Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 391, October 2019

1. 545. La queja objeto del presente caso figura en una comunicación del Congreso de Sindicatos de Zimbabwe (ZCTU) fechada el 23 de marzo de 2018.
2. 546. El Gobierno envió sus observaciones en una comunicación de fecha 12 de abril de 2019.
3. 547. Zimbabwe ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 548. En su comunicación de fecha 23 de marzo de 2018, el ZCTU alega violaciones de los derechos de negociación colectiva, restricciones al derecho de manifestación, el despido ilegal de ocho dirigentes sindicales y la detención y el procesamiento penal de un dirigente sindical a raíz de su participación en una manifestación.
2. 549. El ZCTU explica que, desde 2012, ZESA Holdings Private Limited y su sucursal Zimbabwe Electricity Transmission and Distribution Company (en adelante, «la empresa») se niegan a respetar un convenio colectivo que implica elevar el salario mínimo básico hasta 275 dólares de los Estados Unidos mensuales y a racionalizar las diferencias salariales. La empresa y su sucursal son propiedad del Estado, y los miembros de su consejo de administración son nombrados por el Ministro de Desarrollo de Recursos Energéticos y Eléctricos.
3. 550. El ZCTU explica que el convenio fue registrado en virtud del artículo 79, 1), de la Ley del Trabajo, y publicado como instrumento legislativo núm. 50 de 2012 de conformidad con el artículo 80, 1), de la misma ley. El Sindicato de Trabajadores de la Energía de Zimbabwe (ZEWU), el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Energía de Zimbabwe (NEWUZ) y afiliados del ZCTU demandaron a la empresa ante el Tribunal Superior de Justicia por negativa a aplicar el convenio y por ofrecimiento directo de compensaciones a sus trabajadores. Dicho Tribunal ordenó que la empresa pusiese fin a los ofrecimientos de abono de sueldos o salarios atrasados a modo de compensación, y así como a las negociaciones directas con sus trabajadores. La organización querellante alega que, pese a la orden judicial, la empresa siguió negándose a cumplir el convenio y prolongó así el conflicto, ante el cual los trabajadores y sindicatos se vieron obligados a iniciar una acción laboral colectiva.
4. 551. El 27 de noviembre de 2017, el Sindicato de Trabajadores del Sector de la Energía de Zimbabwe (ESWUZ) envió un escrito al director general de la empresa para expresarle sus preocupaciones acerca de la corrupción existente en la empresa y la negativa de ésta a cumplir el convenio. Después programó una manifestación, que el Tribunal Superior de Justicia prohibió al considerar que, en cuanto proveedora de servicios esenciales, la empresa tenía vedada la posibilidad de recurrir a toda forma de acción laboral colectiva. El sindicato recurrió esta prohibición ante el Tribunal Supremo, el cual la suspendió. El sindicato celebró entonces una manifestación el 21 de diciembre de 2017. Según el ZCTU, la empresa seguía sin aceptar las reivindicaciones salariales. La empresa solicitó al Ministerio de Trabajo y Servicios Sociales, con arreglo al artículo 106 de la Ley del Trabajo, que ordenase la comparecencia de las partes potencialmente perjudicadas por la acción colectiva para permitirles exponer la necesidad de poner término a la misma. El 31 de enero de 2018, el Tribunal del Trabajo ordenó esa comparecencia y decidió abstenerse de conocer del caso hasta tanto el Tribunal Supremo resolviera sobre el recurso incoado ante él.
5. 552. El ESWUZ también pidió la intervención de la Oficina del Presidente, y los funcionarios acometieron una investigación cuyas conclusiones se esperan aún.
6. 553. El 9 de febrero de 2018, la empresa publicó un comunicado de prensa en el que reiteraba su rechazo a las reivindicaciones salariales y amenazaba a los dirigentes sindicales con consecuencias sin precisar. El ZCTU respondió solicitando a la empresa que retirase las amenazas y entablase conversaciones con los sindicatos para elaborar un plan de pago.
