Definitive Report - Report No 375, June 2015

1. 136. La queja figura en una comunicación del Sindicato de Empleados de la Universidad de Costa Rica (SINDEU) de fecha 18 de junio de 2014. Esta organización presentó informaciones complementarias por comunicación de fecha 22 de agosto de 2014.
2. 137. El Gobierno envió nuevas observaciones por comunicación de fecha 28 de enero de 2015.
3. 138. Costa Rica ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), y el Convenio sobre los representantes de los trabajadores, 1971 (núm. 135).

A. Alegatos del querellante

1. 139. En su comunicación de 18 de junio de 2014 el Sindicato de Empleados de la Universidad de Costa Rica (SINDEU) alega que la Universidad de Costa Rica (UCR) (universidad pública) suscribió un convenio con la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) desde 2002, que fue prorrogado en varias ocasiones, para la administración de los Equipos Básicos de Atención Integral en Salud (EBAIS) que tenía como beneficiarios a varias poblaciones del país, primero por medio de la Fundación de la Universidad de Costa Rica para la Investigación (FUNDEVI), que es una organización privada de la misma universidad y luego directamente por medio de la Universidad de Costa Rica, desde enero de 2003 hasta el 14 de febrero de 2014. Este último día, la universidad terminó con la administración del Programa de Atención Integral en Salud (PAIS) generando el despido de 455 trabajadores incluidos tres miembros de la junta directiva central del SINDEU, el Sr. Ricardo Peralta Rivera (médico), la Sra. Ana Lucía Solís López (auxiliar de enfermería) y la Sra. Dania Sánchez Rojas (técnica en farmacia), trabajadores del Programa PAIS que habían sido elegidos el 1.º de julio de 2013 para la mencionada junta directiva central.
2. 140. Según los alegatos estos dirigentes fueron electos por los afiliados al sindicato no para ser dirigentes sindicales del Programa PAIS sino dirigentes sindicales del SINDEU y como tales deben ejercer un trabajo sindical institucional y no sólo del Programa PAIS hasta el 30 de junio de 2015; por ello, según el querellante, si bien el Programa PAIS finalizó el 14 de febrero de 2014, la universidad continúa como institución activa y permanece como patrono en razón de la convención colectiva de trabajo, suscrita el 26 de marzo de 2013, cuya cláusula 67 referente a la inamovilidad les otorga un fuero sindical que les cubre hasta «un año después de terminado su desempeño sindical». Esta cláusula establece la inamovilidad de los trabajadores integrantes de la junta directiva central los cuales «podrán ser despidos sólo si se comprueba alguna de las causales previstas en el artículo 81 del Código del Trabajo ante la junta de relaciones laborales y el Tribunal Arbitral»; la inamovilidad se extiende «hasta un año después del día en que cesaron en ese desempeño» (de las funciones sindicales).
3. 141. El sindicato querellante señala que la protección de los dirigentes sindicales comienza en 2012 desde el momento de la candidatura al proceso de elección para la junta directiva central del SINDEU, el cual se inició el 17 de abril de 2013.
4. 142. El sindicato querellante señala que la reunión del patrono con los representantes sindicales de 2 de mayo de 2014 se produjo lamentablemente después de un dictamen de la oficina jurídica de la universidad, según el cual no era necesario resolver la situación de los tres dirigentes sindicales.
5. 143. En dicha reunión los representantes sindicales indicaron al señor Rector que en ese dictamen no se habían considerado la omisión de consultas al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y la consideración de la prioridad de contratación que debe darse a los dirigentes sindicales. En este sentido, el sindicato querellante subraya que Costa Rica ha ratificado el Convenio sobre los representantes de los trabajadores, 1971 (núm. 135) que establece que: «los representantes de los trabajadores en la empresa deberán gozar de protección eficaz contra todo acto que pueda perjudicarlos, incluido el despido por razón de su condición de representantes de los trabajadores, de sus actividades como tales, de su afiliación al sindicato, o de su participación en la actividad sindical, siempre que dichos representantes actúen conforme a las leyes, contratos colectivos y otros acuerdos comunes en vigor». Además la Recomendación núm. 143, que acompaña este convenio contempla entre las medidas para proteger a los dirigentes sindicales: la «exigencia de consulta, dictamen o acuerdo de un organismo independiente, público o privado, o de un organismo paritario antes de que el despido de un trabajador sea definitivo» y, «reconocer la prioridad que ha de darse a los representantes de los trabajadores respecto de su continuación en el empleo en caso de reducción del personal». La protección de los representantes de los trabajadores «debería asimismo aplicarse a los trabajadores que son candidatos, o que han sido presentados como candidatos, mediante los procedimientos apropiados existentes, a la elección o al nombramiento de representantes de los trabajadores; la misma protección podría también otorgarse a los trabajadores que han cesado en sus funciones de representantes de los trabajadores».
