Interim Report - Report No 386, June 2018

1. 379. El Comité ya examinó estos casos en cuanto al fondo en diez ocasiones, la más reciente en su reunión de junio de 2016, en la que presentó un informe provisional aprobado por el Consejo de Administración [378.º informe, párrafos 420 a 466] aprobado por el Consejo de Administración en su 327.ª reunión (junio de 2016).
2. 380. La Confederación Nacional de Sindicatos (ZENROREN) (caso núm. 2183) y la Confederación Japonesa de Sindicatos (JTUC-RENGO) (caso núm. 2177) presentaron información adicional en comunicaciones de fechas 17 de mayo y 25 de agosto de 2017 respectivamente.
3. 381. El Gobierno envió sus observaciones en comunicaciones de fechas 29 de septiembre de 2017, y 28 de febrero y 23 de abril de 2018.
4. 382. El Japón ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Examen anterior del caso

1. 383. En su reunión de junio de 2016, el Comité formuló las siguientes recomendaciones [véase 378.º informe, párrafo 466]:
   • a) el Comité insta nuevamente al Gobierno a que acelere sus consultas con los interlocutores sociales interesados con miras a garantizar, sin mayor demora, los derechos laborales básicos a los empleados de la administración pública, respetando plenamente los principios de la libertad sindical consagrados en los Convenios núms. 87 y 98, que han sido ratificados por el Japón, en particular en relación con:
     • i) el reconocimiento de los derechos laborales básicos de los empleados públicos;
     • ii) el reconocimiento pleno del derecho de sindicación y de negociación colectiva de los bomberos y del personal de establecimientos penitenciarios;
     • iii) la garantía de que los empleados públicos no adscritos a la administración del Estado tengan derecho a negociar colectivamente y a celebrar convenios colectivos, y que aquellos empleados cuyos derechos de negociación puedan restringirse por motivos legítimos se beneficien de procedimientos compensatorios adecuados;
     • iv) la garantía de que los empleados públicos que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado puedan disfrutar del derecho de huelga, de conformidad con los principios de la libertad sindical, y que no se imponga a los afiliados y dirigentes sindicales que ejercen legítimamente ese derecho severas sanciones civiles o penales, y
     • v) el alcance de los asuntos negociables en la administración pública.
   • El Comité espera que las necesarias enmiendas legislativas sean presentadas a la Dieta sin demora y pide al Gobierno que le mantenga informado de la evolución de la situación a este respecto;
   • b) el Comité pide al Gobierno que siga facilitando información sobre el funcionamiento del sistema de recomendación de la NPA como medida compensatoria hasta que se reconozcan los derechos laborales básicos de los empleados públicos;
   • c) el Comité pide al Gobierno y a las organizaciones querellantes que le mantengan informado de los resultados del recurso presentado por la KOKKOROREN ante el Tribunal Superior de Tokio en relación con las acciones judiciales que ésta interpusiera contra los recortes salariales adoptados por la Dieta el 25 de mayo de 2012, y
   • d) el Comité pide al Gobierno y a las organizaciones querellantes que le mantengan informado de los resultados de las restantes acciones judiciales incoadas por los sindicatos de empleados de varias corporaciones universitarias de ámbito nacional contra la administración universitaria por las medidas de recorte salarial.

B. Información adicional de las organizaciones querellantes

1. 384. En sus comunicaciones de fechas 31 de mayo y 25 de agosto de 2017 respectivamente, la ZENROREN y la JTUC-RENGO proporcionaron la siguiente información en relación con las cuestiones pendientes:

