Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 364, June 2012

1. 1125. La plainte figure dans des communications du Congrès des syndicats du Zimbabwe (ZCTU) en date des 6 mai 2011, 7 et 21 mai 2012.
2. 1126. Le gouvernement a transmis ses observations dans des communications datées du 17 octobre 2011 et du 13 février 2012.
3. 1127. Le Zimbabwe a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l’organisation plaignante

1. 1128. Dans sa communication datée du 6 mai 2011, le ZCTU explique qu’il a voulu célébrer, comme partout dans le monde, la Journée internationale de la femme. Antérieurement, le 18 février 2011, il a informé le commissariat de Harare de son intention d’organiser, le 12 mars 2011, une célébration de la Journée internationale de la femme. Cette célébration devait commencer par un défilé des travailleurs de Mufakose Shops à Rutendo Hall, où devait se tenir la célébration. Toutefois, le 8 mars 2011, la police a répondu à la notification du ZCTU que seule la célébration a été approuvée et qu’aucun défilé ne devait être autorisé. Suite à l’interdiction de la police, la célébration a eu lieu sans défilé.
2. 1129. Le ZCTU allègue en outre que, le 28 février 2011, il a informé le commissaire de police du district de Bulawayo West de son intention de célébrer la Journée internationale de la femme. La célébration devait commencer par un défilé. Le 3 mars 2011, le commissaire de police a répondu en interdisant le défilé. La question du rassemblement a été portée à l’attention du commissaire du district de Bulawayo West mais, le 4 mars 2011, celui-ci a refusé d’autoriser le rassemblement sous prétexte que le pays était en proie à une flambée de violence et que le ZCTU ne s’était pas conformé à l’article 25(2) de la loi sur la sécurité et l’ordre public (POSA). Le 7 mars 2011, le ZCTU, par l’intermédiaire de l’association Zimbabwe Lawyers for Human Rights (Avocats du Zimbabwe pour les droits de l’homme), a adressé une requête à la Cour de magistrats à Bulawayo afin que soit levée l’interdiction de la police et que le rassemblement soit déclaré légal. La cour a dûment rendu une ordonnance visant à autoriser la célébration et le défilé tel que prévu. Malgré l’ordonnance judiciaire, le 8 mars, une trentaine de policiers revêtus d’un équipement antiémeutes et brandissant des matraques ont perturbé la manifestation et arrêté 19 syndicalistes. Un autre groupe de 20 policiers environ ont investi les lieux et empêché les participants de se rassembler, alors qu’un autre groupe de 17 policiers ont fait une descente dans les bureaux du ZCTU de Bulawayo et ordonné aux membres de ne pas se rassembler. Par suite du non respect de l’ordonnance judiciaire par la police, la célébration n’a pas eu lieu.
3. 1130. Le ZCTU allègue que, le 11 avril 2011, son bureau de Mutare a informé la police de cette ville de son intention de célébrer la Journée internationale du travail et a demandé une escorte policière pendant le défilé. Le 13 avril, un commissaire de police a répondu en interdisant le défilé pour des raisons de sécurité. En outre, le 19 avril 2011, le ZCTU a informé la police du district sud de Harare de son intention de célébrer la journée des travailleurs en organisant un défilé. Toutefois, le commissaire du district sud a répondu en interdisant le défilé. Le ZCTU a également reçu des informations attestant que les défilés avaient été interdits à Masvingo et Chegutu. Afin de protéger ses droits fondamentaux et plus précisément la liberté de réunion, d’expression et d’association, le ZCTU a déposé une requête auprès de la Haute Cour pour qu’elle déclare illégales les décisions de la police et qu’elle autorise l’organisation de défilés syndicaux dans les 38 districts où le ZCTU comptait célébrer le 1er mai. La Haute Cour a rendu cette ordonnance le 29 avril 2011, à la suite de quoi des défilés ont pu être organisés dans la plupart des grandes villes et des villes, à l’exception de Masvingo.