6. 144. El sindicato querellante alega que los dirigentes Sres. Ricardo Peralta Rivera, Ana Lucía Solís López y Dania Sánchez Rojas han participado sin éxito respectivamente en 8, 10 y 20 procesos de contratación o concurso pero no han tenido éxito por falta de voluntad patronal y porque el patrono no les ha dado prioridad en el momento de la contratación. El sindicato querellante indica al respecto que existen opciones de contratación directa por parte del patrono para contrataciones de seis meses o menos como establece el artículo 16, incisos a) y ch) de la convención colectiva de trabajo vigente, pero el patrono no ha dado curso a estas posibilidades.
7. 145. En su comunicación de 22 de agosto de 2014, el sindicato querellante envía una comunicación de la rectoría de la universidad, de fecha 18 de junio de 2014, en la que se reitera que el motivo de la terminación de la relación laboral de los tres dirigentes sindicales se debe al cierre del Programa PAIS y recuerda que han tomado las acciones necesarias para permitir a los referidos funcionarios del Programa PAIS participar en los concursos de la universidad; hasta ahora — prosigue la comunicación de la rectoría — por diferentes circunstancias, como la falta de requisitos, no habían sido elegidos.

B. Respuesta del Gobierno

1. 146. En su comunicación de fecha 28 de enero de 2015, el Gobierno señala que en su queja el Sindicato de Empleados de la Universidad de Costa Rica (SINDEU) alega el despido de tres dirigentes sindicales en el marco de la expiración del convenio entre la Universidad de Costa Rica (UCR) y la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), para la administración de los Equipos Básicos de Atención Integral en Salud (EBAIS), vigente entre enero de 2003 y el 14 de febrero de 2014.
2. 147. El Gobierno resume la posición de la rectoría de la universidad explicando que las principales disposiciones contenidas en el mencionado convenio, se pueden resumir de la siguiente forma: el objeto principal de la contratación era la provisión, administración y gestión de servicios integrales de salud a las poblaciones de Montes de Oca, Curridabat y San Juan, San Diego, Concepción y San Ramón de Tres Ríos, para lo cual la UCR debía atender la organización, prestación y calidad, definidos por la CCSS en los diversos instrumentos técnicos, para ofrecer mejores niveles de cobertura, eficiencia y eficacia de los servicios.
3. 148. A la UCR le correspondía cumplir con las acciones de promoción, prevención, curación y rehabilitación de la salud del paquete básico para el primer nivel de atención que comprende servicios médicos, de laboratorio clínico, farmacéutico y odontológico en las condiciones ofertadas. La vigencia del instrumento se convino desde un principio de carácter temporal, por un plazo de cinco años.
4. 149. Como lo manifiesta la organización sindical querellante, la UCR terminó con la administración del Programa PAIS en febrero de 2014. Como consecuencia de la terminación del pluricitado convenio, el personal que la universidad tenía contratado para atender el Programa PAIS cesó en sus funciones. Sin embargo, en virtud que esa conclusión no es una causa imputable al trabajador, la UCR le reconoció a los trabajadores el pago de todas las indemnizaciones laborales correspondientes. Por lo anterior, la UCR considera que los despidos no resultan contrarios a lo dispuesto por la normativa nacional e internacional, y de ninguna forma responden a la condición de dirigentes sindicales que tenían los funcionarios antes apuntados, sino que es consecuencia exclusiva de la terminación del contrato y del cierre definitivo del Programa PAIS. Así por cuanto no se trata que la UCR haya adoptado la decisión de cerrar el Programa PAIS sin tutelar los derechos de los trabajadores sindicalistas, sino que el cierre alcanzó por igual a todos los trabajadores del programa, a quienes además se les cubrieron sus extremos laborales.