Situación de la reforma de la administración pública

1. 385. En relación con la situación de la reforma de la administración pública, la ZENROREN indica que un sindicato afiliado, la Federación Nacional de Sindicatos de Empleados Públicos del Japón (KOKKOROREN), ha pedido al Gobierno en repetidas ocasiones que celebre discusiones dirigidas a establecer un sistema autónomo de relaciones laborales con los sindicatos interesados. No obstante, la respuesta del Gobierno ha sido siempre que desea estudiar la cuestión con cautela o que desea intercambiar opiniones con los sindicatos. Por consiguiente, la situación permanece sin cambios a pesar de las recomendaciones formuladas sobre el particular por el Comité de Libertad Sindical por décima vez consecutiva.
2. 386. Según la JTUC-RENGO, las consultas dirigidas a resolver la cuestión de garantizar los derechos laborales básicos a los empleados de la administración pública no han avanzado debido a la gestión formalista y negligente del asunto por parte del Gobierno. Además, la organización querellante recuerda que durante las deliberaciones del proyecto de enmienda parcial de la Ley de Remuneración de los Funcionarios en Servicio Regular (190.ª sesión ordinaria de la Dieta en 2016) y su promulgación, los Comités del Gabinete de la Cámara de Representantes y de la Cámara de Consejeros adoptaron una resolución complementaria instando al Gobierno a «entablar consultas con organizaciones del personal y esforzarse por alcanzar un acuerdo». Desde la constitución de la Oficina de Asuntos de Personal en mayo de 2014, el Gobierno no ha entablado ninguna consulta proactiva, inclusive con los sindicatos de empleados de la administración pública. El Ministro competente en cuestiones relacionadas con los empleados de la administración pública nacional sostiene que, como los asuntos en cuestión son de muy distinta índole, le gustaría proceder con cautela e intercambiar puntos de vista.
3. 387. Respecto del restablecimiento de los derechos de negociación colectiva a los empleados de la administración pública, el Plan de acción para llevar a cabo la reforma del sistema de trabajo proporciona los pasos a seguir, inclusive para los empleados de la administración pública, con objeto de mejorar las condiciones del empleo no regular y corregir los horarios de trabajo prolongados. Sin embargo, respecto a la cuestión de los horarios de trabajo prolongados y las horas extraordinarias, se hizo llegar una simple petición a los ministerios y órganos del Gobierno acerca de la regulación de las horas extraordinarias de conformidad con las directrices de la Autoridad Nacional del Personal (NPA). Además, la JTUC-RENGO observa que, en su Informe sobre gestión de personal de los empleados de la administración pública, presentado a la Dieta y al Gabinete el 8 de agosto de 2017, la NPA observó que la revisión de las formas de trabajo, incluida la corrección de los horarios de trabajo prolongados, era un asunto que revestía vital importancia, y que urgía proporcionar una respuesta a esta situación social que atravesaba la administración pública. La NPA no proporcionó ninguna medida para mejorar la cuestión de los horarios de trabajo prolongados o reducir las horas extraordinarias. Lamentablemente, se limitó a hacer declaraciones del tipo «cooperaremos activamente con las oficinas y ministerios y apoyaremos sus esfuerzos» o «basándonos en la legislación del trabajo para el sector privado en relación con los reglamentos para el límite superior, procederemos a considerar el tipo de medidas que sería conveniente adoptar». A juicio de la JTUC-RENGO, la cuestión relativa a los horarios de trabajo prolongados provocará graves disparidades sistémicas entre el sector público y el sector privado con la reglamentación de las horas extraordinarias, situación que exigirá aún más un restablecimiento de los derechos laborales básicos de los empleados de la administración pública.
4. 388. En términos más generales, la JTUC-RENGO observa que el Gobierno participa activamente en la promoción de la participación de las mujeres y de la mejora de su situación en la sociedad (Ley de Promoción de la Participación y de la Mejor Situación de las Mujeres en el Lugar de Trabajo, promulgada el 28 de agosto de 2015) y de las reformas del sistema de trabajo (Plan de acción para llevar a cabo la reforma del sistema de trabajo, aprobado el 28 de marzo de 2017). Estas políticas y medidas guardan relación con las condiciones de trabajo y, como en el sector privado se abordan a través de las relaciones laborales, surgen contradicciones y limitaciones respecto a los empleados de la administración pública.
5. 389. En cuanto al sistema de recomendación de la NPA inicialmente establecido como mecanismo de compensación de las limitaciones a los derechos laborales básicos de los empleados públicos, la ZENROREN reitera que no funciona bien. A su juicio, durante los últimos años, el Gobierno está utilizando el sistema de recomendación de la NPA para introducir cambios que repercuten negativamente en las condiciones de trabajo del personal de la administración pública. La ZENROREN recuerda que, en 2015, la NPA formuló recomendaciones relacionadas con la flexibilización de las horas de trabajo, el llamado «sistema de horario flexible» para el personal de la administración pública, a pesar de la oposición de la KOKKOROREN. Por consiguiente, si bien en el sector privado la introducción de cambios importantes en las condiciones de trabajo como la flexibilización de las horas de trabajo exige la suscripción de un convenio colectivo, en el caso de los empleados de la administración pública, a los que se les deniega el derecho a la negociación colectiva, el Gobierno puede introducirlos sin suscribir ningún convenio colectivo. Esta situación provoca la generalización de los horarios de trabajo prolongados para los empleados de la administración pública. Por otro lado, en 2016, la NPA aconsejó un cambio en los subsidios familiares para los empleados de la administración pública, sin haberlo consultado previamente con la KOKKOROREN. Se trata de un cambio que se aplica unilateralmente a cerca de 66 000 personas, un 45 por ciento de los beneficiarios del subsidio.
6. 390. Además, la Oficina de Personal del Gabinete del Primer Ministro, constituida en 2014, tampoco ha celebrado negociaciones o consultas con la KOKKOROREN sobre las condiciones de trabajo de los empleados de la administración pública. En la actualidad, el Gobierno está iniciando una nueva revisión de los subsidios y de las prestaciones de jubilación incluidas en la pensión. Ha pedido a la NPA que lleve a cabo un estudio sobre la situación actual de las prestaciones de jubilación en el sector privado. No obstante, no ha celebrado consultas propiamente dichas con la KOKKOROREN al respecto. El sindicato considera que las prestaciones de jubilación guardan relación con las condiciones de trabajo, por lo que deberían integrarse en un convenio colectivo.

