Alegatos: las organizaciones querellantes alegan que el Gobierno utiliza
directrices presupuestarias y de gestión e innovación, así como evaluaciones del desempeño
de la gestión, para presionar a las instituciones públicas y a sus sindicatos a fin de que
accedan a cambios desfavorables en las condiciones de trabajo de los trabajadores, en
particular en relación con los salarios, lo que contraviene el principio de la negociación
colectiva libre
- 438. La queja figura en una comunicación de fecha 15 de junio de 2022
presentada por el Sindicato de Trabajadores de los Servicios Públicos y el Transporte de
la República de Corea (KPTU), la Confederación de Sindicatos de Corea (KCTU) y la
Internacional de Servicios Públicos (ISP).
- 439. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de fecha 3 de
febrero de 2023.
- 440. La República de Corea ha ratificado el Convenio sobre la libertad
sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre
el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).
A. Alegatos de las organizaciones querellantes
A. Alegatos de las organizaciones querellantes- 441. En su comunicación de fecha 15 de junio de 2022, las organizaciones
querellantes alegan que, mediante la publicación unilateral de «directrices» relativas a
materias abarcadas por la negociación colectiva entre empleadores públicos y sindicatos,
y la penalización de los empleadores públicos que no cumplen esas directrices a causa de
la reducción de su puntuación en las evaluaciones del desempeño de la gestión, el
Gobierno de la República de Corea ha obligado a los empleadores y trabajadores del
sector público a concertar y aplicar únicamente los convenios colectivos que se ajustan
a las normas establecidas en las directrices.
- 442. Las organizaciones querellantes recuerdan que se presentaron
alegatos similares en el caso núm. 2829 relativo a la República de Corea [véase 365.°
informe, párrafos 430 a 582] y que, en esa ocasión, el Comité pidió al Gobierno que
garantizara la celebración de consultas con los sindicatos antes de adoptar medidas como
la emisión de directrices presupuestarias relativas a las instituciones públicas y la
evaluación de la solidez de su situación financiera mediante inspecciones, auditorías o
informes de evaluación del desempeño de la gestión. Las organizaciones querellantes
alegan que, a pesar de esa recomendación, el Gobierno ha impedido categóricamente a los
sindicatos participar en los procesos de toma de decisiones relativos a diversas
directivas gubernamentales y las evaluaciones del desempeño de la gestión. Según las
organizaciones querellantes, el Gobierno ha utilizado estas medidas unilaterales para
prohibir los convenios colectivos que prevean aumentos salariales por encima de los
límites establecidos, para instaurar la remuneración basada en las tareas y los salarios
máximos, para reducir los préstamos de las empresas a sus empleados y para modificar los
criterios de elegibilidad para determinados tipos de salarios. El Gobierno también ha
utilizado estas medidas para impedir la aplicación de los convenios colectivos
suscritos.
- 443. Con respecto a la estructura de gobernanza de las instituciones
públicas de la República de Corea, las organizaciones querellantes indican que, en
virtud de la Ley sobre la Administración de las Instituciones Públicas (AMPI), el
Ministerio de Economía y Finanzas (MOEF) designa las instituciones públicas que están
sujetas a un control de la gestión por parte del Ministerio en el plazo de un mes desde
el inicio de cada ejercicio económico y que, en 2022, estuvieron sujetas a dicho control
350 instituciones públicas, de las cuales 36 eran empresas públicas, 94 eran
instituciones semigubernamentales y 220 eran instituciones «de otro tipo».
- 444. Esas instituciones están sujetas a la regulación y el control del
MOEF y de la Comisión de Gestión de las Instituciones Públicas (CMPI). La CMPI es el
organismo supremo de gobernanza encargado de regular las instituciones públicas de la
República de Corea. Está presidida por el Ministro de Economía y Finanzas y cuenta con
unos 20 miembros, entre los cuales se incluyen funcionarios de la Oficina del Primer
Ministro y viceministros, o funcionarios públicos que ocupan cargos de una categoría
similar en diferentes ministerios y organismos administrativos, así como en otros
organismos principales gubernamentales. La CMPI delibera sobre cuestiones como la
designación y la revocación de la designación de las instituciones públicas, examina las
propuestas de creación de nuevas instituciones públicas, nombra y destituye a los
directores de las juntas de las instituciones públicas, y se encarga de administrar las
evaluaciones del desempeño de la gestión y las directrices de gestión.
- 445. Las organizaciones querellantes manifiestan que el MOEF y la CMPI
establecen de manera conjunta tres grupos de directrices:
- Directrices
presupuestarias destinadas a las empresas públicas y las instituciones
semigubernamentales (directrices presupuestarias), que se emiten anualmente. Estas
directrices abarcan cuestiones relativas a los costos laborales y los fondos de
reserva para las instituciones públicas.
- Directrices para la administración
de las empresas públicas y las instituciones semigubernamentales (directrices de
gestión), que se actualizan y se distribuyen periódicamente. Estas directrices
abarcan cuestiones relativas a las cuotas de la organización y del personal, la
gestión del personal, la administración presupuestaria y de capital, y las juntas
directivas de las instituciones públicas.
- Directrices para la innovación de
las instituciones públicas, que también se actualizan y se distribuyen
periódicamente. Estas directrices abarcan las reformas de la gestión y la
«racionalización» de las prestaciones de los empleados.
- 446. Las organizaciones querellantes alegan que las directrices
presupuestarias de 2022 limitan el incremento de los costos laborales totales de las
instituciones públicas al 1,4 por ciento con respecto a la cifra correspondiente en
2021. Además, el artículo 10 de la versión más reciente de las directrices de gestión
(revisadas el 9 de abril de 2021) exige que todas las instituciones públicas establezcan
salarios máximos, mientras que las directrices de innovación más recientes (revisadas el
29 de julio de 2021) exigen que las instituciones públicas ejerzan un control más
riguroso sobre los préstamos de las empresas a sus empleados mediante el establecimiento
de criterios de elegibilidad más estrictos, que reduzcan la cuantía de dinero disponible
para la concesión de préstamos y que aumenten los tipos de interés.
- 447. Con respecto a las evaluaciones del desempeño de la gestión, las
organizaciones querellantes indican que todos los años el MOEF evalúa el desempeño de la
gestión de las instituciones públicas, para lo cual les asigna una puntuación de 100
puntos como máximo, y que las instituciones se clasifican en seis categorías o grados
distintos, dependiendo de la calificación que obtengan en la evaluación, a saber,
superior (S), excelente (A), buena (B), promedio (C), deficiente (D) y muy deficiente
(E). Según las organizaciones querellantes, no es extraño que tan solo medio punto de
diferencia determine la categoría que se asigna a una institución. Dicha categoría
repercute en la cuantía de la bonificación a la que tienen derecho los trabajadores, es
decir, los trabajadores de las instituciones que hayan obtenido una calificación de D o
E no recibirían ninguna bonificación. Asimismo, el MOEF tiene la facultad de destituir o
proponer la destitución de los directores de las instituciones que tengan un desempeño
deficiente. En virtud del decreto de aplicación de la AMPI, se exige que el MOEF elabore
un manual para la evaluación del desempeño de la gestión antes del comienzo de cada
ejercicio económico. De conformidad con el manual de 2022, se evalúan los seis
indicadores siguientes: 1) estrategia de gestión y liderazgo, 2) valores sociales, 3)
eficiencia, 4) gestión organizacional, de recursos humanos y financiera, 5) gestión de
la remuneración y las prestaciones, y 6) principales proyectos, actividades y logros. El
quinto indicador comprende los criterios de «control de los costos laborales totales»,
al que se asigna tres puntos, y «relaciones laborales», al que se asigna dos
puntos.
- 448. Las organizaciones querellantes también denuncian la ausencia de
canales de negociación y comunicación directas entre los sindicatos y el Gobierno.
Alegan que, aunque el Gobierno de la República de Corea es de facto el empleador de los
trabajadores del sector público, este incumple su deber de entablar negociaciones
colectivas al escudarse tras los jefes nominales y las juntas de las instituciones
públicas. Según las organizaciones querellantes, aunque las directrices gubernamentales
y las evaluaciones del desempeño de la gestión determinan en gran parte las condiciones
de trabajo de los trabajadores del sector público, el Gobierno afirma que las
directrices son meras recomendaciones y que las instituciones públicas son libres de
negociar y entablar negociaciones colectivas con sus respectivos sindicatos sobre
cuestiones relativas a los salarios y las condiciones de trabajo.
- 449. Para respaldar sus alegatos, las organizaciones querellantes
proporcionan detalles adicionales con respecto a las repercusiones que las directrices
gubernamentales y las evaluaciones del desempeño de la gestión tienen sobre la
negociación colectiva libre y voluntaria entre las diferentes instituciones públicas y
sus sindicatos respectivos en los siguientes ámbitos: 1) los costos laborales totales y
las tasas de los aumentos salariales; 2) el pago de incentivos al desempeño
(bonificaciones); 3) la sustitución del sistema de remuneración basado en la antigüedad
por un sistema de salarios basado en las competencias; 4) el establecimiento de salarios
máximos, y 5) la concesión de préstamos de empresa a los empleados.
