Definitive Report - Report No 404, October 2023

1. 84. La queja figura en una comunicación de fecha 7 de marzo de 2022 de la Asociación de Sindicatos Mineros y de Construcción de Sudáfrica (AMCU).
2. 85. El Gobierno envió sus observaciones en una comunicación de fecha 29 de abril de 2023.
3. 86. Sudáfrica ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegaciones de la organización querellante

1. 87. En su comunicación de fecha 7 de marzo de 2022, la AMCU alega que su llamamiento a celebrar huelgas subsidiarias en diez empresas mineras entre los días 28 y 29 de febrero y 7 de marzo de 2019 topó con la oposición de dichas empresas, que presentaron por separado procedimientos de urgencia en virtud del artículo 66, 3) de la Ley de Relaciones Laborales en los que solicitaban al Tribunal Laboral que prohibiera las huelgas subsidiarias. Según la AMCU, las huelgas solidarias se convocaron en apoyo de una huelga (la huelga principal) que se había emprendido en la empresa Sibanye Gold Limited t/a Sibanye Stillwater (en lo sucesivo, empresa a)). El 15 de marzo de 2019, el Tribunal Laboral declaró que las huelgas subsidiarias no estaban protegidas e impidió que siguieran adelante. Dicha sentencia fue confirmada ulteriormente por el Tribunal Constitucional en la causa AMCU v. Anglo Gold Ashanti Limited t/a Anglo Gold Ashanti and Others (2021).
2. 88. La organización querellante alega que la empresa a), que se ocupa de la producción de oro y platino, es la principal empresa de la industria minera. Teniendo en cuenta que el 30 de junio de 2018 vencían los convenios colectivos que regulan los salarios y las condiciones de empleo de varias empresas de producción de oro, incluida la empresa a), el 4 de junio de 2018 la AMCU presentó sus reivindicaciones en relación con los salarios y otras condiciones de empleo. Las negociaciones relativas a los salarios y las condiciones de empleo con respecto al periodo comprendido entre el 1.º de julio de 2018 y el 30 de junio de 2021 se emprendieron el 11 de julio bajo los auspicios del Consejo de Minerales de Sudáfrica (Consejo de Minerales). Al no haber acuerdo entre las partes, la AMCU remitió el asunto a la Comisión de Conciliación, Mediación y Arbitraje. El 26 de septiembre de 2018, dicha comisión emitió un certificado de resultados en el que confirmaba que el conflicto seguía sin resolverse y que la AMCU y sus miembros podían iniciar una huelga.
3. 89. La organización querellante alega además que, a raíz de un proceso de negociación colectiva celebrado el 14 de noviembre de 2018, la empresa a) suscribió un acuerdo salarial: «The 2018 2021 Review of Wages and other Conditions of Employment» (Revisión de salarios y otras condiciones de empleo 2018-2021) con otros tres sindicatos, a saber: el Sindicato Nacional de Mineros (NUM), Solidarity y la UASA, con la finalidad específica de excluir a la AMCU. Posteriormente, la AMCU envió a la empresa un preaviso de huelga e inició la huelga principal el 21 de noviembre. Esa huelga se prolongó hasta abril de 2019. La AMCU convocó una huelga subsidiaria de un día, que se celebró en el contexto de la producción de platino por parte de la empresa a) el 22 de enero de 2019.
4. 90. La organización querellante señala que los días 20 y 21 de febrero de 2019 emitió un preaviso de huelga subsidiaria en las siguientes empresas mineras: Anglogold Ashanti Limited; Lonmin Platinum (que, en aquel momento, comprendía las empresas Western Platinum y Eastern Platinum Limited); Rustenburg Platinum Limited, Harmony Gold Mining Company Limited; Village Main Reef (Pty) Ltd, Tau Lekoa (Pty) Ltd y Kopanang (Pty) Ltd t/a Village Main Reef; Northam Platinum Limited; Marula Platinum (Pty) Ltd; Impala Platinum Limited; Glencore Operations SA (Pty) Ltd y Bushveld Vametco Alloys (Pty) Ltd (empresas b-k)). La organización querellante señala que todas estas empresas son miembro del Consejo de Minerales.