4. 1131. Le ZCTU conclut en indiquant qu’il ressort clairement de la POSA que les syndicats ne sont pas tenus d’informer la police de la conduite de leurs activités et que la police n’est pas autorisée à interdire de telles activités. Les tribunaux l’ont confirmé à plusieurs reprises, mais le gouvernement a pris l’habitude d’ignorer les ordonnances judiciaires. Le ZCTU estime que cette attitude du gouvernement constitue une violation de l’article 3 de la convention no 87.
5. 1132. Dans ses communications en date des 7 et 21 mai 2012, le ZCTU informe le comité des difficultés qu’il rencontre pour organiser des défilés et rassemblements publics pour la commémoration de la Journée internationale de la femme ainsi que de la fête du travail en 2012. Il allègue notamment qu’à Bulawayo la police a interdit le défilé prévu le 8 mars 2012 par le ZCTU. S’agissant de la fête du travail, l’organisation plaignante allègue que, tandis que la police de district de Kwekwe a autorisé la commémoration sous des conditions strictes, le défilé a été interdit. L’interdiction n’a été levée que suite à l’intervention du ministère du Travail et des Services sociaux, le 30 avril vers 19 heures, ce qui a compliqué la tâche de l’organisation pour avertir ses membres de la levée de l’interdiction. Le ZCTU allègue également qu’il a fait un recours urgent devant la Haute Cour afin d’obtenir une ordonnance de protection des droits syndicaux. A la surprise de l’organisation syndicale, la Haute Cour a soutenu que le déni des droits fondamentaux de la liberté syndicale, d’expression et de mouvement aux travailleurs ne pouvait être traité de manière urgente. Le ZCTU décrit aussi en détail l’incident qui a eu lieu à Harare le jour de la fête du travail où, suite à un défilé et un rassemblement pacifiques, un match de football a été organisé entre deux équipes représentant des organisations syndicales pour célébrer la fête du travail. Le match a été interrompu par la police à 17 h 15, quinze minutes avant son terme, au motif que le ZCTU avait indiqué à la police que l’événement devait se terminer vers 17 heures. Le ZCTU allègue que la police a agi de manière délibérée afin de provoquer les membres du ZCTU et de les inciter à user de représailles violentes. Enfin, l’organisation plaignante allègue que son cadre régional a été convoqué par la police de Southerton à une réunion au cours de laquelle il a été interrogé pour deux heures et demie sur les événements et la célébration de la fête du travail.

B. Réponse du gouvernement

1. 1133. Dans sa communication datée du 17 octobre 2011, le gouvernement indique que les allégations relatives à l’interdiction des activités syndicales font partie intégrante des questions qui sont progressivement abordées dans le contexte des larges initiatives prises par le gouvernement pour assurer un meilleur respect de la convention no 87, conformément aux recommandations de la commission d’enquête de 2009. Ces initiatives sont mises en œuvre dans le cadre du programme d’assistance technique qui a été lancé en août 2010. Le gouvernement déclare que l’assistance technique a été malheureusement appliquée avec un certain retard en raison des problèmes administratifs imprévus que le ministère du Travail a rencontrés au dernier trimestre de 2010. Le gouvernement a néanmoins renégocié le programme d’assistance technique avec le Bureau en janvier 2011, et les activités ont démarré en juillet de la même année.
2. 1134. Le gouvernement signale que l’une des activités principales du programme d’assistance technique concerne l’échange d’informations entre les fonctionnaires du BIT et les agents étatiques qui sont directement ou indirectement en contact avec les travailleurs syndiqués. L’objectif est de familiariser ces agents aux principes contenus dans la convention no 87 de manière à autoriser les travailleurs à organiser en toute liberté leurs activités. Les questions relatives à l’application de la POSA aux réunions syndicales, la frontière ténue entre syndicalisme et politique et l’importance de l’agitation politique causée par les travailleurs constituent les éléments essentiels des discussions qui ont lieu avec le groupe cible à l’occasion des ateliers sur l’échange d’informations.
