una relación con los órganos encargados de hacer cumplir la ley en varias provincias del país para establecer una colaboración sobre el terreno respecto del ejercicio de los derechos sindicales. El Comité espera que el Gobierno intensifique sus esfuerzos a este respecto, de modo que garantice que la POSA no se utilice para vulnerar los derechos sindicales legítimos, y solicita al Gobierno que le proporcione información sobre todas las medidas concretas emprendidas en el marco de la mencionada iniciativa para garantizar que los sindicatos puedan organizar libremente manifestaciones pacíficas y que el permiso para celebrar marchas y manifestaciones no se deniegue de forma arbitraria.
4. 1142. También a este respecto, el Gobierno observa que, en 2011, la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia solicitó al Gobierno que llevara a cabo, junto con los interlocutores sociales, un examen completo de la aplicación de la POSA en la práctica, y consideró que se deberían adoptar medidas concretas para posibilitar la elaboración y promulgación de pautas de actuación claras destinadas a la policía y a las fuerzas de seguridad respecto de los derechos humanos y sindicales. Por tanto, el Comité espera firmemente que se ha llevado a cabo un examen exhaustivo de la aplicación de la POSA en la práctica junto con los interlocutores sociales, y pide al Gobierno que le informe sobre los resultados. Si este examen no ha sido llevado a cabo todavía, el Comité urge al Gobierno a que lo haga sin demora. El Comité espera asimismo que se elaboren y promulguen sin demora pautas de actuación claras para la policía y las fuerzas de seguridad. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto.
5. 1143. El Comité recuerda que la Comisión de Encuesta recomendó que la POSA fuera puesta en conformidad con el Convenio núm. 87. A este respecto, el Comité toma nota de que, en la observación de 2011 sobre la aplicación del Convenio núm. 87 en Zimbabwe, el Gobierno indicó a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (CEACR) que la POSA, pese a que no se aplicaba a las reuniones sindicales, estaba siendo modificada. Sin embargo, la CEACR señaló que, en el marco del proceso de Examen Periódico Universal del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, el Gobierno de Zimbabwe había indicado claramente que no apoyaba las recomendaciones a favor de la modificación de la POSA. El Comité, al igual que la CEACR, solicita al Gobierno que aclare si se está estudiando la posibilidad de modificar la POSA y, en caso afirmativo, cuál será su categoría jurídica.
6. 1144. El Comité recuerda que, a la luz de sus conclusiones, la Comisión de Encuesta también recomendó que el Gobierno garantizara la facilitación de formación, educación y apoyo a las instituciones y a los funcionarios clave del país, sobre todo a la policía y a las fuerzas de seguridad, en relación con la libertad sindical y la negociación colectiva, las libertades civiles y los derechos humanos. A este respecto, el Comité toma nota de que el Gobierno menciona las actividades que tuvieron lugar en 2011 en el marco del conjunto de medidas de asistencia técnica de la OIT y subraya su importancia e impacto. Sin embargo, el Comité lamenta profundamente que, desde la puesta en marcha del conjunto de medidas de asistencia técnica de la OIT en agosto de 2010, sólo se haya celebrado un curso de formación sobre derechos humanos y sindicales para la policía y las fuerzas de seguridad, tal y como se desprende de la mencionada observación de la CEACR. El Comité, al igual que la CEACR, espera firmemente que el Gobierno adopte sin demora las medidas necesarias para garantizar que se organicen más cursos de formación sobre derechos humanos y sindicales destinados a la policía y las fuerzas de seguridad, y solicita al Gobierno que le mantenga informado al respecto.