- 450. Las organizaciones querellantes declaran que las directrices
presupuestarias anuales indican el porcentaje en que se pueden incrementar los costos
laborales totales de todas las instituciones públicas. Este porcentaje se fijó en el 0,9
por ciento para 2021 y el 1,4 por ciento para 2022. Las directrices también establecen
que, si en la evaluación del desempeño de la gestión se determina que una institución ha
sobrepasado la tasa máxima en la que se pueden incrementar los costos laborales totales,
esa institución deberá reducir su presupuesto destinado a los costos laborales totales
del año en curso por la misma cuantía en que haya excedido el límite fijado el año
anterior. Las organizaciones querellantes indican que las instituciones públicas
entablan negociaciones colectivas anualmente tras la publicación de las directrices
presupuestarias. Esas negociaciones solo abarcan la asignación del presupuesto total
para costos laborales fijado en las directrices, que se establece sin consultar a los
sindicatos. Las organizaciones querellantes alegan que los sindicatos de las
instituciones públicas no pueden negociar colectivamente acuerdos salariales que no
cumplan lo dispuesto en las directrices gubernamentales porque si una institución y sus
sindicatos acuerdan un aumento salarial superior al incremento máximo permitido de los
costos laborales totales establecido en las directrices presupuestarias, la institución
deberá reducir el año siguiente sus costos laborales totales por la misma cuantía en que
haya sobrepasado el máximo permitido, lo que anulará el efecto del aumento salarial
acordado. Además, sobrepasar la tasa máxima de incremento permitida de acuerdo con las
directrices presupuestarias conlleva la pérdida de los tres puntos correspondientes al
«control de los costos laborales totales» en la evaluación del desempeño de la gestión.
Esto podría entrañar la reducción, o incluso la supresión, de las bonificaciones de los
trabajadores, así como el despido de los ejecutivos de la institución.
- 451. Las organizaciones querellantes señalan también que no se ha
aplicado el acuerdo relativo al aumento de los salarios en Korail Networks, una empresa
subsidiaria de la Empresa de Ferrocarriles de la República de Corea (KORAIL), cuyas
actividades abarcan las tareas propias del funcionamiento de las estaciones, la emisión
de billetes, los servicios de atención al cliente, el estacionamiento y el transporte de
carga especial en los trenes de alta velocidad KTX, operados por KORAIL. Según las
organizaciones querellantes, KORAIL posee el 98,98 por ciento del capital de Korail
Networks y determina efectivamente los salarios y las condiciones de trabajo de los
empleados de esta última, al asignar y establecer consignaciones para los salarios de
esos trabajadores. Por lo tanto, las organizaciones querellantes mantienen que KORAIL es
el empleador real de los trabajadores de Korail Network.
- 452. Las organizaciones querellantes indican que, de un total de 1 800
trabajadores, cerca de 1 600 son trabajadores temporales y por contrata que cobran el
salario mínimo, o en torno a ese salario, y que en promedio perciben tan solo el 44,8
por ciento de la retribución de los trabajadores fijos de KORAIL. En 2019, la empresa
matriz convocó un consejo integrado por representantes de los trabajadores y del
empleador, así como expertos externos, con miras a explorar vías para aumentar los
salarios y mejorar las condiciones de trabajo de los trabajadores afiliados a sus
empresas subsidiarias. El consejo medió en un acuerdo de fecha 25 de noviembre de 2019
entre KORAIL y el Sindicato de Trabajadores Ferroviarios de la República de Corea
(KRWU), que representa a los trabajadores tanto de KORAIL como de Korail Networks, con
arreglo al cual KORAIL aumentó su consignación para los salarios de Korail Networks a
fin de que reflejara el 100 por cien de la tasa del mercado para empleos comparables. En
virtud del acuerdo, los salarios básicos de 2020 de los empleados de Korail Networks se
determinaron multiplicando el salario del mercado para empleos comparables en el momento
de la conclusión del acuerdo por la tasa de incremento establecida en las directrices
gubernamentales anuales. Esto dio lugar a un incremento del 13,2 por ciento del costo
laboral total de Korail Networks con respecto a 2019, mientras que las directrices
presupuestarias de 2020 solo permitían aumentos de hasta el 4,3 por ciento únicamente
para aquellos trabajadores cuyo salario promedio en 2018 se equiparara, como máximo, al
90 por ciento del salario promedio de toda la industria, o bien al 60 por ciento, como
máximo, del salario promedio de todas las instituciones públicas. Por consiguiente, pese
a haber obtenido de la empresa matriz un presupuesto considerablemente mayor para los
salarios, Korail Networks terminó aumentando los salarios de sus trabajadores en tan
solo un 4,3 por ciento, citando como justificación de dicha decisión las directrices
presupuestarias de 2020. Las organizaciones querellantes alegan que, en este caso, las
directrices gubernamentales y las evaluaciones del desempeño de la gestión efectivamente
neutralizaron un acuerdo libremente concertado entre las partes, lo que obstaculizó el
aumento salarial necesario para los trabajadores que persistentemente están mal
remunerados.
- 453. Además del control de «los costos laborales totales» y sus efectos
en el derecho a la negociación colectiva libre sobre diversos elementos de la
remuneración, las organizaciones querellantes alegan que la mayoría de los empleadores
en la República de Corea, tanto en el sector público como en el privado, han estado
pagando a sus trabajadores menos de lo estipulado por ley por las horas extraordinarias,
el trabajo nocturno y el trabajo en días feriados, así como por otras prestaciones
estatutarias y subsidios de vacaciones. Una decisión histórica del Tribunal Supremo, de
fecha 18 de diciembre de 2013, supuso un punto de inflexión al dictaminar que todo
acuerdo alcanzado entre un empleador y sus trabajadores con arreglo al cual se acordara
una retribución menor a la estipulada por ley por el pago de las horas extraordinarias,
el trabajo nocturno y el trabajo en días feriados sería nulo, y que los trabajadores
deben recibir la remuneración correspondiente al pago adeudado de las horas
extraordinarias de conformidad con la ley. Las organizaciones querellantes alegan que la
mayoría de los empleadores del sector privado han abonado las cuantías correspondientes
a las prestaciones estatutarias y de otra índole con arreglo a la decisión del Tribunal
Supremo, si bien la mayoría de los empleadores del sector público no lo ha hecho. Según
las organizaciones querellantes, desde 2013, los trabajadores del sector público han
interpuesto en repetidas ocasiones demandas similares para obligar a sus empleadores a
abonarles los salarios, las prestaciones y los subsidios que no han percibido. Hasta
2021, los empleadores públicos que perdían estos juicios realizaban el pago en concepto
de daños y perjuicios ordenado por un tribunal con cargo a sus fondos de reserva en
lugar de sus presupuestos asignados al costo laboral, sujetos al control estricto del
MOEF, y esa práctica era conforme a lo dispuesto en las directrices presupuestarias, que
establecían que las instituciones públicas podían abonar los incrementos efectivos del
costo de los salarios como resultado del pago de daños y perjuicios ordenado por un
tribunal de sus fondos de reserva, independientemente del límite establecido para el
aumento anual de los costos laborales totales. Sin embargo, el MOEF modificó
posteriormente las directrices presupuestarias a este respecto y anunció su intención de
inducir a los empleadores públicos a reformar sus sistemas de remuneración mediante la
revisión de la lista de los costos y gastos laborales que podían abonarse con cargo a
cuentas distintas de la de costos laborales totales, y que, a partir de 2022, los
empleadores públicos debían incluir los salarios adicionales que debían abonar a raíz de
decisiones judiciales en el marco de juicios relativos a los salarios ordinarios en su
cuenta de costos laborales totales. Las instituciones cuyos costos laborales totales
excedan el límite establecido en las directrices perderán puntos en la evaluación del
desempeño de la gestión, independientemente de si esos costos corresponden al pago de
daños y perjuicios ordenado por un tribunal.
- 454. Las organizaciones querellantes alegan que la nueva política
debilita el poder de negociación de los sindicatos al enfrentar a los trabajadores que
trabajan horas extraordinarias y a aquellos que no lo hacen. Entretanto, la presión que
esta nueva política ejerce sobre el presupuesto total para los costos laborales induce a
las instituciones públicas a reducir la cuantía de los salarios ordinarios, y para ello
tienen que concertar nuevos convenios colectivos que son más desfavorables para los
trabajadores y/u obtener el consentimiento de los sindicatos que representan a la
mayoría de sus trabajadores, o directamente el consentimiento de la mayoría de los
trabajadores, de no existir un sindicato de ese tipo en el lugar de trabajo, a fin de
modificar el reglamento laboral. En otras palabras, mediante las nuevas directrices, en
cuya elaboración no participaron los sindicatos en modo alguno, el Gobierno está
presionando tanto a los empleadores públicos como a los sindicatos para que modifiquen
sus políticas salariales en detrimento de los trabajadores.