5. 91. La AMCU alega además que cuando quiso convocar una huelga subsidiaria en esas empresas, la empresa a) «ya había empezado a disparar su arsenal de armas de negociación colectiva», y el 13 de diciembre de 2018 había suscrito un acuerdo colectivo con el Sindicato Nacional de Mineros, Solidarity y la UASA, que pretendía hacerse extensivo a la AMCU y sus miembros en virtud del artículo 23, 1), d) de la Ley de Relaciones Laborales. La organización querellante señala que, en respuesta a todas las medidas adoptadas por la empresa a) para presionarla a que capitulara, no tuvo más remedio que ejercer asimismo presión mediante una huelga subsidiaria.
6. 92. La organización querellante cita el artículo 66, 2) de la Ley de Relaciones Laborales, que establece los requisitos para que una huelga subsidiaria esté protegida, entre ellos: a) la legalidad de la huelga principal; b) que el empleador de los trabajadores que participan en la huelga subsidiaria haya recibido un preaviso por escrito con una antelación mínima de siete días al inicio de la huelga subsidiaria, y c) que «la naturaleza y el alcance de la huelga subsidiaria sean razonables en relación con el posible efecto directo o indirecto que dicha huelga pueda tener en la actividad del empleador de los trabajadores que participan en la huelga principal». Según la AMCU, las empresas b-k) admitieron que cumplen los requisitos a) y b), pero en sus procedimientos de urgencia señalaron que la huelga subsidiaria no es razonable con arreglo al requisito c), y, por consiguiente, no debería permitirse.
7. 93. La organización querellante señala que la sentencia del Tribunal Laboral establece, por una parte, que, si bien la Constitución de Sudáfrica no distingue entre huelgas principales y subsidiarias, la Ley de Relaciones Laborales impone sobre estas últimas restricciones adicionales, y, por otra, que la AMCU no ha cumplido el requisito establecido en el artículo 66, 2), c) de la Ley de Relaciones Laborales. Según la organización querellante, el Tribunal Laboral se basó en el precedente por el cual se considera que el perjuicio o pérdida económica causados al empleador de los trabajadores en huelga subsidiaria son relevantes materialmente en el examen del artículo 66, 2), c). La organización querellante señala además que, en este caso, el Tribunal Laboral señaló además que, por lo que se refiere al artículo 66, 2), c), no es admisible congregar a un grupo de empleadores de trabajadores en huelga subsidiaria de un sector específico y evaluar el efecto combinado en todo el sector, ya que con ello se estaría desposeyendo a cada uno de esos empleadores de la protección que les confiere la Ley de Relaciones Laborales. Desde ese punto de vista, el Tribunal Laboral concluyó que el asunto debía evaluarse caso por caso para cada uno de los empleadores de los trabajadores en huelga subsidiaria.
8. 94. La organización querellante señala asimismo que el Tribunal Laboral rechazó el argumento de la AMCU, a saber, que la huelga subsidiaria de siete días tendrá escasa repercusión financiera en las empresas b-k), y sostuvo que algunas de esas empresas se encontraban ya en una situación financiera precaria y nuevas pérdidas disuadirían la inversión y crearían el riesgo de nuevos despidos. La sentencia establece que, si bien el perjuicio económico no constituye un factor para evaluar el carácter razonable de una huelga principal, en el caso de las huelgas subsidiarias tiene considerable importancia en la valoración de la proporcionalidad del impacto de la huelga. Según la organización querellante, el Tribunal Laboral examinó también el vínculo entre el empleador de los trabajadores de la huelga principal y los empleadores de los trabajadores de las huelgas subsidiarias, es decir, entre la empresa a) y las empresas b-k), y consideró que la afirmación de la AMCU de que estas últimas podían presionar a la primera para aproximarse a las reivindicaciones del sindicato no era convincente, ya que la pertenencia de todas ellas al Consejo de Minerales no podía obligar a los miembros a aceptar ninguna posición concreta ni presionarles a negociar de forma centralizada. El Tribunal Laboral sostuvo asimismo que la huelga subsidiaria propuesta no tendría ningún efecto sobre la empresa a) ni afectaría a la negociación entre esta y la AMCU, pero sí afectaría a la actividad de los competidores de la empresa a), perjudicaría a la economía nacional y podría producir pérdida de puestos de trabajo. Por consiguiente, el Tribunal Laboral concluyó que la huelga subsidiaria propuesta no satisfacía el criterio de proporcionalidad y no resultaría razonable. La organización querellante añade que las empresas b-k) habían manifestado también el temor a que la huelga subsidiaria viniera acompañada de violencia, temor que el Tribunal consideró, a primera vista, justificado.