7. 554. La organización querellante indica que los sindicatos programaron otra manifestación para el 28 de febrero de 2018. El Tribunal Superior de Justicia la prohibió y ordenó que no se celebrasen manifestaciones hasta que el Tribunal Supremo resolviese sobre el recurso.
8. 555. El 5 de marzo de 2018, la empresa suspendió a ocho dirigentes sindicales del ESWUZ: Sres. Florence Taruvinga (presidenta del consejo consultivo nacional de mujeres y vicepresidenta primera del ZCTU, Gibson Mushunje (secretario general), Admire Mudzonga (vicepresidente primero), Ackim Mzilikazi (administrador del sindicato), Steogen Mwoyoweshumba (secretario de Organización Nacional y miembro del consejo general del ZCTU), Taririo Shumba (sindicalista de la sección de Harare), Given Dingwiza (presidente de la comisión nacional de jóvenes trabajadores y miembro del consejo de jóvenes trabajadores del ZCTU) y Johannes Chingoriwo (presidente de la sección sindical de Harare y miembro del consejo de la zona norte del ZCTU). Se les acusaba de participación en una acción colectiva ilegal, violación de la confidencialidad e insubordinación, y son ahora objeto de procedimientos disciplinarios, pese a que el Tribunal Supremo aún no ha resuelto sobre la ilegalidad de la manifestación del 21 de diciembre de 2017.
9. 556. El 12 de marzo de 2018, el ZCTU solicitó por escrito la intervención del Ministerio de Trabajo y Servicios Sociales. Alega que no obtuvo respuesta.
10. 557. El 13 de marzo de 2018, el NEWUZ organizó una manifestación, en la cual la policía detuvo al secretario general de dicho sindicato, el Sr. Thomas Masvingwe, contra quien se presentaron cargos penales. El dirigente sindical compareció ante el Juzgado Penal de Primera Instancia el 19 de marzo de 2018, para ser juzgado el 25 de abril de 2018.
11. 558. El 20 de marzo de 2018, el ZCTU solicitó al Parlamento que investigara a la empresa por presunción de corrupción y victimización de los representantes de sus trabajadores por denunciar esa corrupción. La policía prohibió el desfile que debía acompañar a los representantes del ZCTU hasta el Parlamento amparándose en la orden del Tribunal Superior de Justicia por la que se prohibía al sindicato manifestar contra la empresa. El ZCTU indica que se hicieron públicos los alegatos de corrupción en el seno de la empresa, cuyas cuentas fueron investigadas por la comisión parlamentaria de cuentas públicas. La empresa también está implicada en una licitación fraudulenta por valor de 5 millones de dólares de los Estados Unidos, además de rechazar las reivindicaciones salariales de sus trabajadores, a quienes penaliza por alertar sobre las cuestiones anteriores.
12. 559. El ZCTU subraya además que no se han realizado avances concretos con respecto a la aplicación de las conclusiones y las enmiendas legislativas recomendadas por la Comisión de Encuesta de la OIT en 2010.

B. Respuesta del Gobierno

1. 560. En su comunicación de fecha 12 de abril de 2019, el Gobierno indica que la empresa considerada es pública y que los miembros de su consejo de administración deben rendir cuentas al Ministro de Desarrollo de los Recursos Energéticos y Eléctricos. La empresa genera, transmite y distribuye electricidad en Zimbabwe. Es, además, la única en producir electricidad y en suministrarla a la red eléctrica pública. Se rige por dos leyes: la Ley de Servicios de Electricidad y la Ley del Fondo para la Electrificación Rural.
2. 561. El Gobierno declara que el instrumento legislativo núm. 50 de 2012 que la organización querellante menciona fue registrado por el Ministerio de Trabajo y Servicios Sociales, lo cual significa que fue publicado en el Boletín Oficial y cobró rango legislativo.