- 455. Las organizaciones querellantes indican que los incentivos al
desempeño o bonificaciones pueden representar hasta el 250 por ciento y el 100 por cien,
respectivamente, de los salarios mensuales de los trabajadores de las empresas públicas
y las instituciones semigubernamentales. Las directrices presupuestarias recomiendan que
las instituciones paguen los incentivos al desempeño de sus fondos de reserva. De
conformidad con las directrices, la cuantía abonada en concepto de incentivos al
desempeño depende tanto del resultado obtenido en la evaluación del desempeño de la
gestión de la institución en cuestión como del desempeño de los trabajadores a título
individual o de su departamento. Las organizaciones querellantes añaden que, en su
decisión de fecha 13 de diciembre de 2018, el Tribunal Supremo de la República de Corea
dictaminó que los incentivos al desempeño supeditados a los resultados del desempeño de
la gestión forman parte de los salarios ordinarios de los trabajadores.
- 456. Las organizaciones querellantes indican que las directrices
presupuestarias exigen que las empresas públicas y las instituciones semigubernamentales
establezcan criterios para diferenciar los incentivos al desempeño que se han de abonar
a los trabajadores a título individual y a sus departamentos, clasificando a los
trabajadores y los departamentos en al menos seis categorías distintas según sus
resultados relativos al desempeño. La calificación más alta debería abarcar, al menos,
al 10 por ciento de los empleados, y las dos calificaciones más bajas también deberían
abarcar de manera conjunta, al menos, al 10 por ciento de todos los empleados. Ninguna
calificación puede abarcar a más del 50 por ciento de todos los empleados. Además, las
directrices establecen que no se debería pagar incentivos al desempeño a los
trabajadores que obtengan la calificación más baja, mientras que los trabajadores y
departamentos que obtengan la calificación más alta deberían recibir una cuantía que al
menos duplique los incentivos al desempeño de aquellos que hayan obtenido la segunda
calificación más baja.
- 457. En relación con las repercusiones de las evaluaciones del desempeño
de la gestión sobre los incentivos al desempeño asignados a los trabajadores de cada
institución, las organizaciones querellantes indican que, de conformidad con el Manual
para la evaluación del desempeño de la gestión de 2022, los incentivos al desempeño
deben asignarse a los trabajadores de cada institución según la calificación final
obtenida por la institución, dentro de los límites presupuestarios establecidos por las
directrices presupuestarias. Con arreglo a la recomendación del MOEF en las Medidas de
reforma para las evaluaciones del desempeño de la gestión de las instituciones públicas,
de fecha 31 de agosto de 2021, los trabajadores de las empresas públicas que obtengan la
calificación S deberían recibir hasta el 250 por ciento de sus salarios básicos
mensuales; aquellos que obtengan la calificación A hasta el 200 por ciento; los que
obtengan la calificación B hasta el 150 por ciento, y los que obtengan la calificación C
hasta el 100 por cien, mientras que los trabajadores de empresas que obtengan la
calificación D o E no percibirán ningún incentivo al desempeño. Para los trabajadores de
las instituciones semigubernamentales, estos porcentajes varían entre el 100 por cien y
el 40 por ciento en el caso de las instituciones que hayan obtenido una calificación de
S a C, respectivamente.
- 458. Las organizaciones querellantes declaran que, en efecto, las
instituciones públicas de la República de Corea deciden cómo calcular las cuantías de
los incentivos al desempeño, así como cuándo y a quién han de abonarse, de conformidad
con los convenios colectivos suscritos con los sindicatos, o con el reglamento laboral
establecido en consulta con los sindicatos. No obstante, las directrices gubernamentales
determinan en gran medida el reglamento y las cuantías de los incentivos al desempeño
que se han de abonar a los trabajadores del sector público en la República de Corea.
Como ejemplo de la oposición expresada por los trabajadores del sector público a la
norma de diferenciar los incentivos al desempeño estipulada por las directrices
presupuestarias, las organizaciones querellantes se refieren al caso de la empresa Land
and Geospatial Informatrix Corporation (LX), que pagó cuantías significativamente
distintas en concepto de incentivos al desempeño a sus empleados en 2016, de acuerdo con
la recomendación formulada en las directrices. El sindicato de la empresa volvió a
recaudar los incentivos al desempeño y los redistribuyó con la contribución voluntaria
de algunos de los trabajadores mejor pagados. En respuesta a ello, la empresa obligó al
presidente del sindicato a dimitir; sin embargo, el Tribunal Supremo declaró ilegal esta
decisión y ordenó su reincorporación, argumentando que el hecho de que hubiera
redistribuido los incentivos al desempeño de 2015 podía interpretarse como el
cumplimiento de su función en calidad de presidente del sindicato y como medida para
responder a la decisión de la empresa, y que no había motivos para concluir que fuera
ilegal o inequitativo plantear y presentar su queja sobre la decisión de la empresa de
esta manera.
- 459. Las organizaciones querellantes manifiestan que, en el pasado, el
sistema de remuneración basado en la antigüedad era la norma en la gran mayoría de las
instituciones públicas de la República de Corea. Sin embargo, el Gobierno decidió
transformar el sistema de remuneración en el sector público para dar prioridad al
desempeño y a las competencias. En este marco, las Directrices de Política Económica del
Gobierno de 2020, publicadas el 19 de diciembre de 2019, preveían el examen de medidas
incrementales para favorecer la transición de sistemas de remuneración basados en la
antigüedad a sistemas basados en las tareas y las competencias, por ejemplo mediante la
mitigación del impacto de la antigüedad al introducir la evaluación del desempeño y el
fortalecimiento de la correlación entre la productividad y los salarios, así como
recabando el apoyo público mediante el diálogo social, entre otras cosas reuniendo
comités de relaciones laborales. En mayo de 2020, el Gobierno convocó una reunión para
abordar las reformas de los sistemas de remuneración en las instituciones públicas,
alentando de manera oficial a los directivos de esas instituciones a adoptar sistemas de
remuneración basados en el desempeño y centrados en las tareas.
- 460. Las organizaciones querellantes indican también que, el 19 de mayo
de 2020, el Comité de Acción Conjunta para los Sindicatos del Sector Público, una
iniciativa conjunta de la KCTU y la Federación Coreana de Sindicatos (FKTU), emitió una
declaración conjunta para exigir, entre otras cosas, que el MOEF se abstuviera de instar
a la revisión de los indicadores de la evaluación del desempeño de la gestión con miras
a promover reformas salariales sin consultar a los trabajadores. La declaración también
subrayó que las discusiones sobre las reformas salariales debían proceder mediante el
diálogo entre los representantes de los trabajadores, incluidos aquellos que representan
a los cinco sindicatos sectoriales y a federaciones de la KCTU y la FKTU, y el Gobierno,
y que el Gobierno/MOEF, como empleador de facto de los trabajadores del sector público,
no debería instaurar un nuevo sistema salarial que menosprecia completamente las
preocupaciones y los deseos de los trabajadores. Las organizaciones querellantes añaden
que, pese a la declaración anterior, el 24 de septiembre de 2020, el MOEF publicó el
Manual revisado para la evaluación del desempeño de la gestión de las instituciones
públicas sin haber consultado previamente a los representantes de los trabajadores y
que, en esta versión revisada, había incluido un nuevo criterio en el indicador de
«remuneración y prestaciones», a saber, «esfuerzos y resultados para una transición
hacia un sistema de remuneración más racional basado en las tareas», al que se asignó
una valoración de dos puntos. Asimismo, se asignaron puntos a la «revisión de la
política de remuneración sobre la base del consentimiento de los trabajadores» que,
según las organizaciones querellantes, efectivamente desfavorecía a las instituciones
públicas que no recababan el consentimiento de los trabajadores y, por consiguiente, en
última instancia impedía a los sindicatos registrar sus quejas en modo alguno. Las
organizaciones querellantes destacan que es esencial que el Gobierno dialogue
suficientemente con los empleados públicos y los trabajadores antes de instaurar un
cambio de paradigma de este tipo, porque, incluso si todas las partes accedieran a su
implantación, sería necesario dedicar algo de tiempo a examinar los posibles problemas y
prepararse ante ellos.
- 461. Las organizaciones querellantes manifiestan que los salarios máximos
permiten al empleador seguir reduciendo los salarios de los empleados en una tasa
predefinida de año en año, una vez que han alcanzado su nivel máximo, de modo que el
empleado puede seguir trabajando en el mismo lugar de trabajo durante más tiempo. El
Gobierno estableció los salarios máximos con arreglo al artículo 19, 2) de la Ley
relativa a la prohibición de la discriminación en el empleo por motivos de edad y la
promoción del empleo para las personas de edad (EEPA), que dispone que el empleador y el
sindicato de un lugar de trabajo que establezca la edad de jubilación a partir de los 60
años adoptarán las medidas necesarias a tal efecto, entre otras restructurar su sistema
salarial. Las organizaciones querellantes afirman, sin embargo, que la Ley no menciona
los salarios máximos. El 7 de mayo de 2015, el MOEF publicó las Recomendaciones
relativas a los salarios máximos en las instituciones públicas, que se ultimaron tras
las deliberaciones en la CMPI y la adopción de una resolución por este órgano. Las
Recomendaciones exigen que todas las instituciones públicas de la República de Corea
establezcan salarios máximos. Además, los salarios máximos se incluyeron como uno de los
indicadores de la evaluación del desempeño de la gestión en el Manual publicado por la
CMPI en septiembre de 2015. Las organizaciones querellantes alegan que, a finales de
2015, las 313 instituciones concernidas habían adoptado esa política. Indican que,
aunque en marzo de 2018 el Gobierno revocó la Recomendación de 2015, los topes
salariales siguieron formando parte de las directrices de gestión, que en su edición
revisada de 2021 prevén que las empresas públicas y las instituciones
semigubernamentales deben establecer salarios máximos para cada empleado, pero que
pueden decidir no aplicarlos a los trabajadores que perciben salarios muy bajos, como
aquellos con un salario equivalente al 150 por ciento, o menos, del salario mínimo. El
Manual para la evaluación del desempeño de la gestión de 2021 también mantuvo la
aplicación de los salarios máximos como uno de los indicadores del desempeño de las
empresas públicas.
