Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 396, October 2021

Alegatos: las organizaciones querellantes alegan que la Ley C sobre la Relación Jurídica de los Servicios de Salud adoptada en octubre de 2020 y los correspondientes decretos de aplicación promulgados en noviembre de 2020, en ausencia de diálogo social efectivo, vulneran los derechos de negociación colectiva y el derecho de huelga de los profesionales sanitarios

C. Conclusiones del Comité

1. 408. El Comité observa que, en el presente caso, las organizaciones querellantes alegan que la Ley C sobre la Relación Jurídica de los Servicios de Salud adoptada en octubre de 2020 y los correspondientes decretos de aplicación promulgados en noviembre de 2020 infringen los derechos de negociación colectiva y el derecho de huelga de los trabajadores de atención de la salud. Las organizaciones querellantes también alegan que tanto la Ley como sus decretos de aplicación se adoptaron sin el diálogo social efectivo ni la celebración de consultas con las organizaciones de trabajadores afectadas.
2. 409. El Comité constata, según las alegaciones, que la Ley C de 2020 puso fin, a partir del 1.º de marzo de 2021, a la condición de funcionarios públicos que previamente ostentaban los profesionales sanitarios y los obligó, seguidamente, a firmar un nuevo contrato mediante el cual se estableció un nuevo régimen jurídico denominada «Estatuto de los servicios de salud». Después del 1.º de marzo de 2021, se exige la firma de un nuevo contrato con arreglo al nuevo régimen jurídico para poder trabajar en el sistema público de salud.
3. 410. El Comité también toma nota de que las organizaciones querellantes alegan que: a) en virtud del artículo 15, 10) de la Ley C de 2020, los profesionales sanitarios del Estado que trabajan para proveedores de servicios sanitarios con financiación pública no pueden celebrar convenios colectivos; b) según lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto Gubernamental núm. 530/2020 de aplicación de la Ley C de 2020, todos los convenios colectivos celebrados con los profesionales sanitarios del Estado se extinguirían el 1.º de enero de 2021, y c) en virtud del artículo 15, 11) de la Ley C de 2020, los profesionales sanitarios del sistema público que trabajan para proveedores de servicios sanitarios con financiación pública solo pueden organizar una huelga y participar en ella con arreglo a determinados criterios previstos en un acuerdo celebrado entre el Gobierno y las organizaciones de trabajadores concernidas.
4. 411. El Comité toma nota de la indicación del Gobierno de que la Ley Fundamental de Hungría reconoce, en su artículo VIII, 2) y 5), la libertad de sindicación y, en el artículo XVII, el derecho de negociación colectiva y el derecho de huelga. El Comité toma nota además de la declaración del Gobierno según la cual los Convenios núms. 87 y 98 tuvieron carácter prioritario durante el proceso de redacción de la Ley C de 2020. El Comité toma nota de la declaración del Gobierno según la cual el objetivo de la Ley era crear un sistema transparente y homogéneo para los profesionales sanitarios empleados en las instituciones de salud estatales y municipales, mediante la implantación de una relación jurídica de los servicios de salud. Además, toma nota de que el Gobierno explica que la Ley C de 2020 forma parte integrante de las medidas adoptadas para atenuar la grave situación causada por la pandemia de COVID-19.
5. 412. En lo que respecta al alegato relativo al derecho de negociación colectiva de los trabajadores que están sometidos a la relación jurídica de los servicios de salud, el Comité toma nota de la respuesta del Gobierno, según la cual, i) en virtud del artículo 1, 1) de la Ley C de 2020, el ámbito de aplicación personal de la Ley abarca a los proveedores de servicios sanitarios de ámbito público y municipal, a sus gestores y al régimen jurídico de las personas que estén sometidas a la relación jurídica de los servicios de salud a través de dichos proveedores de servicios sanitarios públicos y municipales, y ii) en virtud del artículo 15, 1) de la Ley C de 2020, se estableció un foro de conciliación de los servicios de salud a fin de conciliar los intereses de las personas sometidas a la relación jurídica de los servicios de salud, buscar soluciones negociadas a los eventuales conflictos y establecer acuerdos adecuados. El Comité constata asimismo que el Foro de Conciliación funciona con la participación del Gobierno, las organizaciones sectoriales representativas a nivel nacional y los grupos de negociación de las organizaciones nacionales de representación de los trabajadores sometidos a la relación jurídica de los servicios de salud. En cuanto a las personas que no están sometidas a la relación jurídica de los servicios de salud, el Gobierno indica que se aplican normativas diferentes que no tienen carácter prohibitivo ni restrictivo.