5. 150. Sobre la legalidad de un despido de trabajadores, entre los cuales se incluyan dirigentes sindicales, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha señalado que «... es justificable su inclusión, en dicho grupo de despedidos, si existiera, como se dijo, alguna razón objetiva (artículos 132 y 139 de la Ley General de la Administración Pública)».
6. 151. Según manifiesta el representante patronal de la UCR, en el informe núm. R-5872-2014, la organización sindical se encontraba al tanto de la fecha de término del programa desde el año 2012. En este sentido, las prórrogas que se suscribieron al referido contrato, tenían como finalidad el proceso de traslado de los EBAIS administrados por la UCR-PAIS a la CCSS o a quien dicha institución adjudicara la nueva contratación. La intención de agruparse los dirigentes sindicales involucrados, desde el punto de vista de la representación patronal, surge como una medida para que la universidad los mantuviera en sus puestos a pesar del cierre, apelando a la especial protección que gozaban con el fuero sindical.
7. 152. El Gobierno subraya que la universidad destaca que desde el anuncio del cierre definitivo del Programa PAIS y hasta la culminación del traspaso, esa institución sostuvo reuniones constantes con el SINDEU, así como negociaciones referentes al tema. Sin embargo, esa organización sindical convocó a una huelga que tuvo como fundamento, especialmente los siguientes aspectos: 1) oposición al finiquito del convenio CCSS-UCR-PAIS; 2) el retroceso de la calidad de vida de los usuarios de las comunidades atendidas como consecuencia del cierre del programa, y además la ejecución de despidos; 3) la forma irregular en que supuestamente incurrió la CCSS al gestionar la nueva contratación directa (2013CD-000061-05101), y 4) la adjudicación de dicha contratación por la CCSS al Hospital UNIBE S.A. para 36 EBAIS, cerrando nueve EBAIS. También, el SINDEU demandó en esa oportunidad que la UCR garantizara el empleo de los 450 trabajadores y la anulación de la adjudicación de los 36 EBAIS ubicados en los cantones de Curridabat, Montes de Oca y La Unión.
8. 153. Según las manifestaciones que constan en el informe de la UCR, el movimiento huelguístico se dio de forma ilegal e injustificada. El día 11 de noviembre de 2013, muchos trabajadores dejaron de prestar los servicios de salud y solamente nueve de los 45 EBAIS laboraron ese día. Varios funcionarios de la UCR realizaron una inspección en algunos de los EBAIS que no prestaron servicios, y encontraron que las instalaciones habían sido cerradas con cadenas y cerrojos. Además, las puertas principales se encontraban con pegamento, por lo que fue necesario habilitar el acceso a esos lugares, según consta en actas que se levantaron para dejar constancia de tales acontecimientos.
9. 154. Posteriormente, representantes del SINDEU y de la UCR celebraron una reunión el 13 de noviembre de 2013, en la que el sindicato se comprometió a levantar la huelga y que los trabajadores regresarían a laborar a los EBAIS; sin embargo, dicho acuerdo fue incumplido por la organización sindical.
10. 155. El Rector de la UCR señala que la institución procuró en todo momento actuar de manera responsable, por lo que respetó cada uno de los acuerdos a los que llegó con la organización sindical querellante, y en ningún momento limitó los derechos sindicales de los miembros de la junta directiva del SINDEU, ni el fuero especial que de ellos se deriva.
11. 156. El Tribunal de Trabajo del Segundo Circuito Judicial de San José sostuvo la ilegalidad de la huelga mediante resolución núm. 073-2014 y confirmó la sentencia del 22 de noviembre del 2014 del Juzgado de Trabajo, que así lo había declarado en los EBAIS de Tirrases, Curridabat, Cipreses y Guayabos, Granadilla de Curridabat, San Rafael, Mercedes, Vargas Araya, Lourdes y San Pedro.