- 462. Las organizaciones querellantes se remiten al Análisis Financiero de
Instituciones Públicas en el ejercicio económico de 2018, según el cual desde mediados
de 2015 —cuando se establecieron los salarios máximos— hasta 2018, los salarios de los
trabajadores a los que se aplicaron los topes disminuyeron en promedio un 23 por ciento
interanual, lo que supone una tasa acumulativa de pérdida salarial del 56,7 por ciento
durante los dos años y medio del periodo de ajuste de los salarios, mientras que los
salarios máximos sirvieron para aumentar la edad media de jubilación solo ligeramente,
de 59,4 años a 60,2. Concluyen que, dado que los salarios máximos claramente
desfavorecen a los trabajadores, en virtud del artículo 94 de la Ley de Normas Laborales
de Corea (LSA), antes de aplicarlos el empleador debe recabar el consentimiento de los
sindicatos que representan a la mayoría de los trabajadores o, de no existir esos
sindicatos, el consentimiento de la mayoría de los trabajadores. Sin embargo, los
sindicatos de la mayoría de las instituciones públicas de la República de Corea se
sienten presionados para aceptar los salarios máximos a fin de que sus respectivos
empleadores obtengan una buena calificación en las evaluaciones del desempeño de la
gestión y para evitar consecuencias no deseadas. Según las organizaciones querellantes,
esto equivale a una injerencia del Gobierno en la libre negociación entre sindicatos y
empleadores de las instituciones públicas, en la que ambas partes se ven obligadas a dar
su consentimiento debido a la presión para conformarse a las directrices y los
indicadores de las evaluaciones del desempeño de la gestión.
- 463. Las organizaciones querellantes declaran que la Ley del Fondo de
Bienestar Social permite a los empleadores del sector público utilizar su fondo de
bienestar social, al que contribuyen el empleador y los empleados, a fin de conceder
préstamos y ayuda financiera a los empleados a tipos de interés bajos. Según las
organizaciones querellantes, en 2021 se habían establecido programas de préstamos de
empresa en 66 instituciones públicas de la República de Corea. El 29 de julio de 2021,
tras las deliberaciones y la resolución de la CMPI, el MOEF publicó una edición revisada
de las directrices en materia de innovación, que exigían a todas las instituciones
públicas restringir sus programas de préstamos de empresa mediante la imposición de
condiciones de elegibilidad más estrictas, lo que conlleva una disminución del dinero
disponible para la concesión de préstamos y el aumento de los tipos de interés. El MOEF
también reflejó esta modificación en la edición revisada del Manual para la evaluación
del desempeño de la gestión publicado el 1.º de octubre de 2021, mediante la inclusión
de dos criterios cualitativos nuevos, que conjuntamente tenían una valoración de 1,5
puntos en la evaluación, lo que reflejaba la nueva restricción de los préstamos de
empresa. Las organizaciones querellantes alegan que estas modificaciones se introdujeron
en los criterios de evaluación del desempeño de la gestión pese a las enérgicas críticas
vertidas por la comunidad laboral de la República de Corea, que reprobó esta medida por
tratarse de una injerencia en la libre negociación entre empleadores y sindicatos, a lo
que el MOEF respondió que estas eran meras directrices sin carácter vinculante. Sin
embargo, según las organizaciones querellantes, ante el riesgo de perder puntos en las
evaluaciones del desempeño de la gestión, las instituciones públicas y sus sindicatos
concertaban convenios colectivos que reducían la disponibilidad de los préstamos de
empresa, mientras que durante todo este proceso, el Gobierno se negaba a entablar
consultas o mantener contactos con la comunidad laboral en su conjunto o con los
sindicatos de las instituciones públicas.
- 464. En conclusión, las organizaciones querellantes manifiestan que el
Gobierno de la República de Corea determina unilateralmente los salarios y las
condiciones de trabajo de los trabajadores del sector público mediante la utilización de
las directrices presupuestarias, de gestión y de innovación, así como las evaluaciones
del desempeño de la gestión, para presionar a las instituciones públicas y a sus
sindicatos con el fin de que accedan a condiciones desfavorables para sus trabajadores,
como el límite máximo por el que se pueden incrementar los costos laborales totales, las
cuantías que pueden abonarse en concepto de incentivos al desempeño y las normas que
rigen su distribución, la remuneración basada en las tareas, los salarios máximos y la
reducción de los préstamos de empresa para los empleados. Lo que es más importante, los
trabajadores de la República de Corea carecen de la posibilidad y de vías para poder
participar en la toma de decisiones relativas a estas cuestiones. Las organizaciones
querellantes concluyen que la práctica del Gobierno vulnera el principio de la
negociación libre establecido en el artículo 4 del Convenio núm. 98 y que además
contraviene el principio de la participación de los trabajadores en los procesos de toma
de decisiones relativos a sus condiciones de trabajo.
B. Respuesta del Gobierno
B. Respuesta del Gobierno- 465. En su comunicación de fecha 3 de febrero de 2023, el Gobierno indica
que durante el proceso de elaboración de las directrices presupuestarias había celebrado
consultas tripartitas a través del Consejo Económico, Social y Laboral (ESLC),
anteriormente denominado Comisión Tripartita de Desarrollo Económico y Social. El
Gobierno indica que en el marco del ESLC se creó un órgano denominado Comisión de
Desarrollo del Sector Público (PSDC), cuyo cometido era concebir medidas de reforma
orientadas al futuro para el sector público. El órgano estaba compuesto por 15 miembros:
un presidente, cinco comisionados de grupos de interés público, tres comisionados
trabajadores, tres comisionados empleadores y tres comisionados gubernamentales. La PSDC
celebró varias reuniones entre septiembre de 2014 y abril de 2015. Según el Gobierno, se
inscribieron cuestiones relativas a las directrices presupuestarias de 2015 en el orden
del día de las reuniones del ESLC y, en noviembre de 2014, se celebraron dos reuniones
de trabajo entre el MOEF y los representantes de los trabajadores para tratar las
propuestas de los trabajadores respecto de las directrices presupuestarias. Estas
reuniones dieron lugar a algunos progresos en relación con la cuestión de la tasa de
contribución a los fondos de bienestar del trabajador, la cual fue finalmente
considerada por el Gobierno en la revisión parcial de las directrices presupuestarias de
2015, aunque no se llegara a un acuerdo al respecto.
- 466. Asimismo, el Gobierno indica que, en noviembre de 2020, el ESLC creó
el Consejo para las Instituciones Públicas, integrado por diez miembros que representan
a los trabajadores, al Gobierno y a los grupos de interés público, con miras a renovar
el sistema salarial de las instituciones públicas para reflejar el valor objetivo del
trabajo en el sistema salarial. Se alcanzó un acuerdo sobre el principio de que la
reestructuración del sistema salarial se llevará a cabo de forma autónoma y gradual,
mediante el acuerdo entre los trabajadores y la dirección en cada institución pública,
en lugar de implementarse de forma unilateral y normalizada. El Gobierno añade que el
ESLC decidió proseguir el diálogo entre los trabajadores y el Gobierno para hacer un
seguimiento de la cuestión del sistema salarial sostenible en las instituciones públicas
y finalizó un orden del día detallado en la materia. Esta decisión conllevó la
celebración de la segunda reunión del Consejo para las Instituciones Públicas el 25 de
junio de 2021, que facilitó la realización de una encuesta sobre el sistema salarial y
los salarios máximos de las instituciones públicas. El informe sobre el resultado de la
encuesta relativa a las instituciones públicas fue publicado por los comisionados de
grupos de interés público y la misión concluyó el 24 de marzo de 2022.
- 467. Respecto del derecho nacional aplicable, el Gobierno hace referencia
a las disposiciones constitucionales y legislativas que garantizan el derecho de
negociación colectiva e indica que, aunque se notifiquen las directrices presupuestarias
y de innovación, las instituciones públicas deberían llevar a cabo primero su proceso de
toma de decisiones —mediante resolución del consejo ejecutivo o de otra forma— y
proponer marcos de revisión, como normas de empleo o convenios colectivos relacionados
con los salarios, el bienestar, la contribución al fondo de bienestar del trabajador y
los programas de préstamos de empresa. Por consiguiente, el Gobierno concluye que las
directrices no violan el derecho de negociación colectiva con arreglo a la legislación
coreana. Las instituciones públicas pueden decidir no modificar sus normas de empleo o
convenios colectivos en consonancia con las directrices en caso de oposición por parte
de los trabajadores o sus sindicatos. Incluso en estos casos, las instituciones
únicamente reciben la calificación de insuficiente en la evaluación del desempeño de la
gestión respecto de cuestiones como los salarios y los gastos en prestaciones
sociales.