3. 1135. Le gouvernement signale que deux séances d’échange d’informations ont déjà eu lieu et qu’elles ont été engagées avec les participants cibles en vue d’entreprendre la dernière activité d’information prévue avec les agents étatiques en 2011. Le gouvernement estime que l’état des relations entre syndicalistes et agents étatiques devrait s’améliorer progressivement dès lors qu’une masse critique importante du groupe cible aura été atteinte. Le gouvernement se propose également, dans le contexte du programme d’assistance technique, d’élaborer un manuel spécial sur les conventions fondamentales de l’OIT, la législation et la pratique nationales et les rôles respectifs des acteurs étatiques dans les relations professionnelles et y travaille actuellement avec le Bureau. De l’avis du gouvernement, cette démarche contribuera dans une large mesure à répondre aux préoccupations quant au recours à la POSA en rapport avec les activités syndicales vu que le manuel sera intégré dans les programmes de formation des acteurs étatiques.
4. 1136. Le gouvernement indique que l’impact de ces activités sera ressenti progressivement, à mesure que le gouvernement appliquera le programme d’assistance technique. Un soutien continu du Bureau est donc nécessaire. Le gouvernement reste déterminé à travailler tant avec le Bureau qu’avec les organes de contrôle de l’OIT pour mettre en œuvre les recommandations de la commission d’enquête et pour assurer un meilleur respect des instruments ratifiés de l’OIT en général.
5. 1137. En ce qui concerne les faits allégués, le gouvernement indique, dans sa communication datée du 13 février 2012, que la police a effectivement autorisé la célébration de la Journée internationale de la femme à Harare et Bulawayo, ainsi que celle du 1er mai dans les villes mentionnées dans la plainte. La police, cependant, n’a pas autorisé l’organisation de défilés. Le gouvernement explique que la période en question coïncidait avec le début des soulèvements du Printemps arabe et que, par conséquent, la plupart des Etats, dont le Zimbabwe, avait pris des mesures de précaution pour protéger la loi et l’ordre. Il signale que le ZCTU a été autorisé à tenir des célébrations. De l’avis du gouvernement, l’interdiction des défilés était une mesure provisoire visant à protéger la paix et la sécurité dans le pays pendant la période en question et n’avait pas pour but de violer les droits syndicaux.
6. 1138. Le gouvernement souligne que, lors des ateliers organisés dans le cadre du programme d’assistance technique du BIT, un dialogue a été établi avec les autorités chargées du maintien de l’ordre sur le lien entre les normes internationales du travail et la législation et la pratique nationales. Le gouvernement s’efforcera de concrétiser les fruits de l’interaction et les résultats positifs des ateliers en augmentant le nombre de participants parmi les autorités chargées du maintien de l’ordre en vue d’améliorer leurs relations avec les syndicats. Le gouvernement compte que les incidents tels que ceux qui ont été évoqués dans la plainte vont progressivement diminuer à mesure que les connaissances sur les normes internationales du travail seront transmises à un plus grand nombre de représentants des autorités chargées du maintien de l’ordre. Le gouvernement espère que l’OIT va l’aider à communiquer les connaissances acquises à l’occasion des ateliers à un plus grand nombre de ces représentants en vue d’améliorer progressivement leurs relations avec les syndicats dans l’ensemble du pays. Le ministère du Travail et des Services sociaux a également pris l’initiative de nouer des relations continues avec les autorités chargées du maintien de l’ordre dans diverses provinces du pays afin d’établir une collaboration sur le terrain concernant l’exercice des droits syndicaux. Le gouvernement espère qu’à travers ces interactions le ZCTU n’aura plus à demander à la police l’autorisation d’organiser ses réunions tel que prévu par la POSA.

C. Conclusions du comité

1. 1139. Le comité note que, dans sa communication en date du 6 mai 2011, le ZCTU allègue qu’il a été empêché d’organiser des défilés à l’occasion de la Journée internationale de la femme et de la Journée internationale du travail et que, même après l’autorisation par la Haute Cour des défilés du 1er mai, la police a refusé dans certaines villes de se conformer à l’ordonnance judiciaire. Le comité note aussi que le gouvernement ne conteste pas les faits allégués et considère que l’interdiction des défilés était une mesure provisoire adoptée par la police, censée assurer la paix et la sécurité du pays pendant la période en question, et n’avait pas pour but de violer les droits syndicaux.