Empleados de la administración pública local

1. 391. Respecto a la situación de los empleados de la administración pública local, la ZENROREN reitera la imposibilidad de negociar en igualdad de condiciones con el Gobierno central decisiones que repercuten negativamente en su salario o en su empleo. En lugar de ello, se ven obligados a asumir las consecuencias extremadamente injustas de dichas decisiones. En cuanto a la fijación de los salarios de los empleados de la administración pública local, la ZENROREN recordó que el artículo 24 de la Ley de la Administración Pública Local establece que debe tenerse en cuenta el costo de la vida y los niveles salariales de los empleados estatales y de los que trabajan en otros gobiernos locales, así como el nivel salarial del sector privado. Sin embargo, el Gobierno y el Ministerio de Asuntos Internos alegan que, como los niveles salariales de los empleados estatales basados en la recomendación de la NPA toman en consideración todos los factores pertinentes, incluido el costo de la vida, a los empleados de la administración pública local se les aplica el mismo sistema de fijación de salarios que a los empleados estatales. Por consiguiente, puede registrarse hasta un 20 por ciento de diferencia entre los salarios de los empleados de la administración pública local dependiendo de la localidad en la que trabajan, aunque desempeñen tareas similares. Además, el Gobierno central presionaría a los gobiernos locales para que no cumpliesen cualquier posible revisión salarial de las comisiones locales del personal que recomendasen un aumento salarial basado en comparaciones con el sector privado superior al aumento salarial de los empleados estatales. La ZENROREN considera que una denegación tal del sistema de recomendación de las comisiones locales de personal para los empleados de la administración pública local refleja el hecho de que los sistemas de recomendación para los empleados públicos no funcionan en modo alguno.
2. 392. Además, la ZENROREN alega que, en la actualidad, unos 640 000 empleados temporales trabajan en los gobiernos locales de todo el país, desempeñando las mismas tareas que los empleados regulares. En mayo de 2017, el Gobierno remitió a la Dieta proyectos de ley relacionados con la remuneración y el empleo de trabajadores locales en los gobiernos locales. Con ellos se afirma dar a los trabajadores temporales el derecho a bonos u otro tipo de subsidios, pero en realidad lo que hacen es privarlos de sus derechos laborales básicos a cambio de recibir estas prestaciones, diferenciando entre empleados a tiempo completo y empleados a tiempo parcial y aprovechando los cambios introducidos en el sistema de gestión del personal con arreglo a las nuevas leyes. Los proyectos de ley fueron formulados a partir de un informe preparado por un pequeño comité de estudio integrado por investigadores, representantes del gobierno local y empleados de las organizaciones de trabajadores, designados por el Ministerio de Asuntos Internos y Comunicaciones. El comité incluía a un representante de la JTUC-RENGO, pero los sindicatos de los empleados de la administración pública local apenas podían intervenir y no podían negociar.
3. 393. La JTUC-RENGO se refiere a la promulgación, el 11 de mayo de 2017, del proyecto de enmienda parcial de la Ley de la Administración Pública y la Ley de Autonomía Local (presentadas en la 193.ª sesión ordinaria de la Dieta). Este proyecto de ley aclara el sistema de nombramiento de los empleados de la administración pública local. Si bien no llega a considerarse una restructuración general de las cuestiones que se plantean en relación con los empleados temporales y los empleados a tiempo parcial, como el empleo precario y las diferencias en las condiciones de trabajo respecto del personal permanente, a juicio de la organización querellante sí que constituye el principio de la resolución de cuestiones que se remontan largo tiempo atrás. La JTUC-RENGO observa que esta enmienda legal permitirá al personal a tiempo parcial en el servicio especial que ha sido designado para desempeñar tareas constantes y permanentes convertirse en personal regular de la administración pública. No obstante, llegado el momento, sus derechos laborales básicos se limitarán, como para el personal permanente. Esta situación exige la reforma urgente de los derechos laborales básicos de todos los empleados de la administración pública.

El derecho de sindicación de los bomberos

1. 394. La JTUC-RENGO se refiere al derecho de sindicación de los bomberos, que está vinculado a la promoción de la participación de las mujeres y de la mejora de su situación en la sociedad. Observa el reducido número de mujeres entre el personal de extinción de incendios (un 2,4 por ciento en abril de 2015) frente a otras categorías de empleo y reconoce que en julio de 2015 el Organismo de Gestión de Incendios y Catástrofes del Ministerio de Asuntos Internos y Comunicaciones propuso aumentar el número de mujeres bombero a un 5 por ciento para 2016 a través de la promoción activa de la participación de las mujeres y de la mejora de su situación en la sociedad como pilar importante de la estrategia de crecimiento del Gobierno. No obstante, la JTUC-RENGO lamenta que el Organismo de Gestión de Incendios y Catástrofes del Ministerio de Asuntos Internos y Comunicaciones no haya tenido en cuenta el hecho de que otorgar el derecho de sindicación es indispensable para llevar a cabo esta campaña.
2. 395. La JTUC-RENGO denuncia asimismo un número creciente de incidentes de acoso sufridos por bomberos en el lugar de trabajo, que considera que son consecuencia directa de la denegación del derecho de sindicación. Desde 2015 se han registrado 19 incidentes de abuso verbal injurioso, violencia, etc. por parte de funcionarios, incluidos jefes de los parques de bomberos que se exceden al dar órdenes de trabajo. Recuerda asimismo que uno de los incidentes llevó a un suicidio. En julio de 2017, el Organismo de Gestión de Incendios y Catástrofes del Ministerio de Asuntos Internos y Comunicaciones emitió una notificación sobre «medidas contra el acoso, etc.» dirigida a los municipios locales y a los parques centrales de bomberos en la que proponía la instauración de un sistema de notificación interno, el establecimiento de mostradores de consultas y la aplicación de comisiones de igualdad. A juicio de la JTUC-RENGO, todo ello no son más que medidas provisionales para no abordar la concesión del derecho de sindicación al personal de extinción de incendios.

Información sobre las demandas judiciales

1. 396. La ZENROREN recuerda que la KOKKOROREN interpuso una demanda judicial el 25 de mayo de 2012 ante el Tribunal de Distrito de Tokio en la que sostenía que Ley de Recortes Salariales adoptada por la Dieta no era válida y violaba la Constitución. El punto objeto de controversia era si un recorte salarial que no estaba basado en la recomendación de la NPA violaba el artículo 28 de la Constitución, que garantiza los derechos laborales básicos de los trabajadores a organizarse, negociar y actuar colectivamente. En su decisión de 30 de octubre de 2014, el Tribunal de Distrito falló que el recorte salarial era constitucional. En su comunicación más reciente, la ZENROREN lamentaba que, en su decisión de 5 de diciembre de 2016, el Tribunal Superior de Tokio hubiese confirmado el fallo del Tribunal de Distrito de Tokio. La ZENROREN deplora que el fallo del Tribunal Superior no respondiese al argumento de la KOKKOROREN de que al adoptar leyes que prevén recortes salariales no basados en la recomendación de la NPA, cuyo objeto es actuar como mecanismo compensatorio de la denegación de los derechos laborales básicos de los empleados de la administración pública, se puede socavar la garantía constitucional de estos derechos básicos que consagra la Constitución (artículo 28). Además, la decisión limitaba los requisitos para decidir la inconstitucionalidad de una ley al declarar que «una ley es inconstitucional cuando adolece en una medida significativa de racionalidad». Con un fallo judicial tan injusto, la ZENROREN considera que ahora el Gobierno o la Dieta pueden aplicar recortes salariales a los empleados públicos en cualquier momento, sin necesidad de esperar a la recomendación de la NPA.
2. 397. Además, la ZENROREN se refiere a las demandas judiciales interpuestas por ocho organizaciones de trabajadores de corporaciones universitarias nacionales en contra de la reducción unilateral de los salarios. Informa de que las acciones legales han terminado en dos universidades estatales y un instituto nacional de tecnología. La ZENROREN considera que los tribunales aceptaron únicamente el argumento de las autoridades corporativas, legitimando así la modificación desfavorable de las condiciones de trabajo. Las decisiones eran incorrectas, tanto en relación con la interpretación de la ley como en el establecimiento de los hechos, y extremadamente injustas al desestimar las quejas de las organizaciones querellantes. Se han emprendido acciones legales, que están en curso, en relación con siete universidades estatales.