- 468. En relación con la supuesta violación del derecho de negociación
colectiva de los trabajadores del sector público provocada por las directrices
presupuestarias, el Gobierno indica que se trata de un tipo de directrices relativas a
la gestión en virtud del artículo 50 de la AMPI y que su promulgación y notificación es
una cuestión de supervisión interna entre el Gobierno y las instituciones públicas. El
MOEF finaliza las directrices presupuestarias después de las deliberaciones y la
resolución del Comité Directivo de Instituciones Públicas, que también examina y evalúa
si se han seguido las directrices, en particular en relación con el porcentaje en que se
ha incrementado el costo laboral total, mediante la evaluación del desempeño de la
gestión. Según el Gobierno, conforme a una decisión del Tribunal Supremo relativa a las
directrices presupuestarias de 2001, las directrices no tienen el peso de la
reglamentación jurídica que prescribe derechos u obligaciones específicos. Su contenido
sobre salarios, prestaciones de asistencia social y el fondo de bienestar del trabajador
es una mera recomendación interna para la beneficiaria (la institución correspondiente),
y no fuerza la negociación colectiva ni interviene en ella. Por consiguiente, el
Gobierno concluye que las directrices presupuestarias no afectan al derecho de
negociación colectiva de los trabajadores de las instituciones públicas.
- 469. Respecto de la supuesta violación del derecho de negociación
colectiva a causa de las evaluaciones del desempeño de la gestión, el Gobierno indica
que, si bien garantiza la autonomía y la responsabilidad de la dirección de las
instituciones públicas, también lleva a cabo evaluaciones del desempeño de la gestión
para aumentar la visibilidad y la eficiencia de la dirección y generar mejoras en los
servicios públicos. Las normas y métodos de evaluación se presentan con antelación en el
«Manual de evaluación de la gestión de las instituciones públicas», que carece de
carácter vinculante, y, si las instituciones públicas no observan sus disposiciones,
solo recibirán la calificación de insuficiente en el ámbito de las mejoras de gestión
respecto de los indicadores pertinentes. Por ejemplo, el costo laboral total de tres
instituciones superó el máximo indicado en las directrices presupuestarias de 2021 y
reflejado como un indicador en el Manual, y muchos de los criterios aplicados relativos
a los préstamos de empresa eran diferentes a los descritos en las directrices de
innovación y el Manual. Así, el Gobierno concluye que ni la evaluación del desempeño de
la gestión ni el Manual elaborado a tal efecto violan el derecho de los sindicatos de
trabajadores de las instituciones públicas a entablar una negociación colectiva y
celebrar convenios colectivos. Afirma que, puesto que la evaluación del desempeño de la
gestión solo está vinculada a la supervisión interna por parte del Gobierno, no es
necesario que sea objeto de consultas previas con el sindicato.
- 470. En lo que concierne a la supuesta ausencia de canales de
comunicación y participación para los sindicatos del sector público, el Gobierno reitera
sus indicaciones sobre las consultas en la PSDC en 2014 y las actividades del Consejo
para las Instituciones Públicas en 2020 y 2021-2022. También añade que las partes en la
negociación colectiva son las organizaciones de empleadores y de trabajadores, no el
Gobierno.
- 471. Más concretamente, respecto de la supuesta decisión unilateral del
Gobierno sobre el costo laboral total, las tasas de aumento de este costo y los
incentivos al desempeño, el Gobierno indica que el sistema de reglamentación del costo
laboral total tiene por objeto evitar el crecimiento excesivo y la gestión laxa del
sector público. La mayoría de las instituciones públicas reciben apoyo presupuestario
del Gobierno y se les concede por ley derechos empresariales exclusivos, por lo que la
gestión estricta de su costo laboral es esencial. El Gobierno opera el sistema de forma
flexible, por ejemplo, mediante la gestión de la tasa de aumento del costo laboral en
función del nivel de remuneración de las instituciones, con miras a reducir la
disparidad salarial entre las instituciones. El Gobierno añade que las directrices
presupuestarias solo establecen la tasa de aumento del costo laboral total aplicada
habitualmente a todas las instituciones públicas, mientras que cada institución pública
puede decidir de forma libre y autónoma sobre los métodos y cantidades específicos de
remuneración respetando el costo laboral total máximo sobre la base de acuerdos entre
los trabajadores y la dirección. Las directrices no invalidan los convenios colectivos
que ya han entrado en vigor y los órganos gubernamentales no bloquean ni restringen la
eficacia de los convenios colectivos celebrados. Las directrices presupuestarias no son
normas vinculantes para los convenios colectivos y estos no requieren la aprobación del
Gobierno.
- 472. En cuanto a los alegatos sobre la neutralización del convenio
colectivo sobre el aumento salarial en Korail Networks, el Gobierno reitera que el
funcionamiento del sistema del costo laboral total es flexible y toma en consideración
el nivel de remuneración y la disparidad salarial entre las instituciones. Asimismo,
indica que la empresa ha incrementado gradualmente la tasa de aumento (+1,0-1,5 por
ciento) de su costo laboral total a lo largo de ocho años desde 2015, de acuerdo con la
gestión diferencial del Gobierno respecto del costo laboral total de las instituciones
públicas. Concluye que el alegato de las organizaciones querellantes de que ha
neutralizado el convenio colectivo sobre el aumento salarial en Korail Networks carece
de fundamento.
- 473. En relación con la nueva política que requiere la inclusión en el
costo laboral total de las cantidades pagadas en aplicación de las decisiones judiciales
relativas a los pleitos sobre salarios ordinarios, el Gobierno indica que la mayoría de
las instituciones públicas no han experimentado estos pleitos o los han evitado mediante
la reforma de su sistema salarial, la promoción del uso de las vacaciones anuales y la
reducción de las horas extraordinarias inmediatamente después de la demanda. Sin
embargo, varias instituciones públicas continuaron siendo objeto de pleitos porque no
habían modificado su normativa en materia de remuneración. Por consiguiente, en 2022, la
excepción al límite del costo laboral total fue abolida tras ocho años con el fin de
restaurar la igualdad y la equidad entre las instituciones y después de reunir opiniones
de organismos relacionados. La excepción se permitió porque el pago de estas cantidades
requería procesos de preparación, como la modificación de la normativa de cada
institución, pero se tuvo en cuenta que se había aplicado durante un largo periodo, y a
partir de 2022 los salarios adicionales pagados como consecuencia de los pleitos sobre
salarios ordinarios también se contabilizaron a efectos del límite del costo laboral
total. Además, el Gobierno reitera que las directrices presupuestarias no son
vinculantes ni invalidan los convenios colectivos que ya han entrado en vigor y que, por
tanto, el alegato de las organizaciones querellantes sobre el pago forzoso de salarios
adicionales derivados de pleitos sobre salarios ordinarios del presupuesto del costo
laboral total carece de fundamento.
- 474. En relación con el sistema salarial basado en el rendimiento, el
Gobierno indica que se propone como modelo ideal en las directrices presupuestarias,
como una medida de gestión y supervisión del Gobierno sobre las instituciones públicas,
y que como tal no contraviene ni tiene un impacto directo en el derecho de negociación
colectiva.
- 475. En cuanto al sistema de salarios máximos, el Gobierno indica que se
introdujo en 2016 con el acuerdo de los grupos tripartitos y con el objetivo de
conciliar la ampliación de la edad de jubilación con un empleo juvenil sólido. El
Gobierno hace hincapié en que los salarios máximos deberían mantenerse para
reestructurar el sistema de jubilación de forma favorable al empleo. Por lo tanto, el
Gobierno proporciona directrices a las instituciones públicas que señalan que el costo
laboral de los nuevos empleados se compensará con la reducción de los costos derivada
del sistema de salarios máximos. Sin embargo, los detalles del sistema de salarios
máximos, como la cuantía de la remuneración y el periodo de ajuste, pueden concebirse de
forma razonable teniendo en cuenta la distribución por edad y el sistema salarial de
cada institución y decidirse por acuerdo entre sus trabajadores y empleadores. Por
consiguiente, el Gobierno refuta el alegato de que ha obligado a los trabajadores y a la
dirección a aceptar esta premisa.
- 476. Respecto del endurecimiento de las condiciones para obtener
préstamos de empresa, introducido en la revisión de las directrices de innovación de
2021, y el hecho de que supuestamente se obligara a las instituciones públicas a aceptar
convenios colectivos en ese sentido, el Gobierno indica que, al igual que las
directrices presupuestarias, las directrices de innovación no son vinculantes para las
instituciones públicas, sino que son propuestas por el MOEF para innovar su gestión. Su
promulgación y notificación forman parte de las operaciones de supervisión interna entre
el Gobierno y las instituciones públicas. El Gobierno afirma que, con arreglo a los
artículos 4 y 94 de la LSA, las instituciones públicas que modifiquen su normativa
interna en materia de préstamos en las empresas para armonizarla con las directrices de
innovación deben obtener el acuerdo de sus sindicatos y pueden decidir no seguir las
directrices al reglamentar los límites y los tipos de interés de los préstamos de
empresa. Los sindicatos pueden ejercer libremente su derecho de negociación colectiva
garantizado por la LSA o la Ley de reforma sobre los Sindicatos y las Relaciones
Laborales a pesar de las disposiciones de las directrices. El Gobierno indica que las
instituciones públicas se benefician de una serie de ventajas empresariales y
financieras en comparación con entidades privadas similares y, en calidad de inversor,
el Gobierno formula recomendaciones relacionadas con las prestaciones de asistencia
social y los préstamos de empresa a sus empleadores teniendo en cuenta estas
características especiales del servicio público, las cuales no interfieren con los
convenios colectivos en las instituciones públicas.