9. 95. La AMCU señala que recurrió la sentencia del Tribunal Laboral, pero dicho recurso fue desestimado por considerarse que, una vez finalizada la huelga principal, ya no existía un conflicto entre las partes, y, por tanto, el asunto quedó obsoleto. La organización querellante recurrió de nuevo ante el Tribunal Constitucional que admitió a trámite el recurso, pero consideró, por mayoría, que la huelga subsidiaria no estaba protegida y, el 12 de noviembre de 2021, falló en favor de las empresas b-k). La organización querellante envió una copia de dicha sentencia en anexo a la queja.
10. 96. Para sustentar su queja ante el Comité, la AMCU afirma que las huelgas subsidiarias son una manifestación de solidaridad entre trabajadores y un ejercicio de libertad sindical. Recuerda que Sudáfrica ha ratificado los Convenios núms. 87 y 98 y que la Ley de Relaciones Laborales exige expresamente a los tribunales que apliquen la ley de conformidad con los convenios de la OIT. La organización querellante afirma que la postura de la OIT en lo que respecta a las huelgas subsidiarias es que deberían supeditarse únicamente al requisito de que la huelga principal sea legal. Teniendo en cuenta que la huelga principal emprendida en la empresa a) estaba amparada por la ley, la organización querellante alega que, al sostener que la huelga subsidiaria no estaba amparada, la sentencia del Tribunal Constitucional incumple las normas de la OIT establecidas para proteger las huelgas subsidiarias y, por consiguiente, va en detrimento del derecho de libertad sindical de los trabajadores. La organización querellante cita además la opinión discrepante de uno de los miembros del Tribunal Constitucional, que sostiene que el artículo 66, 2) debe interpretarse en el sentido de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de Sudáfrica en su calidad de miembro de la OIT y que, por ello, habida cuenta de que la huelga principal era legal, debería haberse reconocido la legalidad de las huelgas subsidiarias.
11. 97. Por último, la organización querellante alega que «el artículo 66, 2), c) de la Ley de Relaciones Laborales restringe de manera inadecuada los derechos de libertad sindical de los trabajadores y vulnera las normas de la OIT» y pide al Comité que recomiende al Gobierno de Sudáfrica «que enmiende el artículo 66, 2), c) de la Ley de Relaciones Laborales de manera que establezca que las huelgas subsidiarias estarán protegidas cuando lo esté la huelga principal», o que formule recomendaciones adicionales o alternativas a ese respecto. La AMCU añade que dicha modificación de la Ley no dejará sin protección al empleador de los trabajadores en huelga subsidiaria, ya que, en caso de celebrarse una huelga subsidiaria, la capacidad para protegerse mediante los siguientes medios no se verá afectada: i) aplicación del principio «el trabajo no efectuado no se retribuye» durante el periodo que dure la huelga subsidiaria; ii) inicio de un cierre patronal; iii) establecimiento de normas para los piquetes; iv) prohibición de la violencia en relación con la huelga; v) búsqueda de compensación por toda pérdida atribuible a una huelga o conducta ilegales, y vi) despidos justos de acuerdo con la Ley por razones relacionadas con la conducta del trabajador durante la huelga o por una razón basada en las necesidades operativas del empleador.