3. 562. El Gobierno indica, además, que la causa relativa al incumplimiento del convenio colectivo por parte de la empresa fue sometida al Tribunal Superior de Justicia, que dictó sentencia. Señala también que, en cuanto entidad semipública, la empresa está obligada a respetar dicha sentencia, por lo que los alegatos, según los cuales el Gobierno permitió que la empresa incumpliese la sentencia, carecen de fundamento.
4. 563. El Gobierno añade que, después de que el ZCTU pidiese la intervención del Ministerio de Trabajo y Servicios Sociales en marzo de 2018, éste convocó una reunión con la dirección de la empresa, los trabajadores afectados, representantes del ZCTU y la Confederación de Empleadores de Zimbabwe (EMCOZ). En dicha reunión se acordó que el ZCTU y la EMCOZ recabaran la intervención de sus mandantes y se comprometieran a entablar conversaciones bilaterales para resolver el asunto.
5. 564. En julio de 2018, debido a la falta de avances al respecto, el ZCTU pidió la intervención del Gobierno. El 1.º de agosto de 2018, el Ministerio de Trabajo y Servicios Sociales celebró otra reunión, en la cual se acordó que: i) la dirección de la empresa estudiase las consideraciones y opciones existentes a fin de readmitir en su empleo a los trabajadores despedidos e informase al Ministerio en un plazo de dos semanas; ii) el Ministerio concertase en el plazo de dos semanas una reunión con los trabajadores despedidos; iii) el Ministerio proporcionase formación de la OIT tanto a los sindicatos como a los empleadores, y iv) la empresa remitiese al Ministerio copia de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia. En la misma reunión, se tomó nota de que el Tribunal Superior de Justica había considerado la aplicación del convenio colectivo de 2012 en una sentencia.
6. 565. Ante la falta de avances por parte de la dirección de la empresa, los trabajadores despedidos se reunieron con funcionarios del Ministerio de Trabajo y Servicios Sociales en diciembre de 2018 y acordaron señalar el asunto a la atención de la Ministra encargada del departamento de administración de trabajo y recabar su intervención.
7. 566. En marzo de 2019, se celebró una reunión de seguimiento entre los trabajadores despedidos y los funcionarios del Ministerio de Trabajo y Servicios Sociales. Los trabajadores presentaron un escrito de queja, que el Ministerio proyecta examinar con el nuevo consejo de administración de la empresa.
8. 567. El 11 de abril de 2019, el Ministro de Servicio Público, Trabajo y Bienestar Social se reunió con representantes del ZCTU, la Federación de Sindicatos de Zimbabwe (ZFTU) y el Consejo APEX para examinar el presente caso, entre otros asuntos. El Ministro se comprometió entonces a instar urgentemente al consejo de administración de la empresa a zanjar de manera definitiva los problemas que tenía pendientes desde antiguo, en particular el de los trabajadores despedidos.

C. Conclusiones del Comité

1. 568. El Comité toma nota de que el ZCTU alega violaciones de los derechos de negociación colectiva, restricciones al derecho de manifestación, el despido ilegal de ocho dirigentes del ESWUZ, y la detención y el procesamiento penal de un dirigente sindical a raíz de su participación en una manifestación. El Comité toma nota de que el Gobierno no refuta el curso de los acontecimientos descritos por el ZCTU.
2. 569. El Comité observa que, en este caso, el conflicto surgió de la negativa de la empresa a cumplir las condiciones pactadas en el convenio colectivo de 2012 y, en particular, las de orden salarial. A este respecto, el Comité toma nota de una decisión que el Tribunal Superior de Justicia adoptó el 15 de septiembre y el 18 de noviembre de 2015, según la cual la empresa «ha admitido que incumple el convenio colectivo en materia de remuneración», «negoció directamente con los trabajadores sin la participación de sus sindicatos, y les ofreció una compensación». El Comité también observa que el Tribunal Superior de Justicia señaló que:
   • … Cuando una parte no cumple las condiciones pactadas en un convenio colectivo, incurre en una práctica laboral desleal. El incumplimiento de un convenio colectivo o la negativa a someterse al mismo también son actos ilícitos y delictivos. El artículo 82 ilustra la importancia que la ley otorga a los convenios colectivos, y que viene corroborada por la calificación del incumplimiento de un convenio registrado como una práctica laboral desleal y también como un delito.