- 477. En conclusión, el Gobierno rechaza el alegato de las organizaciones
querellantes de que establece los salarios y las condiciones de trabajo de los
trabajadores de las instituciones públicas de forma unilateral mediante las directrices,
indicando que ha puesto en marcha un diálogo social sobre las directrices pertinentes a
través de la PSDC y otras comisiones dentro del ESLC. El Gobierno hace hincapié en que,
dado que la mayoría de las instituciones públicas operan con su apoyo presupuestario y
gozan de derechos empresariales exclusivos, es fundamental que el Gobierno/inversor
establezca y publique directrices sobre su funcionamiento, de conformidad con las normas
de la OIT. Además, reitera que las directrices solo están relacionadas con actividades
de supervisión interna entre el Gobierno y las instituciones públicas y carecen de
carácter jurídicamente vinculante. Los trabajadores de las instituciones públicas pueden
ejercer libremente su derecho de negociación colectiva a través de los sindicatos, de
conformidad con el derecho y la Constitución del país. Por tanto, las directrices no
violan el derecho de negociación colectiva, ni tienen un impacto directo en él.
C. Conclusiones del Comité
C. Conclusiones del Comité- 478. El Comité observa que el presente caso se refiere a la parte del
diálogo social en la elaboración de las directrices presupuestarias, de gestión y de
innovación relativas a las instituciones públicas establecidas por el Gobierno de la
República de Corea, así como a las repercusiones de dichas directrices, aplicadas a
través de la evaluación del desempeño de la gestión, en el ejercicio del derecho de
negociación colectiva libre y voluntaria por los trabajadores y los empleadores de las
instituciones públicas coreanas, en particular en relación con cuestiones salariales y
de prestaciones.
- 479. El Comité constata que las organizaciones querellantes alegan que,
al establecer las directrices sin consultar a las organizaciones de trabajadores, el
Gobierno define unilateralmente el límite máximo del costo laboral total y los aumentos
salariales en las instituciones públicas; determina la forma en que se deberían
distribuir los al desempeño; cambia la estructura y los principios que rigen el sistema
salarial mediante la introducción de salarios máximos y la sustitución del sistema
basado en la antigüedad por un sistema basado en las competencias y el desempeño; exige
cambios en el sistema salarial con respecto a las horas extraordinarias y el trabajo en
días festivos, y endurece las condiciones para la concesión de préstamos de empresa a
los empleados. Las organizaciones querellantes alegan que las recomendaciones contenidas
en las directrices sobre estas cuestiones tienen un gran peso en la práctica, ya que se
reflejan en los indicadores de la evaluación del desempeño de la gestión y la obtención
de resultados deficientes en dichas evaluaciones puede tener consecuencias concretas
para los trabajadores y los empleadores de las instituciones públicas en cuestión en lo
que concierne a la asignación presupuestaria y el posible despido de directivos. El
Comité señala que, según las organizaciones querellantes, este sistema ejerce mucha
presión sobre la negociación colectiva que se lleva a cabo en cada institución pública,
ya que los empleadores y los trabajadores y sindicatos se sienten obligados a validar en
sus convenios las medidas recomendadas en las directrices para evitar las consecuencias
no deseadas de una puntuación baja en la evaluación del desempeño de la gestión. Por
consiguiente, las organizaciones querellantes alegan que la práctica del Gobierno viola
el principio de negociación colectiva libre previsto en el artículo 4 del Convenio núm.
98, así como el principio de participación de los trabajadores en la determinación de
las condiciones de empleo.
- 480. El Comité observa que el Gobierno rechaza estos alegatos indicando
que: i) en 2014 se llevó a cabo un proceso de diálogo social en el marco del ESLC sobre
las directrices presupuestarias de 2015 a través de la PSDC y, desde noviembre de 2020,
a través del Consejo para las instituciones públicas sobre la reestructuración del
sistema salarial, con miras a reflejar el valor objetivo del trabajo en el sistema
salarial; ii) la evaluación del desempeño de la gestión y los manuales conexos solo se
utilizan para la supervisión interna por parte del Gobierno y no violan el derecho de
negociación colectiva, por lo que no requieren consultas previas con los sindicatos;
iii) la promulgación y la notificación de las directrices es solo una cuestión de
supervisión interna entre el Gobierno y las instituciones públicas. Las directrices no
tienen fuerza jurídica, no invalidan los convenios colectivos vigentes ni requieren que
el Gobierno apruebe los convenios colectivos suscritos, y iv) el derecho de negociación
colectiva está garantizado por la legislación coreana y las instituciones públicas
deberían obtener el consentimiento de los sindicatos o, en su ausencia, de la mayoría de
los trabajadores respecto de cuestiones relacionadas con los salarios y las prestaciones
sociales. Las instituciones públicas pueden optar por no seguir las recomendaciones de
las directrices si los trabajadores manifiestan su oposición, y en este caso sus
decisiones serán válidas y solo recibirían la calificación de insuficiente en la
evaluación del desempeño de la gestión en las cuestiones pertinentes.
- 481. El Comité señala que el Gobierno se muestra de acuerdo con que las
cuestiones planteadas en la queja se inscriben en el ámbito de la negociación colectiva
en el sector público y afirma que el derecho de negociación colectiva puede ser, y es,
ejercido libremente en las instituciones públicas coreanas. Asimismo, el Comité constata
que la negociación colectiva sobre las condiciones de empleo en las instituciones
públicas de la República de Corea está totalmente descentralizada y se lleva a cabo en
cada institución pública. Sin embargo, observa que, en relación con determinadas
condiciones de empleo a las que se hace referencia en la queja, el Gobierno ha formulado
normas y políticas generales en forma de «recomendaciones» contenidas en las directrices
que se aplican a todas las instituciones públicas sujetas a la supervisión del MOEF.
Estas recomendaciones no son jurídicamente vinculantes, sino que están integradas en los
indicadores utilizados para evaluar el desempeño de la gestión de las instituciones
públicas, lo que, a su vez, determina la disponibilidad presupuestaria en futuros
ejercicios. Así, las recomendaciones constituyen un marco no vinculante jurídicamente,
pero eficaz desde el punto de vista práctico, para la negociación colectiva en cada
institución.
- 482. Observando que los trabajadores y los empleadores de las
instituciones públicas en la República de Corea deberían tener el derecho de determinar
por medio de la negociación colectiva las condiciones de empleo, en particular
cuestiones relacionadas con los salarios y las prestaciones sociales, el Comité recuerda
que, en su examen de un caso anterior relativo a la República de Corea, reconoció que la
negociación colectiva en el sector público exige la verificación de los recursos
disponibles en los distintos organismos o empresas públicas, de que tales recursos están
condicionados por los presupuestos del Estado y de que el periodo de vigencia de los
contratos colectivos en el sector público no siempre coincide con la vigencia de la ley
de presupuestos del Estado, lo cual puede plantear dificultades. El Comité consideró en
ese momento que las autoridades financieras podrían formular recomendaciones a este
respecto en consonancia con la política económica del Gobierno [véase caso núm. 2829,
365.º informe, párrafo 572]. En lo que respecta a los asuntos que se examinan en el
presente caso, el Comité considera que, en vista de las características especiales de la
mayoría de las instituciones públicas señaladas por el Gobierno, como la ayuda
presupuestaria que reciben del Gobierno y su disfrute de derechos empresariales
exclusivos, se puede definir un marco para el ejercicio del derecho de negociación
colectiva en estas instituciones a fin de garantizar que se preserve el interés público.
Sin embargo, el Comité también considera que, como en casos anteriores, para que sea
compatible con el derecho de negociación colectiva libre y voluntaria, este marco
debería «dej[ar] un espacio significativo a la negociación colectiva» y que «es
fundamental, empero, que los trabajadores y sus organizaciones puedan participar
plenamente y de manera significativa en la determinación de este marco global de
negociación, lo que implica, en particular, que dispongan de todas las informaciones
financieras presupuestarias o de otra naturaleza que le sirvan para evaluar la situación
con pleno conocimiento de causa» [véanse casos núms. 3026 y 2941, 374.º informe, párrafo
666].
- 483. En vista de las consideraciones supra, el Comité observa que el
presente caso plantea dos preguntas principales: i) si las directrices del Gobierno,
respaldadas por las evaluaciones del desempeño de la gestión, dejan un espacio
significativo a la negociación colectiva en las instituciones públicas respecto de las
cuestiones planteadas en la queja, y ii) si los trabajadores y sus organizaciones han
podido participar plenamente y de manera significativa en la formulación del marco
establecido mediante las recomendaciones de las directrices.