B. Respuesta del Gobierno

1. 98. En su comunicación de fecha 29 de abril de 2023, el Gobierno rechaza la queja e indica que facultar a los tribunales para que efectúen una evaluación de proporcionalidad es totalmente coherente con los convenios pertinentes de la OIT. Según el Gobierno, en la Ley de Relaciones Laborales se ha adoptado un enfoque sensato con respecto a las huelgas subsidiarias, que pondera diversos intereses contrapuestos y, en última instancia, deja en manos de tribunales independientes e imparciales la elaboración de un corpus de jurisprudencia sobre el sentido y los criterios para determinar lo que es «razonable» a este respecto teniendo en cuenta los hechos particulares de cada caso. El Gobierno proporciona una relación de los hechos del caso y de los procedimientos ante los tribunales nacionales que concuerda con la relación proporcionada por la organización querellante. El Gobierno hace hincapié en determinados extractos de la sentencia del Tribunal Constitucional, en la que el Tribunal hace referencia a los Convenios núms. 87 y 98 y señala que, si bien ninguno de los Convenios prevé expresamente el derecho de huelga, tanto el Comité de Libertad Sindical como la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones se han inspirado en los artículos 3 y 10 del Convenio núm. 87 para elaborar progresivamente los principios en que se basa el derecho de huelga. La mayoría de los miembros del Tribunal Constitucional considera que la Comisión ha reconocido los intereses contrapuestos en juego durante las huelgas.
2. 99. El Gobierno cita además la sentencia mayoritaria del Tribunal Constitucional en la que se establece que, en relación con las huelgas subsidiarias, si bien tanto la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones como el Comité de Libertad Sindical han considerado que una prohibición general podría dar lugar a abusos, «eso no significa que las huelgas de solidaridad deban gozar de una protección totalmente ilimitada. La Comisión admite la importancia de las huelgas de solidaridad, pero señala que deberían especificarse los motivos que justifiquen el recurso a este tipo de huelga. Como es habitual en las normas internacionales, la OIT recomienda que se establezca un requisito mínimo con respecto a las huelgas de solidaridad». El Gobierno afirma que el Tribunal sostuvo «correctamente» que «la OIT establece un requisito mínimo» y que «la OIT no prescribe ni los requisitos previos de procedimiento para emprender una huelga subsidiaria ni ningún otro requisito de fondo. Esas son cuestiones que deben determinar los Estados soberanos en la legislación nacional. El artículo 66, 2), c) cumple el requisito mínimo de la OIT, esto es, que la huelga principal sea legal, pero añade requisitos de procedimiento y de otro tipo coherentes con las negociaciones y la Constitución». El Gobierno se remite asimismo a la sentencia discrepante en que se sostiene que el artículo 66, 2), c) debería interpretarse de forma restrictiva para minimizar la intrusión en el derecho de huelga; que la repercusión que la huelga subsidiaria podría tener en la actividad del empleador de los trabajadores en huelga subsidiaria no incide en el proceso de negociación entre el empleador de los trabajadores de la huelga principal y esos trabajadores, y que el artículo 66, 2), c) establece únicamente que la huelga subsidiaria debe ser razonable en relación con la actividad del empleador de los trabajadores de la huelga principal.
3. 100. El Gobierno proporciona una relación detallada de las garantías de los derechos laborales, en particular el derecho de huelga, previstas en la Constitución nacional (artículo 23), en la legislación (artículos 64 a 66 de la Ley de Relaciones Laborales) y en la jurisprudencia, incluidos los antecedentes históricos de la transición del apartheid a la democracia. En este contexto, el Gobierno se remite asimismo al Informe de la Comisión de Investigación y de Conciliación en Materia de Libertad Sindical de 1992, que completó su informe en el marco del proceso de negociación y de transición hacia un sistema democrático. El Gobierno indica que, en 1994, se designó un equipo de trabajo para que redactara una ley de relaciones laborales que diera efecto al compromiso contraído por el Gobierno con respecto a los Convenios núms. 87 y 98 y el Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111) de la OIT y las conclusiones de la Comisión de Investigación y de Conciliación en Materia de Libertad Sindical, cumpliera la Constitución e incluyera el reconocimiento de los derechos fundamentales de asociación de los sindicatos. En relación con las acciones colectivas, el equipo de trabajo señaló varias deficiencias en la legislación de aquel entonces, entre otras, su incapacidad para dar efecto al derecho de huelga y el recurso al cierre patronal; la complejidad y tecnicidad de los procedimientos previos a la huelga; la prohibición de las huelgas socioeconómicas y la facilidad para imponer interdictos y pedir reclamaciones por daños y perjuicios.