6. 413. El Comité reconoce que la pandemia de COVID-19 ha planteado circunstancias excepcionales, especialmente con relación a los trabajadores sanitarios, y que fue necesario adoptar medidas destinadas a paliar los efectos de la crisis resultante. El Comité observa, empero, que, según las indicaciones dadas tanto por el Gobierno como por las organizaciones querellantes, la Ley C de 2020 se adoptó como parte de una reforma general destinada a crear un sistema transparente y homogéneo para los profesionales sanitarios empleados en instituciones de salud de ámbito estatal y municipal, y que las medidas adoptadas en virtud de la Ley C de 2020 no eran de carácter temporal sino que constituían la reglamentación permanente de los derechos y obligaciones de aquellas personas sometidas a la relación jurídica de los servicios de salud que trabajan para proveedores de servicios sanitarios públicos y municipales.
7. 414. El Comité recuerda que todos los trabajadores de la administración pública que no están al servicio de la administración del Estado deberían disfrutar del derecho de negociación colectiva, y debería darse prioridad a la negociación colectiva como medio de solucionar los conflictos que puedan surgir respecto de la determinación de las condiciones de empleo en la administración pública [véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafo 1241]. A este respecto, recuerda que el estímulo y el fomento de la negociación colectiva se aplica tanto al sector privado como a las empresas nacionalizadas y a los organismos públicos. Recuerda además que hay que distinguir entre, por un lado, los funcionarios que ejercen actividades propias de la administración del Estado (funcionarios de los ministerios y demás organismos gubernamentales comparables) y los funcionarios que actúan en calidad de auxiliares de los precedentes, que pueden estar excluidos de la negociación colectiva, y las demás personas empleadas por el Estado, en las empresas públicas o en las instituciones públicas autónomas que no pueden hacerlo. A este respecto, el Comité ha considerado que el personal de los servicios de salud no puede ser considerado como funcionarios que trabajan en la administración del Estado cuyo derecho de negociación puede ser objeto de restricciones y que las personas empleadas en los hospitales públicos deberían disfrutar del derecho de negociación colectiva [véase Recopilación, párrafos 1270 y 1269].
8. 415. En lo que respecta al establecimiento del Foro de Conciliación de los Servicios de Salud, el Comité observa que, en virtud de los artículos 15, 2) y 15, 6) de la Ley C de 2020, el Gobierno deberá evacuar consultas, a través del Foro de Conciliación, con los representantes de las centrales sindicales nacionales y los organismos de representación nacional de los municipios acerca de cuestiones que entren en su ámbito de competencia, es decir, aquellas relacionadas con las condiciones de vida y de trabajo y las condiciones de empleo de las personas que están sometidas a la relación jurídica de los servicios de salud. En el artículo 15, 7) de la Ley C de 2020 también se señala que el Foro de Conciliación deberá ser consultado sobre aquellas cuestiones que entren en su ámbito de competencia, con arreglo a lo dispuesto en el párrafo 2, en particular las relativas a la gestión de los recursos humanos y la gestión de las remuneraciones y prestaciones personales. Al mismo tiempo, en el artículo 15, 10) de la Ley C de 2020 se establece de forma explícita que «no se podrán concertar convenios colectivos con los proveedores de servicios sanitarios comprendidos en el ámbito de aplicación de la presente Ley». A este respecto, en cuanto a los derechos de negociación colectiva, el Comité recuerda que solo puede excluirse de su ejercicio a las fuerzas armadas y la policía y a los funcionarios públicos en la administración del Estado [véase Recopilación, párrafo 1239].
9. 416. En lo que respecta a la indicación del Gobierno de que la Ley C de 2020 se adoptó con el fin de crear un sistema transparente y homogéneo para los profesionales sanitarios empleados en instituciones de salud de ámbito estatal y municipal, y que la Ley incorpora los elementos del convenio colectivo sectorial que afectan a la mayoría de los hospitales, con vistas a garantizar que se apliquen garantías uniformes a los trabajadores sanitarios en lugar de las diferentes normas de cada institución, el Comité recuerda que, en base al principio de negociación colectiva libre y voluntaria, establecido en el artículo 4 del Convenio núm. 98, la determinación del nivel de negociación colectiva debería depender esencialmente de la voluntad de las partes y, por consiguiente, dicho nivel no debería ser impuesto en virtud de la legislación, de una decisión de la autoridad administrativa o de una jurisprudencia de la autoridad administrativa de trabajo [véase Recopilación, párrafo 1404].