- 484. Respecto del control del costo laboral total y el límite máximo para
los aumentos salariales previstos en las directrices presupuestarias, el Comité constata
que, según la indicación de las organizaciones querellantes, la cual no refuta el
Gobierno, las directrices presupuestarias se establecen y notifican anualmente. Sin
embargo, el Comité observa que el Gobierno hace referencia al diálogo social sobre estos
puntos en un órgano tripartito solo una vez, en 2014, en cuya ocasión no se alcanzó
ningún acuerdo, según el Gobierno. Por consiguiente, el Comité constata que cada año se
ha negado a los trabajadores de las instituciones públicas sujetas a las directrices y a
sus organizaciones la participación en la formulación del marco que rige la negociación
colectiva sobre los aumentos salariales y el control del costo laboral total. En cuanto
a la importancia de la función de la negociación colectiva respecto de estas cuestiones,
el Comité señala que, aunque el Gobierno indica que las directrices presupuestarias
establecen la tasa de aumento del costo laboral total que habitualmente se aplica a
todas las instituciones públicas, y cada institución pública puede decidir de forma
libre sobre los métodos y cantidades específicos de remuneración sobre la base de los
convenios entre los trabajadores y la dirección, teniendo en cuenta sus características
y el límite del costo laboral total, las organizaciones querellantes declaran que cada
institución pública organiza negociaciones colectivas anualmente, pero solo después de
que se hayan publicado las directrices presupuestarias de cada año, las cuales
determinan la tasa máxima de aumento del costo laboral total. Así, la negociación
colectiva se utiliza para decidir cómo asignar el presupuesto total para cubrir el costo
laboral que se ha establecido sin consultar a los sindicatos. También observa la
indicación de las organizaciones querellantes de que el acuerdo relativo a los aumentos
salariales en Korail Networks, concluido en noviembre de 2019, finalmente no se aplicó
en su totalidad alegando que preveía una tasa de aumento que superaba el límite previsto
en las directrices presupuestarias de 2020. El Comité señala además la indicación del
Gobierno según la cual, en 2021, tres de las más de 300 instituciones sobrepasaron el
límite del costo laboral total previsto en las directrices presupuestarias.
- 485. Respecto de la inclusión en los costos laborales totales de la
cantidad correspondiente a indemnizaciones pagadas a los trabajadores por fallo judicial
a raíz de pleitos sobre salarios ordinarios, cuyo objetivo es, según el Gobierno,
alentar a las instituciones públicas que todavía no lo han hecho a modificar su sistema
salarial, por ejemplo, fomentando el uso de las vacaciones anuales y reduciendo las
horas extraordinarias para evitar los pleitos, el Comité constata que esta medida se
introdujo mediante la eliminación de la excepción pertinente de las directrices
presupuestarias de 2022. El Comité observa que el Gobierno indica en este sentido que,
en aras de la igualdad y la equidad con otras instituciones que ya habían revisado sus
normativas sobre la remuneración, la excepción de ocho años se abolió en 2022 después de
«reunir opiniones de organismos relacionados», pero no indica si también se consultó a
las organizaciones de trabajadores al respecto. Observa que las organizaciones
querellantes alegan que los sindicatos no tuvieron ninguna oportunidad de expresar sus
opiniones o participar en la elaboración de las directrices presupuestarias de 2022. En
cuanto a la importancia de la función otorgada a la negociación colectiva respecto de
esta cuestión, el Comité constata la indicación del Gobierno de que, en el caso de
«otros» pleitos relativos a los salarios y el costo laboral, cada institución adopta
medidas tras un acuerdo independiente alcanzado entre los trabajadores y la dirección,
mientras que los salarios adicionales pagados con arreglo a los resultados de juicios
sobre salarios ordinarios a partir de 2022 se contabilizan a efectos del límite del
costo laboral total. Por consiguiente, el Comité observa que, a partir de 2022, no
parece que haya cabida para los acuerdos independientes entre la dirección y los
trabajadores en relación con la fuente del pago de salarios de la segunda categoría a
los trabajadores y el impacto que esto pueda tener en líneas más generales en las
condiciones de trabajo.
- 486. En cuanto a la cuantía y la distribución diferencial del componente
variable de los salarios, en concreto los incentivos o bonificaciones por desempeño —que
el Comité observa que constituyen un porcentaje significativo del salario total—, el
Comité señala que las directrices presupuestarias, que el Gobierno confirma que se
elaboran sin la participación de las organizaciones de trabajadores, establecen la norma
general de distribución diferencial. Respecto de la correlación entre la puntuación
obtenida en la evaluación del desempeño de la gestión y la cuantía de las bonificaciones
pagadas a los trabajadores de las instituciones evaluadas, el Comité observa el alegato
de las organizaciones querellantes, que no rebate el Gobierno, de que la norma
pertinente se formuló en el documento titulado «Medidas de reforma para las evaluaciones
del desempeño de la gestión de las instituciones públicas» sin la participación de los
sindicatos. Respecto de la función que se otorga a la negociación colectiva en este
ámbito, el Comité observa la indicación de las organizaciones querellantes según la cual
las instituciones públicas deciden cómo calcular la cuantía de los incentivos por
desempeño, así como cuándo y a quién se pagan con arreglo a los convenios colectivos con
los sindicatos o las normas de empleo formuladas en consulta con los sindicatos; sin
embargo, las organizaciones querellantes hacen hincapié en que el marco establecido por
las directrices gubernamentales determina en gran medida las normas.
- 487. En relación con los salarios máximos, el Comité constata que, según
el Gobierno, se introdujeron en 2016 con el acuerdo de los grupos tripartitos con el
objetivo de armonizar la ampliación de la edad de jubilación con la enmienda de la EEPA.
El Gobierno añade que, en 2021, la segunda reunión del Consejo para las instituciones
públicas facilitó la realización de una encuesta sobre el sistema salarial y el sistema
de salarios máximos de las instituciones públicas. Sin embargo, el Comité observa que
las organizaciones querellantes presentan la situación de manera diferente en ese
sentido y alegan que el MOEF primero finalizó y distribuyó las recomendaciones sobre los
salarios máximos en las instituciones públicas el 7 de mayo de 2015, las cuales exigen
que todas las instituciones públicas apliquen los salarios máximos. También se integró
como indicador en la versión revisada y publicada en septiembre de 2015 del Manual de
evaluación del desempeño de la gestión de las instituciones públicas, y a finales de ese
año las 313 instituciones sujetas al Manual habían adoptado la nueva política. Las
organizaciones querellantes declaran que la EEPA exige que los empleadores y los
sindicatos de las empresas que amplíen su edad de jubilación adopten las medidas
necesarias, incluida la «reestructuración de su sistema salarial», sin hacer ninguna
referencia a los salarios máximos. Las organizaciones querellantes añaden que la
recomendación de 2015 fue revocada en 2018, pero que los salarios máximos continuaron
siendo una recomendación en las directrices sobre gestión publicadas ese año y también
se mantuvieron en los manuales para la evaluación del desempeño de la gestión publicados
desde entonces. Respecto de la función otorgada a la negociación colectiva en la
introducción de los salarios máximos, las organizaciones querellantes indican que,
puesto que se trata de un cambio en las condiciones de empleo que desfavorece claramente
a los trabajadores, la legislación exige el consentimiento de los trabajadores o el
sindicato para su aplicación en una empresa, pero que los sindicatos en la mayoría de
las instituciones públicas de la República de Corea se sienten presionados a aceptar los
salarios máximos para que sus respectivos empleadores puedan obtener buenos resultados
en las evaluaciones del desempeño de la gestión. El Comité también observa la indicación
del Gobierno según la cual los detalles del sistema de salarios máximos, como la tasa de
remuneración y el periodo de ajuste, pueden concebirse de forma razonable considerando
la distribución por edad y el sistema salarial de cada institución y decidirse con el
acuerdo de los trabajadores y los empleadores de cada institución.
- 488. Respecto de la sustitución del sistema salarial basado en la
antigüedad por el sistema salarial basado en el desempeño, el Comité señala la
indicación de las organizaciones querellantes de que el Gobierno anunció su decisión de
transformar el sistema de remuneración en el sector público para dar mayor prioridad al
desempeño y las competencias y dio a conocer sus planes de apoyar e incentivar el
análisis de funciones para preparar el cambio a la remuneración basada en las tareas en
las instituciones públicas en las Directrices de Política Económica de 2020, publicadas
en diciembre de 2019. Asimismo, el Comité observa que, según las organizaciones
querellantes, el Comité de Acción Conjunta para los Sindicatos del Sector Público, una
iniciativa de la KCTU y la FKTU, publicó una declaración en mayo de 2020 en la que
instaba al Gobierno a parar los esfuerzos unilaterales de reforma salarial y a
abstenerse de impulsar la revisión de los indicadores pertinentes de las evaluaciones
del desempeño de la gestión, afirmando que toda discusión sobre las reformas salariales
debería mantenerse mediante el diálogo entre los representantes de los trabajadores,
incluidos los que representaban a los cinco sindicatos sectoriales y a las federaciones
(KCTU y FKTU), y el Gobierno. Las organizaciones querellantes añaden que, a pesar de su
llamamiento al diálogo, en septiembre de 2020, el MOEF publicó una edición revisada del
Manual para la evaluación del desempeño de la gestión que contenía un nuevo criterio en
los indicadores de gestión de los salarios relativo a los «esfuerzos y resultados para
una transición hacia un sistema de remuneración más racional y basado en las funciones»
sin haber consultado a los representantes de los trabajadores. El Comité observa la
indicación del Gobierno de que, en noviembre de 2020, el ESLC estableció el Consejo para
las instituciones públicas, un órgano tripartito, con miras a modernizar el sistema
salarial de las instituciones públicas para reflejar el valor objetivo del trabajo.