4. 101. El Gobierno indica que la Ley de Relaciones Laborales confiere una protección especialmente amplia al derecho de huelga, incluidas las huelgas subsidiarias. El Tribunal Constitucional ha confirmado que el derecho de huelga es un derecho «basado en el reconocimiento de las desigualdades de poder social y económico entre empleadores y trabajadores». La Ley se basa en distintas concepciones del derecho, en cuanto que libertad civil individual, en cuanto que un aspecto de la libertad sindical, y en cuanto que un derecho de negociación colectiva. Así, la Ley ampara la huelga cuando se cumplen determinadas condiciones de fondo y de procedimiento relacionadas con los procesos de negociación colectiva: antes de emprender una huelga debe haberse agotado el procedimiento de conciliación; bloqueo de las negociaciones, y haber enviado un preaviso al empleador, pero la Ley también permite emprender acciones de protesta, esto es, el derecho de los trabajadores a abandonar su trabajo para promover o defender sus intereses socioeconómicos más amplios. El Gobierno indica además que el derecho de huelga no es absoluto y podría estar limitado en virtud del artículo 36 de la Constitución, siempre que dicha limitación sea razonable y esté justificada. La Ley de Relaciones Laborales tiene por objeto proteger y equilibrar los intereses tanto de los trabajadores como de los empleadores, amparando, al mismo tiempo, la integridad del proceso de negociación colectiva. El Gobierno subraya que estará plenamente justificado imponer limitaciones razonables al derecho de huelga cuando la huelga entrañe violencia o amenaza de violencia. Una huelga amparada por la Ley puede perder su protección cuando la violencia de la huelga se superponga a la negociación colectiva funcional y ordenada.
5. 102. El Gobierno hace referencia además a diversas sentencias del Tribunal Constitucional para demostrar que, en lo que atañe a la huelga, el Tribunal ha adoptado un enfoque basado en los derechos y ha mostrado un profundo conocimiento de las obligaciones internacionales de Sudáfrica en el marco de los convenios de la OIT:
   • South African National Defence Union v. Minister of Defence, en la que el Tribunal anuló, por inconstitucionales, las disposiciones de la Ley de Defensa, que prohibían a los miembros de las fuerzas armadas afiliarse a sindicatos y participar en actos de «protesta pública» ampliamente definidos.
   • National Union of Metalworkers of South Africa (NUMSA) v. Bader Bop (Pty) Ltd, en la que la cuestión que se planteaba ante el Tribunal era si la Ley de Relaciones Laborales impedía a los sindicatos no representativos ejercer sus derechos de sindicación, ya fuera mediante un acuerdo con el empleador o mediante una acción sindical. El Tribunal tuvo especialmente en cuenta los Convenios núms. 87 y 98 y consideró que una interpretación de la Ley de Relaciones Laborales según la cual los sindicatos minoritarios tuvieran derecho de huelga en relación con la cuestión del reconocimiento de los delegados sindicales guardaría mayor conformidad con los principios de libertad sindical consagrados en los Convenios de la OIT. El Tribunal concluyó que la Ley de Relaciones Laborales podía interpretarse de manera más amplia, lo cual no limitaba los derechos fundamentales, y que debía darse preferencia a esa interpretación.
   • South African Transport and Allied Workers Union (SATAWU) v. Moloto, en la que la mayoría del Tribunal sostuvo que exigir que en el preaviso de huelga se suministre, además del momento de su inicio, otra información, iría en contra de la finalidad del derecho de huelga que subyace en la Constitución, a saber, nivelar las condiciones de poder económico y social que, generalmente, se inclinan en favor de los empleadores.
   • NUMSA obo Nganezi v. Dunlop Mixing and Technical Services (Pty) Ltd, cuyo objeto era una huelga amparada por la ley que había derivado en violencia, tras la cual el empleador despidió sumariamente a los trabajadores que habían participado en la huelga argumentando conducta indebida, «conducta indebida derivada» (con respecto a quienes estuvieron presentes durante los actos de violencia y no revelaron ninguna información), y propósito común. El Tribunal consideró que imponer a los trabajadores la obligación unilateral de revelar información sobre las faltas cometidas por sus compañeros en una huelga amparada por la ley iría en detrimento del poder de negociación colectiva de los trabajadores, y que debía establecerse un equilibrio entre los deberes recíprocos de buena fe que se esperan tanto del empleador como del trabajador. El Tribunal concluyó que despedir a todos los trabajadores de manera general no estaba justificado.