3. El Comité también toma nota de que el Tribunal Superior de Justicia ordenó a la empresa:
   • ... poner fin a las ofertas de compensación y abono de los sueldos y/o salarios atrasados calculados de manera unilateral y arbitraria, sin la participación de los demandantes [;] cesar de negociar salarios y prestaciones directamente con sus trabajadores, obviando la participación de los sindicatos, y velar por que las negociaciones u ofertas de compensación se lleven a cabo con la intervención de los demandantes o por conducto de sus letrados, sin menoscabo del derecho de los trabajadores a la negociación colectiva y a que se les apliquen normas del trabajo equitativas.
4. 570. Asimismo, el Comité toma nota de que, el 9 de febrero de 2018, la empresa publicó un comunicado de prensa mediante el cual informaba a sus partes interesadas de que reconocía la existencia de un conflicto de larga duración, relacionado con el convenio colectivo de 2012 y pendiente de resolución judicial; afirmaba que carecía de los recursos económicos para cumplir dicho convenio, a pesar de mediar un acuerdo firmado; informaba de que había ofrecido una compensación a los trabajadores en relación con el convenio y agradecía que una amplia mayoría de éstos la hubiese aceptado, y consideraba que el importante incremento salarial y el pago de los salarios atrasados pactados en el convenio de 2012 provocarían un aumento de las tarifas que afectaría innecesariamente a los consumidores de electricidad.
5. 571. Si bien el Comité toma nota de que el Gobierno indicó que la empresa estaba obligada, en cuanto entidad semipública, a respetar la sentencia judicial, lamenta observar que, siete años después de firmarse el convenio colectivo, siguen sin aplicarse las disposiciones salariales del mismo. El Comité recuerda que los acuerdos deben ser de obligado cumplimiento para las partes y que la falta de aplicación de un convenio colectivo, incluso de manera temporal, supone una violación del derecho de negociación colectiva, así como del principio de negociación de buena fe [véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafos 1334 y 1340]. El Comité insta al Gobierno a que tome todas las medidas necesarias para que la empresa semipública considerada aplique el convenio colectivo o bien negocie plenamente una compensación con el sindicato sin mayor demora. El Comité solicita al Gobierno que le mantenga informado de todas las medidas que se adopten a estos efectos.
6. 572. El Comité toma nota de que, según el ZCTU, la negativa de la empresa a cumplir la orden judicial y la falta de resolución del conflicto indujeron a los trabajadores a iniciar una acción laboral colectiva. Mediante una carta de fecha 27 de noviembre de 2017, el ESWUZ notificó a la empresa su intención de celebrar una manifestación. Sin embargo, el Tribunal Superior de Justicia ordenó, a instancia del empleador, la prohibición temporal de la misma. El Comité toma nota del razonamiento del Tribunal:
   • … La ilegalidad de la acción laboral colectiva que estaba prevista obedece a dos motivos. En primer lugar, los empleados de la parte demandante prestan un servicio esencial, y la legislación vigente les prohíbe promover una acción laboral colectiva y participar en la misma. Véase a este respecto el artículo 104, 3), de la Ley del Trabajo y el artículo 2, g), del aviso laboral (declaración de servicios esenciales) de 2003. En segundo lugar, la parte demandada y sus afiliados no han aplicado el procedimiento preceptuado en el artículo 104, 2), de la Ley del Trabajo antes de recurrir a la acción laboral colectiva para resolver su conflicto con el empleador. El incumplimiento de los requisitos prescritos en el artículo 104, 2) determina la ilegalidad de la acción laboral colectiva. En defensa de la parte demandada, el profesor Madhuku invocó el artículo 59 de la Constitución, según el cual «Toda persona tiene el derecho de manifestarse y el de expresar reivindicaciones, siempre que los ejerza de manera pacífica». Ahora bien, esta disposición debe leerse conjuntamente con el artículo 65, 3), de la Carta Magna, que explicita el derecho de todo trabajador de participar en una acción laboral colectiva y dispone expresamente que «la ley puede restringir el ejercicio de este derecho con objeto de que se mantengan los servicios esenciales». Invocar el artículo 59 con independencia del artículo 65, 3) contravendría el principio según el cual toda Constitución Política es una estructura orgánica, cuyas disposiciones deben leerse en su conjunto y no por separado. Los demandados no han intentado impugnar las disposiciones de la Ley del Trabajo relativas a los servicios esenciales en el contexto de la acción laboral colectiva.