C. Respuesta del Gobierno

1. 398. En sus comunicaciones de fechas 29 de septiembre de 2017, 28 de febrero y 23 de abril de 2018, el Gobierno proporciona la siguiente información.

Situación de la reforma de la administración pública

1. 399. Al tiempo que reconoce que los derechos laborales básicos de los empleados de la administración pública son, en cierta medida, limitados debido a la condición particular de la naturaleza pública de las funciones que desempeñan, el Gobierno reitera que los empleados de la administración pública participan de los beneficios del sistema de recomendación de la NPA y de otras medidas compensatorias. Siguen existiendo preocupaciones varias y opiniones distintas en relación con el sistema autónomo de relaciones empleado-empleador, como el que los costos de la negociación aumentarían o que unas negociaciones prolongadas empleado-empleador podrían repercutir en la ejecución de las operaciones. No obstante, de conformidad con el proyecto de enmienda de la Ley de Remuneración de Funcionarios en Servicio Regular establecida en enero de 2016 y con la resolución complementaria del Comité del Gabinete de la Cámara de Representantes de fecha 13 de enero de 2016 que instaba a «intentar llegar a acuerdos sobre las medidas que es necesario adoptar para el sistema autónomo de relaciones empleado-empleador, basadas en el artículo 12 de la Ley de Reforma de la Función Pública, logrando una mejor comprensión por parte de la población y consultando con las organizaciones de trabajadores», el Gobierno sigue examinando con detenimiento estas cuestiones e intercambiando opiniones con las organizaciones de trabajadores sobre los distintos temas, en particular todos los años en primavera cuando la NPA emite sus recomendaciones. Los temas más recientes versan, por ejemplo, sobre la remuneración de los empleados a tiempo parcial, la promoción de las actividades de las mujeres/el equilibrio entre la vida laboral y la vida familiar, las políticas para los empleados de más edad de la administración pública nacional, la extensión del sistema de horarios flexibles y la revisión de los subsidios familiares.
2. 400. En respuesta a los alegatos de que los empleados de la administración pública nacional hacen muchas horas extraordinarias que superan las directrices de la NPA, el Gobierno señala que, en los últimos años, ha ido en aumento la preocupación acerca del equilibrio entre la vida laboral y la vida familiar y de la necesidad de adoptar sistemas de trabajo distintos. La NPA emitió una recomendación sobre la extensión del sistema de horarios flexibles, básicamente a todos los empleados. A este respecto, el Gobierno señala que la NPA celebró 216 reuniones oficiales con las organizaciones de trabajadores antes de que se emitiese la recomendación. Además de las directrices de la NPA, los ministerios están adoptando diversas disposiciones para reducir las horas extraordinarias. Cada año, el Gobierno promociona los meses de julio y agosto como los «meses del equilibrio laboral-familiar». Según el Plan de acción para llevar a cabo la reforma del sistema de trabajo, aprobado en marzo de 2017, es preciso elaborar medidas más eficaces en relación con los empleados de la administración pública que tomen en consideración las reformas del sistema privado y tengan presente la necesidad de garantizar servicios públicos apropiados.
3. 401. Respecto de otra cuestión planteada por las organizaciones querellantes, el Gobierno observa que la pauta de remuneración para el subsidio de jubilación de los empleados de la administración pública nacional se ha fijado a un nivel que la población en general considera aceptable, al tiempo que puede compararse con las prestaciones de jubilación del sector privado. En julio de 2014 el Gabinete adoptó una política básica sobre la totalidad de los gastos del personal de los empleados de la administración pública local por la cual: i) se harán comparaciones entre el sector público y el sector privado aproximadamente cada cinco años; ii) las comparaciones combinarán las prestaciones del subsidio de jubilación y de la pensión de jubilación (aportaciones del empleador), y iii) el método para ajustar la pauta basada en la comparación entre el sector público y el sector privado dependerá de la revisión de la pauta de pago del subsidio de jubilación. En respuesta a los alegatos de que la pauta de pago para el subsidio de jubilación se había reducido obligatoriamente, el Gobierno sostiene que, básicamente, el subsidio de jubilación de los empleados de la administración pública nacional debería depender de los años de duración del servicio y del nivel de cotización. El Gobierno tiene previsto seguir celebrando consultas con las organizaciones de trabajadores para la revisión de estos subsidios.
4. 402. Además, el Gobierno no comparte la afirmación de la ZENROREN de que la Ley de la Administración Pública Nacional no incluye ninguna disposición relacionada con la contratación y las condiciones de trabajo de los empleados temporales. Recuerda sobre el particular que la legislación y la normativa relacionadas con los empleados de la administración pública nacional, incluida la Ley de la Administración Pública Nacional, se aplican a los empleados a tiempo parcial. A los empleados a tiempo parcial se les asigna a servicios temporales de duración determinada. En octubre de 2010 se introdujo un sistema de contratos de empleo de duración determinada para sustituir el sistema de contratos diarios que se consideraba poco seguro. El Gobierno está trabajando con la comisión de gestión del personal y otros órganos gubernamentales para asegurar que todos los ministerios y órganos del Gobierno entienden bien el objetivo de un sistema de contratos de duración determinada, así como los criterios relativos a la gestión y la contratación de los empleados a tiempo parcial. Además, la NPA emitió una directriz sobre la remuneración de los empleados a tiempo parcial a los ministerios y sigue proporcionando orientaciones sobre las remuneraciones apropiadas para estos empleados. En 2016 la Oficina del Gabinete de Asuntos de Personal llevó a cabo un estudio de investigación sobre la remuneración y otras cuestiones relacionadas con los empleados a tiempo parcial. En mayo de 2017, basándose en los resultados del estudio y en las posteriores discusiones sobre la cuestión de la igualdad de remuneración por trabajo de igual valor, los ministerios y órganos del Gobierno acordaron: i) fijar un salario base tomando en consideración los conocimientos, las competencias y la experiencia necesarios para desempeñar las tareas, y ii) intentar pagar un subsidio por final de contrato a todos los empleados a tiempo parcial. Además, el Gobierno se compromete a recurrir a los estudios de investigación sobre la cuestión, a todo conjunto de directrices propuestas relativas a la igualdad de remuneración por trabajo de igual valor, así como a toda iniciativa relacionada en el sector privado que facilite la aplicación de dichas medidas.
5. 403. En respuesta a la afirmación de la JTUC-RENGO de que, como medida compensatoria, el sistema de la NPA es incompleto, el Gobierno recuerda que el Tribunal Supremo mantuvo en todos sus fallos que las limitaciones a los derechos laborales básicos de los empleados de la administración pública son constitucionales porque se han aplicado medidas apropiadas para compensar dichas limitaciones, en particular el sistema de recomendación de la NPA. A este respecto, es fundamental que la ley garantice explícitamente la independencia de la NPA como autoridad tercera. La Ley de la Administración Pública Nacional otorga a la NPA un elevado grado de independencia. Y si bien la NPA está establecida «bajo la jurisdicción del Gabinete» y rinde cuentas a este último de conformidad con la ley, es totalmente independiente y desempeña sus operaciones sin las instrucciones, las órdenes o la supervisión del Gabinete. Además, el Gobierno respeta el sistema de recomendación de la NPA ya que ha aplicado la revisión del sistema de remuneración siguiendo la recomendación de la NPA, incluso después del establecimiento de la Oficina del Gabinete de Asuntos de Personal.
6. 404. El Gobierno sostiene que está adoptando las medidas necesarias para entablar discusiones efectivas en aras de llevar a cabo la reforma de la administración pública, teniendo presente que para ello es preciso un intercambio abierto de opiniones y coordinación con las organizaciones pertinentes. El Gobierno se ha comprometido a seguir con este enfoque tomando en consideración las recomendaciones de los órganos de control de la Organización Internacional del Trabajo.