6. 103. En lo que respecta al ejercicio del derecho de huelga en la práctica, el Gobierno indica que, en Sudáfrica, los trabajadores lo ejercen regularmente como una forma de obtener mejores salarios y condiciones, y también con respecto a cuestiones disciplinarias y otras reclamaciones, despidos, negativas a negociar, reconocimiento de sindicatos y otros asuntos. El Gobierno suministra además datos del número de huelgas celebradas y de días de trabajo perdidos entre 2016 y 2020 conforme a la causa principal del conflicto. Según dichos datos, durante ese periodo, se celebró una huelga subsidiaria en 2016, que supuso la pérdida de 1 385 días de trabajo; no obstante, los datos indican también que en 2019 y 2020 se perdieron, respectivamente, 1 250 y 33 068 días de trabajo debido a huelgas subsidiarias. En el cuadro siguiente se resume el número de los diversos tipos de interrupciones del trabajo durante ese periodo:

   • Periodo	Huelgas en la empresa	Piquetes	Huelgas subsidiarias	Ausencias del trabajo/ protestas	Huelgas de varias empresas	Cierres patronales
     2016-2020	415	9	1	92	44	132

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7. 104. En lo que respecta al fondo de la queja, el Gobierno afirma que: i) el artículo 66, 2), c) de la Ley de Relaciones Laborales no da lugar a una vulneración de los Convenios; ii) el inciso anterior se ve reforzado por la necesidad de tener en cuenta las circunstancias nacionales y de conferir cierto margen de apreciación a las jurisdicciones nacionales en la forma precisa en que reglamentan las huelgas subsidiarias; iii) aunque en los informes anteriores del Comité se advertía contra el riesgo de imponer una «prohibición general» en las huelgas subsidiarias, su objeto no era, leídos en contexto, impedir que las jurisdicciones nacionales impongan requisitos de fondo y de procedimiento para reglamentar las huelgas subsidiarias, y iv) aunque el hecho de que la AMCU no haya agotado los recursos internos no constituye un parámetro absoluto, sí es un motivo más para desestimar la queja.
8. 105. El Gobierno subraya que aunque los Convenios núms. 87 y 98 no refrenden expresamente el derecho de huelga, acepta que ese derecho es —como los órganos de control de la OIT han sostenido durante decenios— una consecuencia intrínseca del derecho de sindicación protegido por los Convenios, y no argumenta que los trabajadores no puedan gozar del derecho general de huelga reconocido nacional e internacionalmente. El Gobierno considera que la cuestión por dilucidar en este caso es si Sudáfrica puede reglamentar el derecho de emprender huelgas subsidiarias facultando a los tribunales nacionales a determinar, caso por caso, si el perjuicio causado por tales huelgas subsidiarias al empleador de los trabajadores que participan en ellas es proporcional al efecto que estas producen en la actividad del empleador de los trabajadores de la huelga principal.