7. El Tribunal concluye pues lo siguiente:
   • … Según se desprende del examen preliminar del caso, procede adoptar medidas provisionales. […] La verdadera trascendencia de la acción colectiva considerada no podrá apreciarse hasta que se celebre la vista sobre el fondo. Según la carta de fecha 8 de diciembre de 2017, la participación en la manifestación no se limita a los trabajadores que no están de servicio. Considero que la solución más adecuada reside en la prohibición temporal ordenada en el presente caso. Tan sólo se trata de una medida provisional, a la espera de que se decida o no ordenar la comparecencia de las partes potencialmente perjudicadas por la acción colectiva para permitirles exponer la necesidad de poner término a la misma.
8. 573. El Comité toma nota de que el sindicato recurrió esta decisión ante el Tribunal Supremo, el cual suspendió la prohibición. También toma nota de que el sindicato celebró una manifestación el 21 de diciembre de 2017. La empresa solicitó al Ministerio de Trabajo y Servicios Sociales que, con arreglo al artículo 106 de la Ley del Trabajo, ordenase la comparecencia de las partes potencialmente perjudicadas por la acción colectiva para permitirles exponer la necesidad de poner término a la misma. El 31 de enero de 2018, el Tribunal del Trabajo ordenó esa comparecencia y decidió abstenerse de conocer del caso hasta tanto recayera la sentencia del Tribunal Supremo. El Comité también toma nota de que el ESWUZ proyectaba llevar a cabo una manifestación el 28 de febrero de 2018, la cual fue prohibida por el Tribunal Superior de Justicia, que declaró que la misma vulneraría el artículo 65, 3), de la Constitución, vedó toda forma de acción laboral colectiva hasta que el Tribunal Supremo resolviese sobre el recurso, y ordenó que «todo incumplimiento de esta orden judicial generase acciones penales». Finalmente, la policía no accedió a la solicitud del ZCTU de organizar, para el 20 de marzo de 2018, un desfile para acompañar hasta el Parlamento a sus representantes, quienes iban a presentar una petición en contra de la corrupción y la victimización de los representantes de los trabajadores por denunciar la corrupción.
9. 574. El Comité toma nota de que el Tribunal, la organización querellante y la documentación pertinente presentada por esta última (por ejemplo, la carta de fecha 27 de noviembre de 2017 citada anteriormente y dirigida a la empresa) se refieren a la acción prevista como a una manifestación. El Comité observa que los hechos presentados en el caso no permiten determinar con claridad si los trabajadores pretendían dejar de trabajar o si la manifestación debía celebrarse fuera de su horario laboral. El Comité recuerda que, si bien es posible restringir o prohibir la paralización de la actividad en una empresa proveedora de servicios esenciales, como la electricidad en el presente caso, deberían protegerse adecuadamente las manifestaciones celebradas fuera del horario laboral con objeto de expresar opiniones sobre condiciones socioeconómicas sin que ello implique una interrupción de dichos servicios. El Comité recuerda al respecto que los trabajadores deben poder gozar del derecho de manifestación pacífica para defender sus intereses profesionales [véase Recopilación, op. cit., párrafo 208]. Observando que el Tribunal Supremo no se ha pronunciado aún con carácter definitivo sobre esta causa, el Comité solicita al Gobierno que remita las conclusiones del presente caso a las autoridades judiciales competentes y le transmita una copia del fallo definitivo cuando éste recaiga.