Empleados de la administración pública local

1. 405. En cuanto a los alegatos relativos al número cada vez mayor de empleados temporales y empleados a tiempo parcial en las administraciones locales, el Gobierno reconoce que el número de estos empleados ha aumentado en los últimos años, y que la situación actual no se ajusta necesariamente con el objeto de la legislación. En la actualidad, los empleados a tiempo parcial cuyas condiciones de trabajo son parecidas a las de los empleados a tiempo completo que, en general, deberían trabajar bajo la supervisión de sus jefes como personal en servicio regular, son nombrados como personal en servicio especial, lo que plantea una serie de cuestiones en relación con las condiciones de trabajo (obligaciones de confidencialidad, prestaciones de indemnización por cese). El Gobierno se refiere a la promulgación en mayo de 2017 del proyecto de enmienda de la Ley de la Administración Pública Local y la Ley de Autonomía Local (ley núm. 29 de 2017) que garantiza un sistema de nombramiento más estricto y una serie de prestaciones para los empleados a tiempo parcial, como los subsidios y el acceso a la revisión administrativa, equivalentes a los del personal permanente.

El derecho de sindicación de los bomberos

1. 406. En cuanto al derecho de sindicación del personal de extinción de incendios, el Gobierno recuerda las inquietudes expresadas a nivel nacional y local y las discusiones exhaustivas que llevaron a la revisión de la Ley Orgánica del Personal de Extinción de Incendios y su promulgación en octubre de 1996. El objetivo de los comités de personal de extinción de incendios es facilitar la comunicación, levantar la moral del personal y contribuir así a una gestión fluida del trabajo de la Oficina del Departamento de Bomberos. El Gobierno señala que está planificando una nueva iniciativa que incluye estudios sobre cómo se está administrando el sistema. Se ha distribuido un cuestionario entre todos los parques centrales de bomberos que brindan tanto a la dirección como al personal la posibilidad de expresar sus opiniones. Basándose en el resultado del cuestionario, el Gobierno considera la posibilidad de introducir mejoras adicionales al sistema de comités de personal de extinción de incendios.
2. 407. Respecto de los alegatos específicos relacionados con el número de mujeres y la necesidad de promover su participación y la mejora de su situación como personal de extinción de incendios, el Gobierno señala que se están celebrando conversaciones en los comités de personal de extinción de incendios sobre las condiciones de trabajo y las prestaciones de bienestar del personal, inclusive de las mujeres. Como resultado de las deliberaciones, se han proporcionado instalaciones y se han establecido equipos especiales para las mujeres, y se han suministrado delantales de protección contra las ondas electromagnéticas para las jefas de comunicación. Además, el Organismo de Gestión de Incendios y Catástrofes emitió en 2015 un aviso solicitando a los departamentos de bomberos que intentasen aumentar el número de efectivos femeninos y que promoviesen su participación activa, por ejemplo ampliando la labor del personal femenino de extinción de incendios en todos los ámbitos, siguiendo el concepto del puesto adecuado para la persona adecuada. El Organismo de Gestión de Incendios y Catástrofes está haciendo campaña a través de varios medios de comunicación públicos (carteles y sitios web), así como por medio de seminarios profesionales para personal femenino (en 2017 se organizaron ocho seminarios). También proporciona apoyo financiero para mejorar las instalaciones y los equipos específicos en los departamentos de bomberos. Como consecuencia, el número de mujeres en el país pertenecientes al personal de extinción de incendios en el Japón ha aumentado en 361 desde 2015 y sigue aumentando de forma progresiva.
3. 408. El Gobierno proporcionó su respuesta a los alegatos de la JTUC-RENGO relativos al número creciente de incidentes de acoso registrados en los departamentos de bomberos, y a que las «medidas para hacer frente al acoso» anunciadas por el Organismo de Gestión de Incendios y Catástrofes del Ministerio de Asuntos Internos y Comunicaciones en julio 2017 no son más que medidas provisionales para no abordar la concesión del derecho de sindicación al personal de extinción de incendios. Recordando que el Organismo de Gestión de Incendios y Catástrofes del Ministerio de Asuntos Internos y Comunicaciones anunció la adopción de una serie de medidas para hacer frente al acoso, incluida la aclaración de la determinación por parte del jefe de bomberos de erradicar el acoso, el establecimiento de un sistema de notificación para los casos de acoso, medidas disciplinarias más estrictas y formación relacionada, entre otras, el Gobierno observa que estas medidas se formularon tras cuatro meses de deliberaciones de un grupo de trabajo integrado por expertos y personal que trabajaba en parques de bomberos. Además, el Organismo de Gestión de Incendios y Catástrofes estableció una línea telefónica para consultas sobre acoso y celebró reuniones de información en 14 lugares de todo el país, instando a los departamentos de bomberos a adoptar las medidas necesarias en respuesta a su anuncio. El Organismo de Gestión de Incendios y Catástrofes sigue supervisando los departamentos de bomberos de todo el país con objeto de asegurar la aplicación de las contramedidas necesarias para hacer frente al acoso.
4. 409. Respecto al derecho de sindicación de los funcionarios de prisiones, el Gobierno reitera que las funciones de los guardas de prisiones se corresponden con las de las fuerzas policiales mencionadas en el artículo 9 del Convenio núm. 87. La exclusión del personal de las instituciones penitenciarias del derecho de sindicación se debe a la naturaleza particular de sus tareas, que hace necesario que estos empleados estén sujetos a un control particularmente rígido y a una disciplina estricta. Los guardas de prisiones tienen unas condiciones salariales y de trabajo similares o mejores que las de otros empleados administrativos, y su escala de remuneración es la misma que la de los oficiales de policía. El sistema de recomendación de la NPA ha contribuido a mejorar las condiciones de trabajo. En 1998, por ejemplo, la NPA recomendó una nueva categoría especial para la escala salarial, teniendo especialmente en cuenta las funciones de los funcionarios de prisiones, y el mismo año se adoptaron y aplicaron las enmiendas correspondientes.