9. 106. En apoyo a su afirmación de que el artículo 66, 2), c) de la Ley de Relaciones Laborales no incumple los convenios, el Gobierno presenta cinco argumentos:
   • i) el artículo 66, 2), c) no entraña una prohibición general de las huelgas subsidiarias. Las nociones de proporcionalidad y de carácter razonable invitan a la supervisión judicial y requieren una evaluación caso por caso por parte del Tribunal Laboral, teniendo en cuenta diversos factores, como la duración y forma de la huelga, el número de trabajadores implicados, su afiliación a sindicatos, su conducta y los sectores en que se producen las huelgas principales y subsidiarias. Con el tiempo, se elaborará un corpus de jurisprudencia en el que se definan los contornos precisos de las huelgas subsidiarias legales. El enfoque que plantea la organización querellante impediría a los tribunales la posibilidad de considerar cualquiera de los factores mencionados;
   • ii) el artículo 66, 2), c) establece un nivel extremadamente bajo de exigencia en lo que respecta a las huelgas subsidiarias legales. Las palabras «posible» e «indirecto» implican que la huelga subsidiaria debe simplemente tener la «capacidad de producir un efecto» en la actividad del empleador de los trabajadores de la huelga principal. No sería muy lógico pedir a las jurisdicciones nacionales que reconocieran que las huelgas subsidiarias no pueden producir ningún efecto en la actividad del empleador de los trabajadores de la huelga principal;
   • iii) el empleador que pretenda prohibir una huelga subsidiaria deberá demostrar que la huelga no es razonable ni proporcional. Esto ofrece una mayor protección a los sindicatos que deseen emprender huelgas subsidiarias;
   • iv) no sería justo ni equitativo permitir que las huelgas subsidiarias se produjeran rutinariamente sin tener en absoluto en cuenta el efecto perjudicial para el empleador de los trabajadores en huelga subsidiaria. Los empleadores de los trabajadores en huelga subsidiaria no tienen ningún control sobre el proceso de negociación colectiva relativo a la huelga principal y no tienen capacidad para poner fin a ese conflicto laboral. Tampoco disponen de las mismas garantías procesales que los empleadores de los trabajadores de la huelga principal. Las nociones de proporcionalidad y carácter razonable son blindajes para proteger a los empleadores de los trabajadores en huelga subsidiaria y para preservar el equilibrio que el artículo 66, 2), c) trata de establecer, y
   • v) los requisitos procedimentales para la celebración de una huelga principal: procedimiento de conciliación, bloqueo de las negociaciones y preaviso al empleador, pueden durar meses. Pero una huelga subsidiaria puede emprenderse con tan solo siete días de preaviso. Como explicó la mayoría del Tribunal Constitucional, «en conjunto, factores como la ausencia de compromiso previo, la brevedad del preaviso y el hecho de que ni el empleador de los trabajadores en huelga subsidiaria ni dichos trabajadores tienen intereses en el resultado de la huelga principal distinguen a dicho empleador del empleador de los trabajadores de la huelga principal». En ese contexto, sería absurdo, en lo que respecta a la legalidad de la huelga subsidiaria, depender únicamente de la legalidad de la huelga principal sin hacer referencia a consideraciones de proporcionalidad.
10. 107. El Gobierno añade que su afirmación en lo que respecta a la imparcialidad y la equidad del equilibrio entre intereses contrapuestos, establecidas en el artículo 66, 2), c), que, según el Gobierno, no infringe los Convenios, se ve reforzada por la necesidad de que el Comité tenga en cuenta las circunstancias nacionales y confiera un grado de flexibilidad a los Estados Miembros para elaborar medidas legislativas y de otra índole que protejan el derecho de huelga de la forma más apropiada para las condiciones nacionales. El Gobierno hace referencia, a este respecto, a la doctrina del «margen de apreciación», elaborada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, y establece que el Convenio núm. 98, en sus artículos 3 y 4, reconoce la necesidad de tener en consideración las circunstancias nacionales en lo que se refiere a mecanismos y «medidas adecuadas a las condiciones nacionales».
11. 108. El Gobierno establece que la Ley de Relaciones Laborales regula las huelgas subsidiarias con objeto de lograr un equilibro equitativo entre los diferentes grupos de interés, reconociendo, al mismo tiempo, que el derecho de huelga es un importante contrapeso al desequilibrio de poder entre trabajadores y empleadores. Así, la Ley exige que la huelga subsidiaria esté de alguna manera relacionada con el objetivo más amplio de la negociación colectiva, y garantiza que no se cause un perjuicio desproporcionado a los empleadores de los trabajadores en huelga subsidiaria. El Gobierno señala además que los Estados Miembros de la OIT reglamentan las huelgas subsidiarias de formas diferentes y no hay consenso sobre cómo deberían reglamentarse. El Gobierno cita extractos de la sentencia del Tribunal Constitucional en la que el Tribunal sostiene que, en los países que permiten la celebración de huelgas subsidiarias, la regulación es más exhaustiva con respecto a las huelgas subsidiarias que con respecto a las huelgas principales y prevén algo más que la legalidad de la huelga principal. Las huelgas subsidiarias se distinguen en virtud de su relación con la huelga principal. En la sentencia se señala que en países como España, Italia y Francia, el requisito oscila entre «un interés profesional u ocupacional» hasta «un interés suficiente»; además, «en las tres jurisdicciones, los tribunales han tenido una función fundamental a la hora de dar contenido a la definición, unas veces con menor grado de restricción, y otras mayor».