12. 157. Más aún, con ocasión de una solicitud de medida cautelar que interpuso la CCSS con el objeto de obligar a la UCR a mantenerse brindando los servicios, el Tribunal Contencioso Administrativo dictó la sentencia núm. 620-2013-T de 22 de marzo de 2013, mediante la cual dispuso, en lo que interesa, lo siguiente:
    • ... Así, parece cuando menos poco serio y hasta temerario, a criterio de este juzgador, que la Caja pretenda como medida cautelar, que se ordene a la Universidad de Costa Rica que continúe prestando un servicio público esencial cuyo titular es la CCSS y no la universidad, cuando tiene al menos un año de tener conocimiento de las intenciones y las razones financieras de la universidad y que además exija que ese servicio sea prestado por la UCR en las condiciones y términos que la CCSS considera oportunos, aunque tenga conocimiento de que los gastos que la universidad reporta tener para prestar estos servicios son fidedignos y significativamente superiores y reconocidos por la CCSS. Bajo el argumento de la afectación de la salud de los asegurados (...), la CCSS, en criterio de este juzgador y con base en el análisis cautelar de los elementos de prueba aportados, pretende obligar a la UCR a prestar un servicio en condiciones deficitarias, fuera del marco de los propios convenios firmados entre las partes y pese a reconocer que estos gastos son reales, para intentar palear su inacción administrativa durante por lo menos un año, y su falta de planificación para garantizar la prestación de los servicios de salud, que es obligación suya y no de la UCR...
13. 158. En virtud de lo antes expuesto, queda demostrado que la decisión institucional de la UCR nunca fue con el fin de perjudicar a los representantes sindicales, ni se trató de un despido discriminatorio por su condición.
14. 159. En ese contexto, al no tratarse de una reorganización de la institución, donde podría valorarse a qué personas mantener laborando — circunstancia en la cual se le da preferencia a los dirigentes sindicales, si fuera posible — la medida de cierre involucraba a todo el personal.
15. 160. En ese contexto, no lleva razón la organización sindical cuando apunta que se les ha violentado la protección del fuero sindical a los funcionarios Sres. Ricardo Peralta Rivera, Ana Lucía Solís López y Dania Sánchez Rojas, quienes fueron electos en la junta directiva del SINDEU (ya no del Programa PAIS), precisamente porque los despidos realizados no respondieron a una decisión de las autoridades superiores de la UCR, sino que se dieron con ocasión del cierre definitivo del programa de cita, situación que comprendió a la totalidad de trabajadores, incluidos los nombrados en condición de dirigentes sindicales.
16. 161. No obstante, la participación de los funcionarios en cuestión dentro de la junta directiva del SINDEU fue tomada en consideración dentro del acuerdo de la mesa de diálogo entre la UCR y el SINDEU para el levantamiento del movimiento de huelga de los trabajadores (as) del Programa PAIS, por lo que se incluyó un artículo transitorio mediante el cual se posibilitaba a esos funcionarios, por un plazo específico (del 15 de febrero de 2014 al 13 de febrero de 2015), a participar en diferentes concursos internos, en idénticas condiciones a los demás funcionarios universitarios.
17. 162. Ahora bien, es necesario aclarar que ninguna oficina de administración superior universitaria tiene injerencia en los concursos internos de las diferentes unidades, correspondiendo a éstas la selección de sus funcionarios, de acuerdo con los parámetros definidos en los carteles respectivos, y las consideraciones de oportunidad y conveniencia que realicen al valorar las ternas.
18. 163. Lo anterior muestra la disposición de las autoridades superiores universitarias para promover oportunidades y reducir el perjuicio que se pudo haber causado a los funcionarios en cuestión, claro está, dentro de los límites propios de la independencia e imparcialidad con la que deben actuar las dependencias universitarias que reclutan personal para esa institución.
19. 164. En ese sentido, este caso evidencia la existencia de buena fe de las autoridades universitarias y que en el país se procura mantener abiertos los espacios de diálogo con las organizaciones sindicales, y orientar el quehacer ordinario de las instituciones hacia lo dispuesto por los convenios internacionales de la OIT ratificados por el país.
20. 165. Con base en las razones de hecho y de derecho expuestas, el Gobierno de Costa Rica solicita al Comité de Libertad Sindical desestimar en todos sus extremos la queja interpuesta.