Información sobre las demandas judiciales

1. 410. En relación con la demanda judicial interpuesta por la KOKKOROREN, el Gobierno recuerda que, en octubre de 2014, el Tribunal de Distrito de Tokio falló que habida cuenta de la grave situación fiscal del Japón y la necesidad de responder a la devastación producida por el gran terremoto de la región oriental del país, no cabía negar el carácter necesario de la Ley de Revisión de la Remuneración y Medidas Especiales Conexas de Carácter Transitorio para reducir la remuneración de los empleados de la administración pública nacional, y como no cabía considerar que fue el carácter no razonable de la legislación lo que impidió a la NPA cumplir su función original, el Tribunal de Distrito de Tokio desestimó la demanda de la KOKKOROREN. La KOKKOROREN apeló al Tribunal Superior de Tokio en noviembre de 2014, pero éste también desestimó la demanda en diciembre de 2016. Tras el fallo del Tribunal Superior de Tokio, la KOKKOROREN apeló al Tribunal Supremo. En su comunicación de 23 de abril de 2018, el Gobierno señala que, el 20 de octubre de 2017, el Tribunal Supremo desestimó la apelación de la KOKKOROREN, por lo que el fallo del Tribunal Superior de Tokio fue el definitivo.

D. Conclusiones del Comité

1. 411. El Comité recuerda para empezar que decidió examinar conjuntamente ambos casos, interpuestos por vez primera en 2002, tomando en consideración que los dos versaban sobre la reforma de la administración pública en el Japón y sus consecuencias relativas a la realización de los principios de libertad sindical. El Comité toma nota de la información adicional proporcionada por las organizaciones querellantes y por el Gobierno en relación con las recomendaciones anteriores.
2. 412. Respecto de la situación en que se encuentra la reforma de la administración pública, el Comité observa con inquietud los alegatos de las organizaciones querellantes que, a pesar de las repetidas peticiones formuladas al Gobierno para que entablase discusiones dirigidas al establecimiento de un sistema autónomo de relaciones laborales con los sindicatos interesados, tras sus recomendaciones reiteradas de agilizar dichas consultas, la respuesta del Gobierno es, invariablemente, que desea estudiar la cuestión con cautela o que desea intercambiar puntos de vista con los sindicatos. Por consiguiente, estas consultas que deberían tener por objeto acordar una solución rápida para garantizar los derechos laborales básicos de los empleados de la administración pública siguen sin avanzar. El Comité observa que el Gobierno se refiere a la resolución complementaria del Comité del Gabinete de la Cámara de Representantes de fecha 13 de enero de 2016, que instaba a «intentar llegar a acuerdos con objeto de adoptar medidas para el sistema autónomo de relaciones empleado-empleador, basadas en el artículo 12 de la Ley de Reforma de la Función Pública, que permitan una mejor comprensión por parte de la población, y se formulen en consulta con las organizaciones de trabajadores», y sostiene que sigue examinando con detenimiento estas cuestiones e intercambiando puntos de vista con las organizaciones de trabajadores sobre los distintos temas, en particular cuando la NPA emite sus recomendaciones. Los temas más recientes versan, por ejemplo, sobre la remuneración de los empleados a tiempo parcial, la promoción de las actividades de las mujeres/el equilibrio entre la vida laboral y la vida familiar, las políticas para los empleados de más edad de la administración pública nacional, la extensión del sistema de horarios flexibles y la revisión de los subsidios familiares. Al tiempo que observa que el Gobierno se ha comprometido una vez más a entablar discusiones efectivas en aras de lograr una reforma de la administración pública, el Comité no puede sino observar que la cuestión de los derechos laborales básicos de los funcionarios públicos sigue sin resolverse a pesar del tiempo transcurrido desde que el Comité examinó por vez primera estos casos en 2002.
3. 413. El Comité lamenta profundamente que aún no se hayan adoptado medidas concretas para proporcionar los derechos laborales básicos al personal de la administración pública a fin de garantizar el pleno respeto de los principios de libertad sindical consagrados en los Convenios núms. 87 y 98, que han sido ratificados por el Japón. Por consiguiente, el Comité insta una vez más al Gobierno a entablar consultas efectivas con los interlocutores sociales interesados a fin de garantizar, sin más demora, los derechos laborales básicos a los empleados de la administración pública de conformidad con sus recomendaciones anteriores. El Comité espera que las enmiendas legislativas que es necesario adoptar sean promulgadas sin demora y pide al Gobierno que lo mantenga informado de la evolución de la situación a este respecto.
4. 414. Además, el Comité toma nota de los alegatos específicos de las organizaciones querellantes sobre varias cuestiones, tanto a nivel nacional como local, como los horarios de trabajo, la fijación de los salarios y el recurso cada vez mayor a la contratación a tiempo parcial o temporal de los empleados de la administración pública. Las organizaciones querellantes alegan que la situación es consecuencia de la denegación del derecho de sindicación a los empleados de la administración pública. El Comité toma nota en particular de la indicación de que el proyecto de enmienda parcial de la Ley de la Administración Pública y la Ley de Autonomía Local promulgado el 11 de mayo de 2017, que tenía por objeto limitar el recurso al personal a tiempo parcial para realizar tareas permanentes, ahora tendrá el efecto de aumentar el número de trabajadores desprovistos de sus derechos laborales básicos, incrementando con ello la urgencia que reviste esta cuestión. El Comité también toma nota de la respuesta del Gobierno a las cuestiones planteadas.