2. 1140. Le comité rappelle que, dans son rapport de 2009 intitulé «Vérité, réconciliation et justice au Zimbabwe», la commission d’enquête, instituée en vertu de l’article 26 de la Constitution de l’Organisation internationale du Travail pour examiner le respect, par le gouvernement du Zimbabwe, des conventions nos 87 et 98, a examiné l’allégation relative à des violations systématiques de la liberté de réunion et de manifestation en rapport avec l’application de la POSA, allégation qui évoquait, en particulier, des situations similaires à celles exposées dans le présent cas. A cet égard, le comité relève les paragraphes pertinents ci-après du rapport de la commission:
   • 133. La partie IV de la POSA concerne les rassemblements publics, qui comprennent les défilés, les manifestations et les réunions publiques, selon la définition qu’en donne l’article 2. Les articles 23 et 24 disposent que les organisations sont tenues de nommer des organisateurs et des agents autorisés pour l’organisation des défilés et des manifestations publiques, ainsi que des agents responsables dans le cas des réunions publiques, ces personnes devant produire une déclaration de la tenue de ces réunions ou manifestations. L’omission de faire cette déclaration constitue une infraction, rendant son auteur passible d’une amende maximale de classe 12, d’un emprisonnement d’au plus un an ou ces deux peines à la fois. L’article 26 prévoit la tenue de consultations et de négociations entre l’autorité de régulation et les organisateurs ou les agents autorisés sur la modification éventuelle des avis et des conditions de déroulement des rassemblements publics, de manière à éviter les désordres publics. L’article prévoit également qu’une personne qui s’oppose ou omet de se conformer à un avis d’interdiction, ainsi qu’aux directives ou conditions posées pour le rassemblement en cause, est coupable d’une infraction et est passible d’une amende maximale de classe 14, d’un emprisonnement d’au plus un an ou ces deux peines à la fois. Toutefois, les dispositions précitées (art. 23, 24 et 26) ne s’appliquent pas aux réunions publiques des catégories visées à l’annexe de la loi (art. 26A), qui comprennent les réunions tenues: par les membres d’organisations professionnelles ou d’organismes de formation ou d’éducation sans objets politiques (paragr. (c)); par un club, une association ou une organisation de caractère apolitique, et où les discussions et les questions traitées ne sont pas de nature politique (alinéa (i)); par un syndicat enregistré en vue d’échanges sur la conduite de bonne foi de ses activités syndicales, en conformité avec la loi sur les relations de travail (alinéa (j)); ou pour former un club, une association ou une organisation apolitique (alinéa (k)).
   • 134. L’article 27 prévoit l’interdiction temporaire des défilés et manifestations publics dans certains districts de police afin de prévenir le désordre public. Une autorité de régulation peut rendre une ordonnance à cette fin, pour une période n’excédant pas un mois. En appel, le ministre de l’Intérieur peut confirmer, modifier ou annuler l’ordonnance en cause, ou rendre toute autre ordonnance qu’il estime appropriée. Toute personne qui organise, aide à organiser, participe ou assiste à un défilé ou à une manifestation publique organisée en violation d’une ordonnance prise en vertu de cet article commet une infraction et est passible d’une amende maximale de classe 6, d’un emprisonnement d’au plus un an ou ces deux peines à la fois. L’article 27A prévoit l’interdiction, sauf autorisation spéciale, de tous les rassemblements dans un rayon compris entre 20 et 100 mètres du parlement, des tribunaux et des lieux protégés (à l’exception des rassemblements de personnes employées par ces institutions).
   • 135. Toutes les interdictions, directives ou conditions imposées en vertu de l’article 26, ainsi que les ordonnances prises en vertu de l’article 27, peuvent faire l’objet d’un appel devant la Cour de magistrats, mais ce recours n’a pas d’effet suspensif sur l’ordonnance faisant l’objet du pourvoi (art. 27B), sauf si la cour rend une ordonnance en ce sens.