10. 417. En vista de lo anterior y observando la indicación del Gobierno según la cual este ya habría examinado algunas recomendaciones formuladas por organizaciones representativas del propio sector, el Comité pide al Gobierno que revise la Ley C de 2020 en consulta con las organizaciones representativas de trabajadores y de empleadores interesadas, de manera que las personas que estén sometidas a la relación jurídica de los servicios de salud tengan derecho a participar en negociaciones colectivas sobre sus condiciones de empleo.
11. 418. Con respecto al alegato de que, según lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto Gubernamental núm. 530/2020 de aplicación de la Ley C de 2020, los convenios colectivos celebrados con los profesionales sanitarios del Estado se extinguirían el 1.º de enero de 2021, el Comité toma nota de que el Gobierno indica que los convenios colectivos preexistentes permanecerán en vigor para aquellas personas que no entran en el ámbito de aplicación de la Ley, pero no cuestiona por otro lado el alegato de que dichos convenios han sido anulados para las personas sujetas a la Ley. Por consiguiente, el Comité se ve obligado a recordar que la anulación por ley de las disposiciones de convenios colectivos ya concertados no está en conformidad con los principios de la libertad sindical y el reconocimiento efectivo de la negociación colectiva, y que una disposición jurídica que modifica unilateralmente el contenido de los convenios colectivos firmados, o que exige su renegociación, es contraria a los principios de la libertad sindical y el reconocimiento efectivo de la negociación colectiva así como al principio de los derechos adquiridos por las partes. En vista del nuevo régimen jurídico de las personas sometidas a la relación jurídica de los servicios de salud, el Comité pide al Gobierno que colabore con las organizaciones representativas de trabajadores y de empleadores interesadas a fin de definir de común acuerdo las condiciones de empleo o, si ello no fuera posible, garantizar que toda cuestión pendiente sea revisada por un órgano de arbitraje que cuente con la confianza de las partes interesadas.
12. 419. Con respecto al alegato de que, en virtud del artículo 15, 11) de la Ley C de 2020, los profesionales sanitarios del sistema público que trabajan para proveedores de servicios sanitarios con financiación pública solo pueden organizar una huelga y participar en ella con arreglo a determinados criterios previstos en un acuerdo celebrado entre el Gobierno y las organizaciones de trabajadores concernidas, el Comité toma nota de la respuesta del Gobierno, según la cual esta reglamentación no prohíbe el derecho de huelga, sino que simplemente limita su aplicación y no constituye una restricción desproporcionada de los derechos fundamentales. En ese sentido, el Comité toma nota de la información presentada por el Gobierno, según la cual i) en virtud del artículo 3, 3) de la Ley VII de 1989 sobre las Huelgas, se excluye la posibilidad de ejercer el derecho de huelga dentro de la legalidad cuando este suponga una amenaza grave y directa para la vida humana, la salud, la integridad física o el medio ambiente, o impida prevenir los efectos de los desastres naturales, y ii) en virtud del artículo 4, 2) de la Ley VII de 1989 sobre las Huelgas, en el caso de empleadores que realizan actividades de interés público fundamental —en particular, en el ámbito del transporte colectivo en vías públicas y de las telecomunicaciones, así como en el de las empresas proveedoras de electricidad, agua, gas y otras fuentes de energía— el derecho de huelga solamente se podrá ejercer de forma que no impida la prestación de los servicios a un nivel que se considere suficiente. El Gobierno añade que la atención sanitaria puede incluirse en la lista proporcionada en el texto de la Ley, que no se puede considerar como una lista exhaustiva. El Comité toma nota asimismo de que el Gobierno señala que la reglamentación incluida en la Ley C de 2020, con arreglo a la cual se solicita la celebración de un acuerdo entre las partes, no es un fenómeno inédito en la legislación húngara, y que existe un acuerdo entre el Gobierno y los sindicatos vigente desde 1994.
13. 420. El Comité observa que, según las organizaciones querellantes, la Ley VII de 1989 sobre las Huelgas ya establece restricciones legales al derecho de huelga de los profesionales sanitarios y el aumento de las restricciones que supone la disposición en cuestión de la nueva ley resulta injustificado y desproporcionado. El Comité también toma nota de que las organizaciones querellantes indican que: i) el requisito de celebración de un acuerdo sobre el ejercicio del derecho de huelga con el Gobierno, que ya ejerce una función de legislación, autoridad y supervisión, plantea un problema de intervencionismo oficial, y ii) en ausencia de un acuerdo, no se puede ejercer el derecho de huelga.