También hace referencia a la encuesta facilitada por dicho órgano tripartito sobre el
sistema salarial de las instituciones públicas y el informe elaborado sobre esta base en
marzo de 2022. En cuanto a la función otorgada a la negociación colectiva en la
regulación de la transición, el Comité señala que las organizaciones querellantes
indican que la versión revisada del Manual para la evaluación del desempeño de la
gestión también asignaba puntos a la revisión de la política de remuneración «sobre la
base del consentimiento de los trabajadores», lo cual, según las organizaciones
querellantes, impediría en última instancia a los sindicatos manifestar sus quejas sobre
este tema para no poner en peligro la puntuación de la evaluación del desempeño de la
gestión. El Comité también constata que el Gobierno indica que, en noviembre de 2020, el
ESLC se mostró de acuerdo con el principio de que la reestructuración del sistema
salarial se llevará a cabo de forma autónoma y gradual, mediante el acuerdo entre los
trabajadores y la dirección en cada institución pública, en lugar de hacerse de manera
unilateral y normalizada. El Comité recuerda que en los casos núms. 3237 y 3238,
presentados en 2016, había examinado alegatos relacionados con la introducción del
sistema salarial basado en el desempeño por determinadas instituciones públicas sin el
consentimiento de los trabajadores después de que el Gobierno publicara recomendaciones
redactadas de forma unilateral en enero de 2016, en las que se preveían incentivos y
sanciones en relación con esta cuestión y la inclusión de un indicador de la evaluación
del desempeño de la gestión en este sentido. El Gobierno había respondido que para
abordar la situación había eliminado el plazo señalado para implantar el sistema
salarial basado en el rendimiento; suprimió las sanciones (como la congelación del
presupuesto total de gastos laborales), y eliminó del índice de evaluación de las
instituciones públicas el criterio de haber introducido o no el nuevo sistema. El Comité
había acogido con satisfacción «la supresión por parte del Gobierno de sanciones e
incentivos intrusivos con el fin de permitir a las partes reestructurar sus sistemas
salariales de forma autónoma sobre la base de acuerdos libremente concertados entre los
trabajadores y la dirección» [caso núm. 3237, 386.º informe, párrafo 200 y caso núm.
3238, párrafo 290].
- 489. Por último, respecto del endurecimiento de las condiciones para la
concesión de préstamos de empresa, el Comité observa que en las directrices de
innovación de 2021 se introdujeron normas que ponían en marcha cambios en este sentido y
también se reflejaron como indicadores de la evaluación del desempeño de la gestión en
el manual publicado ese año. En cuanto a la función otorgada a la negociación colectiva
en este ámbito, el Comité señala que las organizaciones querellantes indican que la
comunidad laboral criticó firmemente esta intervención al considerarla una violación de
la libre negociación entre los empleadores y los sindicatos, pero el MOEF rechazó las
críticas respondiendo que las directrices no eran vinculantes. Según las organizaciones
querellantes, las instituciones públicas y sus sindicatos tenían que celebrar convenios
colectivos que reducían la disponibilidad de préstamos de empresa porque querían evitar
la pérdida de puntos en la evaluación del desempeño de la gestión. Sin embargo, el
Comité observa la indicación del Gobierno según la cual la modificación de las normas
internas de las instituciones públicas sobre las condiciones para la concesión de
préstamos de empresa exige el consentimiento de los sindicatos y que estos pueden
ejercer libremente su derecho de negociación colectiva al respecto a pesar de las
directrices de innovación. Además, el Gobierno afirma que en 2021 muchas instituciones
públicas aplicaron criterios sobre préstamos entre empresas que no se ajustaban a las
directrices.
- 490. Habida cuenta de lo que antecede, el Comité señala que las normas
establecidas en las directrices del Gobierno en relación con las cuestiones planteadas
en la queja constituyen en efecto un marco que limita en varios aspectos el contenido de
la negociación colectiva en cada institución, aunque la negociación colectiva siga
conservando su función en muchos aspectos relacionados con la determinación de las
modalidades de aplicación de los principios generales formulados en las recomendaciones
elaboradas de manera centralizada. El Comité expresa su preocupación por que el efecto
combinado de muchas de las recomendaciones recientes pueda limitar el espacio efectivo
para la negociación colectiva y lo haga sobre la base de directrices respecto de las
cuales no se han celebrado consultas recientes ni se ha recabado la participación de los
trabajadores.
- 491. El Comité recuerda que el caso núm. 2829 relativo a la República de
Corea, presentado en 2011, contenía alegatos similares relacionados con la restricción
de la negociación colectiva en las instituciones públicas mediante «directrices de
gestión» y «evaluaciones de la gestión». En esa ocasión, el Comité, si bien era
consciente de que, en el sector público, la negociación colectiva exige la comprobación
de los recursos disponibles en los distintos organismos o empresas públicas, pidió al
Gobierno que garantizara la celebración de consultas con los sindicatos antes de adoptar
medidas como la emisión de directrices presupuestarias relativas a las instituciones
públicas y la evaluación de la solidez de su situación financiera mediante inspecciones,
auditorías o informes de evaluación del desempeño de la gestión [365.º informe, párrafo
582, a)]. Además, en el caso núm. 3237, el Comité recordó que las discusiones
tripartitas para la preparación, de forma voluntaria, de directrices en materia de
negociación colectiva, constituyen un método particularmente apropiado para resolver las
dificultades planteadas por los alegatos e invitó al Gobierno a tomar las medidas
necesarias para que las revisiones del sistema retributivo puedan efectuarse mediante la
negociación colectiva [386.º informe, párrafo 201]. Por fin, el Comité recuerda que
debería estimularse y fomentarse entre los empleadores y las organizaciones de
empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno
desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar
por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo [véase Recopilación de
decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafo 1231].
- 492. El Comité observa que en el presente caso, las organizaciones
querellantes hacen referencia a la ausencia de cauces de participación y comunicación
para los sindicatos e indican que el Gobierno rechaza la solicitud de los sindicatos del
sector público de participar en las discusiones sobre estas cuestiones a nivel central.
En particular, en relación con la sustitución en curso del sistema salarial basado en la
antigüedad por el sistema salarial basado en el desempeño, las organizaciones
querellantes hacen referencia a la declaración de fecha 19 de mayo de 2020 del Comité de
Acción Conjunta para los Sindicatos del Sector Público, al que pertenecen la KCTU y la
FKTU, en la que se insta al Gobierno, en su capacidad de empleador de facto de los
trabajadores del sector público en las instituciones públicas, a entablar un diálogo
centralizado con los representantes de los trabajadores, incluidos los cinco sindicatos
sectoriales y las federaciones. El Comité constata la respuesta del Gobierno, que indica
que los interlocutores de la negociación colectiva son las organizaciones de
trabajadores y de empleadores, no el Gobierno.
- 493. El Comité recuerda en este sentido que siempre ha hecho hincapié en
la importancia que atribuye a la promoción del diálogo y la consulta en las cuestiones
de interés común entre las autoridades públicas y las organizaciones profesionales más
representativas del sector de que se trate, y que en un caso relacionado con el sector
público empresarial, destacó la importancia de que los cambios en las condiciones de
trabajo, tales como la imposición por vía legislativa de reducciones en los salarios y
otras prestaciones y beneficios, sean objeto de consulta en profundidad con las
organizaciones más representativas del sector [véase Recopilación, párrafos 1523 y
1528]. Por consiguiente, el Comité considera que el Gobierno debería abstenerse de
formular «recomendaciones» aplicadas a través de indicadores de la evaluación del
desempeño de la gestión sobre las condiciones de empleo en las instituciones públicas
sin la participación de los trabajadores. A juicio del Comité, para asegurar la
participación significativa de las organizaciones de trabajadores en la concepción del
marco global de negociación que se formula a nivel central, el Gobierno debería
establecer un mecanismo de consulta periódica que permita la participación plena y
significativa de las organizaciones de trabajadores en las cuestiones planteadas en la
queja para garantizar que las directrices emitidas a nivel central no interfieren en la
práctica con la negociación colectiva sobre las condiciones de empleo en las
instituciones públicas. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado de las
medidas adoptadas a este respecto.
- 494. El Comité toma nota de los alegatos de las organizaciones
querellantes en relación con el caso núm. 1865 y las respuestas del Gobierno a estos,
que tomará en consideración en el marco de su examen de dicho caso.
Recomendación del Comité
Recomendación del Comité- 495. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al
Consejo de Administración a que apruebe la siguiente recomendación:
- El Comité
pide al Gobierno que establezca un mecanismo de consulta periódica que permita la
participación plena y significativa de las organizaciones que representan a los
trabajadores de instituciones públicas en la formulación de las cuestiones
planteadas en la queja, para garantizar que las directrices emitidas a nivel central
no interfieren en la práctica con la negociación colectiva en las instituciones
públicas. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado de las medidas
adoptadas a este respecto.