10. 575. El Comité toma nota de los alegatos del ZCTU según los cuales, a raíz de la acción mencionada anteriormente y llevada a cabo el 21 de diciembre de 2017, el 5 de marzo de 2018 la empresa suspendió de su empleo a ocho dirigentes sindicales con motivo de su participación en una acción colectiva ilegal, violación de la confidencialidad e insubordinación. La organización querellante señala que dichos dirigentes son objeto de procedimientos disciplinarios. Asimismo, el Comité toma nota de que, según el Gobierno, el Ministerio de Trabajo y Servicios Sociales concertó una reunión con la dirección, los trabajadores afectados y representantes del ZCTU y la EMCOZ en respuesta a la petición de intervención formulada por el ZCTU en marzo de 2018. Los participantes en la reunión decidieron que el ZCTU y la EMCOZ procurarían que sus mandantes se comprometieran a entablar conversaciones bilaterales para resolver la situación. En julio de 2018, el ZCTU volvió a recabar la intervención del Gobierno debido a la falta de avances en la materia y se celebró otra reunión el 1.º de agosto de 2018. Durante el encuentro, se convino, en particular, que la empresa estudiaría las opciones posibles con miras a readmitir en su empleo a los trabajadores despedidos e informaría al Ministerio en un plazo de dos semanas, y que el Ministerio, por una parte, concertaría una reunión con los trabajadores despedidos en el plazo de dos semanas y, por otra parte, proporcionaría formación de la OIT tanto a los sindicatos como a los empleadores. En diciembre de 2018 y marzo de 2019, también se celebraron dos reuniones entre los trabajadores despedidos y funcionarios del Ministerio. El 11 de abril de 2019, el Ministro de Trabajo y Servicios Sociales se reunió con representantes del ZCTU, la ZFTU y el Consejo APEX para examinar diversas cuestiones, en particular el presente caso. En aquella ocasión, el Ministro se comprometió a conminar al consejo de administración a que zanjase definitivamente el asunto de los trabajadores despedidos, pendiente desde antiguo. El Comité insta al Gobierno a que, en virtud del compromiso que contrajo expresamente en la reunión del 11 de abril de 2019, estudie la cuestión de los trabajadores despedidos, y a que facilite urgentemente información al respecto.
11. 576. El Comité toma nota de la detención del Sr. Masvingwe, el 13 de marzo de 2018, durante una manifestación organizada por el NEWUZ. Según la organización querellante, se le imputan cargos penales, por lo que compareció ante el Juzgado Penal de Primera Instancia el 19 de marzo de 2018 para ser juzgado el 25 de abril de 2018. El Comité lamenta que el Gobierno no informe al respecto. El Comité recuerda que, si bien las personas dedicadas a actividades sindicales, o que desempeñen un cargo sindical, no pueden pretender la inmunidad respecto de las leyes penales ordinarias, el arresto de sindicalistas o la presentación de cargos penales en su contra únicamente podrá basarse en requisitos jurídicos que no infrinjan los principios de la libertad sindical [véase Recopilación, op. cit., párrafo 133]. También recuerda que nadie debería poder ser privado de libertad, ni ser objeto de sanciones penales por el mero hecho de organizar o haber participado en una manifestación pacífica. El Comité entiende que el Sr. Masvingwe no permanece detenido. Sin embargo, observa que ha transcurrido más de un año desde la fecha prevista para su enjuiciamiento penal. El Comité solicita al Gobierno que facilite información detallada sobre las circunstancias de la detención del Sr. Masvingwe, los cargos penales exactos que se le imputan y el resultado de su enjuiciamiento.