14. 421. El Comité recuerda que el derecho de huelga puede limitarse o prohibirse: 1) en la función pública solo en el caso de funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, o 2) en los servicios esenciales en el sentido estricto del término (es decir, aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población) [véase Recopilación, párrafo 830].
15. 422. El Comité acoge con agrado la indicación del Gobierno de que el artículo 15, 11) de la Ley C de 2020 no prohíbe el derecho de huelga de los profesionales sanitarios y toma nota de que el Gobierno señala que la atención de salud puede incluirse entre los casos de eventual aplicación de servicios mínimos y remite en ese sentido al artículo 4, 2) de la Ley VII de 1989 sobre las Huelgas. El Comité observa que la Ley de Huelgas, en su forma enmendada, establece que el grado y la condición del nivel mínimo de servicio pueden ser establecidos por ley y que, en ausencia de tal regulación, deberán ser acordados por las partes durante las negociaciones previas a la huelga o, en ausencia de tal acuerdo, deberán ser determinados por decisión definitiva del tribunal.
16. 423. No obstante, el Comité observa que la obligación de contar con un acuerdo sobre las condiciones en las que se puede ejercer el derecho de huelga significa que algunos trabajadores del sector sanitario bajo el «estatuto de los servicios de salud» que no se consideran esenciales no podrán ejercer este derecho hasta tanto dicho acuerdo no haya concluido. En esas circunstancias, el Comité recuerda que las organizaciones de trabajadores y de empleadores interesados deben poder participar en la determinación de los servicios mínimos que deberían garantizarse, y en caso de divergencia sobre el servicio a mantener, la legislación debería prever que la misma fuese resuelta por un órgano independiente y no por la autoridad administrativa [véase Recopilación, párrafo 882]. Además, en cuanto a la índole de las «garantías apropiadas» en caso de restricción del derecho de huelga en los servicios esenciales y en la función pública, la limitación de la huelga debe ir acompañada por procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos en que los interesados puedan participar en todas las etapas, y en los que los laudos dictados deberían ser aplicados por completo y rápidamente [Recopilación, párrafo 856].
17. 424. Habida cuenta de las consideraciones que preceden, el Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado de todo acuerdo que se celebre sobre el derecho de huelga de las personas sometidas a la relación jurídica de los servicios de salud y que, previa consulta con las organizaciones representativas de trabajadores y de empleadores interesadas, examine el artículo 15, 1) de la Ley C de 2020 a fin de garantizar que, en el caso de quienes no puedan ser considerados como servicios esenciales en el sentido estricto del término, un órgano independiente determine los servicios mínimos ante la realización de acciones colectivas cuando no se alcance un acuerdo entre las partes. El Comité pide al Gobierno que garantice la disponibilidad de procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos al alcance de aquellas personas cuya labor pueda considerarse como un servicio esencial en el sentido estricto del término, en caso de que no puedan recurrir a la realización de acciones colectivas.
18. 425. Con respecto al alegato de que la Ley C de 2020 y el Decreto Gubernamental núm. 530/2020 de aplicación de la Ley C de 2020 fueron concebidos de manera unilateral por el Gobierno de Hungría y se adoptaron sin la debida consulta previa a las organizaciones interesadas, el Comité constata que el Gobierno no ha ofrecido ninguna respuesta. El Comité desea subrayar el interés de consultar a las organizaciones de empleadores y de trabajadores en la preparación y elaboración de una legislación que afecta a sus intereses [véase Recopilación, párrafo 1536]. El Comité recuerda que cualquier limitación a la negociación colectiva por parte de las autoridades debería estar precedida de consultas con las organizaciones de trabajadores y de empleadores, intentando buscar el acuerdo de ambas [véase Recopilación, párrafo 1421]. Por otra parte, en línea con la Recomendación sobre el empleo y el trabajo decente para la paz y la resiliencia, 2017 (núm. 205), el Comité subraya la importancia del diálogo social en general y de la negociación colectiva en particular como respuesta a situaciones de crisis mediante el fomento de la participación activa de las organizaciones de empleadores y de trabajadores en la planificación, la puesta en práctica y el seguimiento de medidas de recuperación y resiliencia. El Comité confía en que, el Gobierno, en consulta con las organizaciones representativas de los trabajadores concernidas, examinará las medidas adoptadas que afectan a los trabajadores sanitarios y garantizará el pleno respeto de este principio en cualquier otra medida considerada.