5. 415. Respecto del mecanismo de recomendación de la NPA, que se estableció inicialmente como mecanismo compensatorio de las limitaciones impuestas a los derechos laborales básicos de los empleados públicos, el Comité toma nota con preocupación de los alegatos de la ZENROREN en el sentido de que la NPA depende del Gobierno y que en los últimos años éste ha recurrido al mecanismo de recomendación para introducir cambios que afectan negativamente las condiciones de trabajo de los empleados públicos. La ZENROREN recuerda que, en 2015, la NPA formuló recomendaciones sobre la flexibilización de las horas de trabajo del personal de la administración pública a pesar de la oposición de la KOKKOROREN, recomendaciones que resultaron en la generalización de los horarios prolongados para los empleados de la administración pública. Por otro lado, en 2016, la NPA aconsejó un cambio en los subsidios familiares para los empleados de la administración pública sin haberlo consultado previamente con la KOKKOROREN. El Comité también toma nota de la afirmación de la JTUC-RENGO de que, como medida compensatoria, el sistema de la NPA es incompleto.
6. 416. El Comité toma nota de la respuesta del Gobierno recordando que el Tribunal Supremo mantuvo en todos sus fallos que las limitaciones a los derechos laborales básicos de los empleados de la administración pública eran constitucionales porque se habían aplicado medidas apropiadas para compensar dichas limitaciones, en particular el sistema de recomendación de la NPA. A este respecto, el Gobierno considera que es fundamental que la ley garantice explícitamente la independencia de la NPA como autoridad tercera. El Gobierno recuerda que la Ley de la Administración Pública Nacional otorga a la NPA un elevado grado de independencia, y que aunque esté establecida «bajo la jurisdicción del Gabinete» y rinda cuentas a este último de conformidad con la ley, la NPA es totalmente independiente y desempeña sus operaciones sin las instrucciones, las órdenes o la supervisión del Gabinete. Una vez más, el Comité pide al Gobierno que siga facilitando información sobre el funcionamiento del sistema de recomendación de la NPA como medida compensatoria hasta que se reconozcan los derechos laborales básicos de los funcionarios públicos.
7. 417. Respecto al derecho de sindicación de los bomberos, el Comité toma nota de la afirmación de la JTUC-RENGO acerca del reducido número de mujeres entre el personal de extinción de incendios (un 2,4 por ciento en abril de 2015) frente a otras categorías de empleo, así como de la campaña del Organismo de Gestión de Incendios y Catástrofes del Ministerio de Asuntos Internos y Comunicaciones para aumentar el número de mujeres del cuerpo de bomberos a un 5 por ciento para 2016 a través de la promoción activa de la participación de las mujeres y de la mejora de su situación. No obstante, la JTUC-RENGO lamenta que el Organismo de Gestión de Incendios y Catástrofes del Ministerio de Asuntos Internos y Comunicaciones no haya tenido en cuenta el hecho de que otorgar el derecho de sindicación es indispensable para llevar a cabo esta campaña. El Comité toma nota de la indicación del Gobierno de que están celebrándose discusiones en el seno de los comités de personal de extinción de incendios sobre las condiciones de trabajo y las prestaciones de bienestar social del personal, inclusive de las mujeres. Como resultado de las deliberaciones, se han proporcionado instalaciones y se han establecido o facilitado equipos especiales para las mujeres. El Gobierno añade que el Organismo de Gestión de Incendios y Catástrofes emitió en 2015 un aviso solicitando a los departamentos de bomberos que intentasen aumentar el número de efectivos femeninos y que promoviesen su participación activa, por ejemplo ampliando la labor del personal femenino de extinción de incendios en todos los ámbitos. El Organismo está haciendo campaña a través de varios medios de comunicación públicos, así como por medio de seminarios profesionales para personal femenino (en 2017 se organizaron ocho seminarios). También proporciona apoyo financiero para mejorar las instalaciones y los equipos específicos. Como consecuencia, el número de mujeres en el país pertenecientes al personal de extinción de incendios en el Japón ha aumentado en 361 desde 2015 y sigue aumentando de forma progresiva según informa el Gobierno.
8. 418. El Comité también toma nota de la preocupación de la JTUC-RENGO acerca del número creciente de incidentes de acoso sufridos por bomberos en el lugar de trabajo, que a su juicio es consecuencia directa de la denegación del derecho de sindicación. Desde 2015 se han registrado 19 incidentes de abuso verbal injurioso, violencia, etc. por parte de funcionarios, incluidos jefes de los parques de bomberos que se exceden al dar órdenes de trabajo, y se recuerda que uno de los incidentes llevó al suicidio de la persona afectada. En julio de 2017, el Organismo de Gestión de Incendios y Catástrofes del Ministerio de Asuntos Internos y Comunicaciones emitió una notificación sobre «medidas contra el acoso, etc.» dirigida a los municipios locales y a los parques centrales de bomberos en las que proponían la instauración de un sistema de notificación interno, el establecimiento de mostradores de consultas y la aplicación de