C. Conclusiones del Comité

1. 166. El Comité observa que en la presente queja el Sindicato de Empleados de la Universidad de Costa Rica (SINDEU) alega el despido — en violación del Convenio núm. 135 de la OIT, ratificado por Costa Rica, y de la convención colectiva vigente — de tres miembros de su junta directiva cuando tras sucesivas prórrogas del convenio entre la universidad y la Caja Costarricense de Seguro Social (que dio origen al Programa PAIS, de atención médica a ciertas poblaciones del país) se terminó el Programa PAIS en el que trabajaban respectivamente como médico, auxiliar de enfermería o técnico en farmacia; así como que si bien se les dio la posibilidad de presentarse a concursos, cuando lo han hecho no han tenido éxito por falta (según sugiere el querellante) de voluntad patronal. Por último, el sindicato querellante alega retrasos del empleador frente a las solicitudes del sindicato de tratar este caso.
2. 167. El Comité toma nota de las declaraciones del Gobierno según las cuales: 1) la universidad terminó con el Programa PAIS en febrero de 2014 y como consecuencia del cierre definitivo de ese programa (y de la terminación del convenio entre la universidad y el socio, la Caja Costarricense de Servicio Social, que había dado origen al programa), todos los empleados (incluidos por tanto los tres dirigentes sindicales mencionados por el sindicato querellante), cesaron en sus funciones y por consiguiente no hay discriminación antisindical ni dichos ceses responden a la condición de dirigentes de las tres personas en cuestión; 2) en virtud de que esa conclusión no es una causa imputable al trabajador, la UCR procedió al pago de las indemnizaciones laborales correspondientes; 3) el sindicato querellante se encontraba al tanto de la fecha de término del programa desde el año 2012; las prórrogas que se suscribieron después tenían como finalidad el proceso de traslado de los servicios administrados a la Caja Costarricense del Seguro Social o a quien dicha institución adjudicara la nueva contratación; 4) la intención de agruparse de los dirigentes sindicales involucrados, desde el punto de vista de la representación patronal, surge como una medida para que la universidad los mantuviera en sus puestos a pesar del cierre; 5) frente al alegato de retrasos en el diálogo, la universidad señala que desde el anuncio del cierre definitivo del Programa PAIS y hasta la culminación del traspaso, sostuvo reuniones constantes con el SINDEU, así como negociaciones referentes al tema; sin embargo, esa organización sindical convocó a una huelga en 2013, oponiéndose al traspaso de los servicios, que fue declarada ilegal por la autoridad judicial; 6) tras esa huelga la universidad respetó cada uno de los acuerdos a los que llegó con la organización sindical querellante, y 7) la participación de los funcionarios en cuestión (los tres dirigentes sindicales) dentro de la junta directiva del SINDEU fue tomada en consideración dentro del acuerdo de la mesa de diálogo entre la universidad y el SINDEU para el levantamiento del movimiento de huelga, por lo que se incluyó un artículo transitorio mediante el cual se posibilitaba a esos funcionarios, por un plazo específico (del 15 de febrero de 2014 al 13 de febrero de 2015), a participar en diferentes concursos internos, en idénticas condiciones a los demás funcionarios universitarios; sin embargo, frente al alegato de falta de voluntad de la rectoría para resolver el problema por la vía de los concursos, la universidad señala que la oficina de administración superior universitaria no tiene injerencia en los concursos internos de las diferentes unidades, correspondiendo a éstas la selección de sus funcionarios, de acuerdo con los parámetros definidos en los carteles respectivos.
3. 168. El Comité observa que en el presente caso la motivación del despido de los tres dirigentes del sindicato querellante no es su condición de dirigente sindical ni sus actividades sindicales pero observa que el sindicato querellante invoca también para defender su petición de que se reintegre a estos tres dirigentes la cláusula 67 de la convención colectiva vigente sobre la inamovilidad de los dirigentes sindicales de la universidad.
4. 169. A este respecto el Comité observa que la cláusula 67 de la convención colectiva vigente (transcrita en los alegatos del querellante) prevé que los miembros de la junta directiva central del sindicato sólo podrán ser despedidos por las causales previstas en el artículo 81 del Código del Trabajo si se comprueban ante la junta de relaciones laborales y el Tribunal Arbitral, así como que su inamovilidad les protege hasta un año después de terminado su desempeño sindical. Sobre estos puntos, el Comité observa que el Gobierno no ha informado que este procedimiento haya sido seguido en el presente caso ni sobre el plazo de inamovilidad previsto. Teniendo en cuenta lo anterior, el Comité pide al Gobierno que se asegure de que las cláusulas de la convención colectiva y del acuerdo colectivo de noviembre de 2013 sean respetadas de manera efectiva.