   • 269. … La commission a été informée que l’article 24 de la POSA oblige les organisateurs de «rassemblements publics» à en informer la police, à l’exception, entres autres, des rassemblements publics «organisés par un syndicat enregistré pour des activités syndicales régulières et les activités tenues en conformité avec la loi sur les relations de travail». Le ZCTU et le Procureur général ont tous deux noté que la POSA dispose expressément qu’elle ne s’applique pas aux rassemblements syndicaux organisés à des fins syndicales, par opposition aux réunions politiques.
   • 274. Les coministres de l’Intérieur chargés d’appliquer la POSA ont noté que, depuis la mise en place du gouvernement d’union, ils avaient expliqué dans les médias la procédure juridique que doivent suivre les personnes qui souhaitent organiser une manifestation. Le secrétaire permanent a déclaré que la difficulté avec la POSA venait du fait qu’elle n’est pas suffisamment comprise; la police doit être informée de la tenue d’une manifestation, même s’il n’est pas nécessaire de demander une permission parce qu’elle a le devoir de protéger les manifestants et le public. S’agissant des suggestions d’abrogation ou d’amendement de la POSA, l’un des coministres s’est dit d’avis que cette loi devrait être conservée, mais peut-être pas dans sa forme actuelle. Il a expliqué que des mesures avaient été prises pour amender la loi afin d’accorder plus de latitude et de liberté aux Zimbabwéens, et a mentionné qu’un nouveau projet de loi serait présenté au parlement à la reprise des travaux.
   • 559. La commission a été informée que, dans la pratique, l’application de la POSA portait gravement atteinte au droit des syndicats, tant en ce qui concerne les réunions syndicales que les manifestations publiques organisées par les syndicats. Bien que la POSA ne soit pas censée s’appliquer en principe aux organisations de travailleurs exerçant des activités syndicales, la commission a été informée qu’en pratique elle a en fait été invoquée pour la plupart des rassemblements syndicaux.
   • 560. Cette application généralisée de la POSA semble résulter de la conviction des autorités que le ZCTU outrepassait son mandat syndical lorsqu’il organisait des manifestations publiques sur des questions sociales et économiques. La commission affirme catégoriquement que l’exercice par les syndicats du droit de manifester inclut le droit à la liberté d’expression par rapport aux enjeux sociaux et économiques. Elle réitère à cet égard le principe élaboré par les organes de contrôle de l’OIT, soit que la liberté d’expression dont doivent jouir les organisations syndicales et leurs dirigeants devrait également être garantie lorsqu’ils souhaitent critiquer la politique économique et sociale du gouvernement.
   • 561. La commission a reçu une abondante documentation et de nombreux témoignages concernant l’obligation, en vertu de la POSA, de détenir une autorisation de la police pour les rassemblements syndicaux; les plaignants considèrent que cette obligation constitue une violation des conventions. La commission a appris que les autorités ont presque toujours refusé d’autoriser les réunions publiques et les manifestations du ZCTU et que, dans les rares cas où elles autorisaient la tenue de réunions et conférences syndicales, d’ateliers de travail, etc., elles les assortissaient de conditions très strictes. En outre, la commission a été informée des sanctions pénales applicables aux syndicalistes jugés coupables d’infraction à la POSA et considère qu’il s’agit d’une sérieuse entrave au droit de manifester.
   • 562. La commission est d’avis que la manière dont la POSA a été appliquée en pratique nie aux syndicats le droit de manifester.