comisiones de igualdad. A juicio de la JTUC-RENGO, no son más que medidas provisionales para no abordar la concesión del derecho de sindicación al personal de extinción de incendios. El Comité toma nota de la indicación del Gobierno a tenor de la cual, las «medidas contra el acoso» notificadas por el Organismo de Gestión de Incendios y Catástrofes del Ministerio de Asuntos Internos y Comunicaciones en julio de 2017, incluían la aclaración de la determinación por parte del jefe de bomberos de erradicar el acoso, el establecimiento de un sistema de notificación para los casos de acoso, medidas disciplinarias más estrictas y formación relacionada, entre otras. El Gobierno observa que estas medidas se formularon tras cuatro meses de deliberaciones de un grupo de trabajo integrado por expertos y personal que trabajaba en parques de bomberos. Además, se estableció una línea telefónica para consultas sobre acoso y se celebraron reuniones de información en 14 lugares de todo el país con objeto de asegurar la aplicación de las contramedidas necesarias para hacer frente al acoso.
9. 419. El Comité alienta firmemente a las partes a seguir con sus esfuerzos dirigidos a lograr un consenso en la concesión del derecho de sindicación y de negociación colectiva a los bomberos.
10. 420. Respecto al derecho de sindicación de los funcionarios de prisiones, el Comité observa que el Gobierno reitera que las funciones de los guardas de prisiones se corresponden con las de las fuerzas policiales mencionadas en el artículo 9 del Convenio núm. 87. A este respecto, el Comité se refiere a los comentarios de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones relativos a la aplicación del Convenio núm. 87 por el Japón (informe de 2018) que, recordando el hecho de que aunque algunos funcionarios de prisiones están autorizados, en virtud de la legislación, a llevar armas durante el desempeño de sus funciones, ello no quiere decir que sean miembros de las fuerzas policiales o de las fuerzas armadas, pidió al Gobierno que, en consulta con los interlocutores sociales nacionales y otras partes interesadas, adoptase las medidas necesarias para asegurar que los funcionarios de prisiones distintos de los que integran el cuerpo de la policía judicial puedan constituir organizaciones y unirse a la organización de su elección para defender sus intereses laborales. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado sobre cualquier avance al respecto.
11. 421. Además, el Comité toma nota de la información proporcionada por el Gobierno y por la ZENROREN sobre el resultado de la demanda judicial interpuesta por la KOKKOROREN contra el recorte salarial. La ZENROREN recuerda que la KOKKOROREN interpuso una demanda el 25 de mayo de 2012 ante el Tribunal de Distrito de Tokio. El punto objeto de controversia era si el recorte salarial no basado en la recomendación de la NPA violaba el artículo 28 de la Constitución, que garantiza los derechos laborales básicos de los trabajadores a organizarse, negociar y actuar colectivamente. En su decisión de 30 de octubre de 2014, el Tribunal de Distrito falló que el recorte salarial era constitucional. En su comunicación más reciente, la ZENROREN lamentaba que, en su decisión de 5 de diciembre de 2016, el Tribunal Superior de Tokio confirmase el fallo del Tribunal de Distrito de Tokio y que el fallo del Tribunal Superior no respondiese al argumento de la KOKKOROREN de que al adoptar leyes que prevén recortes salariales no basados en la recomendación de la NPA, cuyo objeto es actuar como mecanismo compensatorio en la denegación de derechos laborales básicos de los empleados de la administración pública, se podía socavar la garantía constitucional de estos derechos básicos que consagra la Constitución (artículo 28). Además, la decisión limitaba los requisitos para decidir la inconstitucionalidad de una ley al declarar que «una ley es inconstitucional cuando adolece en una medida significativa de racionalidad». La ZENROREN considera que esta decisión hace posible que el Gobierno o la Dieta apliquen recortes salariales a los empleados públicos en cualquier momento, sin necesidad de esperar a la recomendación de la NPA. El Comité toma nota de la indicación del Gobierno de que, tras el fallo emitido por el Tribunal Superior de Tokio, la KOKKOROREN apeló al Tribunal Supremo. Toma nota asimismo de que el 20 de octubre de 2017, el Tribunal Supremo desestimó la apelación, por lo que el fallo del Tribunal Superior de Tokio fue el definitivo.
12. 422. Además, el Comité toma nota de la información facilitada por la ZENROREN sobre las demandas judiciales interpuestas por ocho sindicatos de trabajadores de corporaciones universitarias nacionales que se oponen a la reducción unilateral de los salarios. Informa de que las acciones legales han terminado en dos universidades estatales y un instituto nacional de tecnología. La ZENROREN considera que los tribunales aceptaron únicamente el argumento de las autoridades corporativas, legitimando así la modificación desfavorable de las condiciones de trabajo. Las decisiones eran incorrectas, tanto en relación con la interpretación de la ley como en el establecimiento de los hechos, y extremadamente injustas al desestimar las quejas de las organizaciones querellantes. Al tiempo que observa la indicación de la organización querellante de que siguen pendientes las acciones legales relacionadas con siete universidades estatales, el Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de los resultados de las demandas judiciales pendientes relacionadas con las otras universidades estatales.