3. 1141. Tout en notant l’explication donnée par le gouvernement concernant la nature provisoire de l’interdiction des manifestations ou des défilés syndicaux, le comité prend note avec préoccupation des communications en date des 7 et 21 mai 2012 du ZCTU dans lesquelles l’organisation plaignante fait état en détail des difficultés rencontrées dans l’organisation de défilés et de rassemblements concernant la Journée internationale de la femme et la fête du travail en 2012. Le comité prie le gouvernement de fournir ses observations à cet égard. Le comité regrette profondément que, deux ans après l’acceptation par le gouvernement du Zimbabwe des conclusions et recommandations de la commission, la POSA continue d’être utilisée dans la pratique de manière à porter atteinte au droit des syndicats d’organiser de telles manifestations. Le comité rappelle que le droit d’organiser des réunions publiques et des défilés à l’occasion de la journée du travail constitue un aspect important des droits syndicaux. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 136.] Le comité note l’indication du gouvernement selon laquelle le ministère du Travail et des Services sociaux a engagé des relations avec les autorités chargées du maintien de l’ordre dans diverses provinces du pays afin d’établir une collaboration sur le terrain concernant l’exercice des droits syndicaux. Le comité s’attend à ce que le gouvernement intensifie ses efforts à cet égard de manière à faire en sorte que la POSA ne soit pas utilisée pour porter atteinte aux droits syndicaux légitimes et prie le gouvernement de fournir des informations sur toutes les mesures concrètes adoptées dans le cadre de l’initiative susmentionnée pour veiller à ce que les syndicats puissent organiser librement des manifestations pacifiques et à ce que l’autorisation de tenir des défilés et des manifestations ne soit pas refusée arbitrairement.
4. 1142. A cet égard, le comité observe que la Commission de l’application des normes de la Conférence de 2011 a demandé au gouvernement de procéder, en collaboration avec les partenaires sociaux, à un examen approfondi de l’application de la POSA dans la pratique et a considéré que des mesures concrètes devaient être prises pour permettre l’élaboration et la promulgation de lignes de conduite claires à l’intention de la police et des forces de sécurité en ce qui concerne les droits humains et les droits syndicaux. Le comité s’attend donc à ce que l’application de la POSA dans la pratique ait fait l’objet d’un examen approfondi en collaboration avec les partenaires sociaux et prie le gouvernement de l’informer des résultats. Dans la mesure où cet examen n’a pas encore été fait, le comité prie instamment le gouvernement de le faire sans délai. Le comité s’attend à ce que des lignes de conduite claires destinées à la police et aux forces de sécurité soient élaborées et promulguées sans délai. Il prie le gouvernement de le tenir informé à cet égard.
5. 1143. Le comité rappelle que la commission d’enquête a recommandé que la POSA soit mise en conformité avec la convention no 87. A cet égard, et d’après l’observation de 2011 sur l’application de la convention no 87 au Zimbabwe, le comité note que le gouvernement avait indiqué à la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations (CEACR) que la POSA, même si elle ne s’applique pas aux réunions syndicales, était en cours de modification. La CEACR a noté cependant que, dans le cadre de la procédure d’examen périodique universel du Conseil des droits de l’homme des Nations Unies, le gouvernement du Zimbabwe avait clairement indiqué qu’il ne souscrivait pas aux recommandations demandant la modification de la POSA. A l’instar de la CEACR, le comité prie le gouvernement de préciser si une modification de la POSA est envisagée et, dans l’affirmative, d’indiquer l’état d’avancement des travaux.
6. 1144. Le comité rappelle que, à la lumière de ses conclusions, la commission d’enquête a aussi recommandé au gouvernement de s’assurer que des activités de formation, d’éducation et de soutien en matière de liberté syndicale, de négociation collective, de libertés civiles et de droits humains soient dispensées aux institutions et aux personnels jouant un rôle clé dans le pays, notamment la police, les forces de sécurité et les partenaires sociaux. A cet égard, le comité note que le gouvernement fait référence aux activités qui ont été exécutées en 2011 dans le cadre du programme d’assistance technique du BIT et en souligne l’importance et l’impact. Cependant, le comité regrette profondément que, depuis la mise en route du programme d’assistance technique du BIT en août 2010, un seul cours de formation sur les droits humains et les droits syndicaux a été organisé à l’intention de la police et des forces de sécurité, comme il ressort de l’observation susmentionnée de la CEACR. Le comité, comme la CEACR, s’attend fermement à ce que le gouvernement prenne sans délai les mesures nécessaires pour veiller à ce que les activités de formation en matière de droits humains et de droits syndicaux pour la police et les forces de sécurité soient intensifiées et prie le gouvernement de le tenir informé à cet égard.