12. 109. El Gobierno «sugiere» que en circunstancias en que algunos países prohíben completamente las huelgas subsidiarias y tribunales de reconocida competencia han confirmado tales prohibiciones, y otros países permiten las huelgas subsidiarias en función de diferentes grados de reglamentación y restricción, no resultaría apropiado establecer una regla de aplicación general según la cual las huelgas subsidiarias se permitirían cuando la huelga principal fuera legal. Según el Gobierno, aunque la OIT puede establecer el principio general de que no debería imponerse una prohibición general de las huelgas subsidiarias, y prever, como requisito mínimo, que la huelga principal sea legal, más allá de ese requisito debería dejarse a cargo de las jurisdicciones nacionales la determinación de los contornos precisos de la reglamentación de las huelgas subsidiarias.
13. 110. El Gobierno cita extractos de los Estudios Generales de la Comisión de Expertos en la Aplicación de Normas y Recomendaciones y diversas decisiones adoptadas anteriormente por el Comité de Libertad Sindical, que, según su interpretación, demuestran que el Comité y la Comisión no han adoptado una posición categórica en relación con la protección de las huelgas subsidiarias, y que los regímenes nacionales que prevén la evaluación judicial de la legalidad de las huelgas subsidiarias sobre la base de consideraciones de proporcionalidad actúan con plena conformidad con las normas de la OIT. El Gobierno señala que la Comisión ha establecido que la legalidad de las huelgas principales es el requisito «mínimo» que deben cumplir las huelgas subsidiarias legales, y ha afirmado que, siempre que la huelga principal sea legal, no deberían prohibirse las huelgas subsidiarias; no obstante, no ha sugerido que un régimen que aplique la noción de proporcionalidad al evaluar una huelga subsidiaria no esté siendo permisivo.
14. 111. En referencia a algunas de las decisiones adoptadas previamente por el Comité de Libertad Sindical, el Gobierno subraya lo siguiente:
    • En el Caso núm. 1381 (248.º informe, párrafo 418) el Comité concluyó que en los casos en que no exista una prohibición general, pueden estar justificadas diversas restricciones a las huelgas subsidiarias.
    • En el Caso núm. 1810 (303.er informe), el Comité concluyó que las restricciones estarían justificadas en caso de que la huelga perdiera su carácter pacífico.
    • En el Caso núm. 2251 (333.er informe), el Comité señaló que si bien las huelgas de solidaridad no quedan expresamente prohibidas por la legislación, su legalidad puede garantizarse de manera más general mediante la jurisprudencia pertinente.
15. 112. En resumen, el Gobierno señala que la organización querellante aplica totalmente fuera de contexto la declaración, frecuentemente citada, de que «los trabajadores deberían poder emprender este tipo de acciones siempre que la huelga inicial con la que se solidarizan sea legal», ya que el Comité y la Comisión formularon esa declaración en el contexto específico de una prohibición absoluta de las huelgas subsidiarias, e indicaban específicamente que estaría permitido imponer restricciones razonables, basadas, por ejemplo, en la necesidad de respetar varios procedimientos y de garantizar la seguridad o prevenir actos de violencia. A partir de estas premisas, el Gobierno concluye que el enfoque adoptado en el artículo 66, 2) de la Ley de Relaciones Laborales no está solo justificado por principio, sino que es también coherente con el enfoque adoptado tanto por el Comité como por la Comisión en lo que respecta al incumplimiento de los Convenios.
16. 113. El Gobierno indica que la AMCU podría haber impugnado la validez constitucional del artículo 66, 2), c) basándose en que restringe injustificadamente el derecho de huelga previsto en el artículo 23 de la Constitución, pero, en lugar de ello, ha optado por impugnar la interpretación y la aplicación de dicha disposición jurídica por parte del Tribunal Laboral, argumentando que, interpretada correctamente, la disposición no implica un análisis de la proporcionalidad, y que las huelgas subsidiarias que la AMCU había convocado deberían haber estado amparadas por la ley. Este argumento resultó infructuoso en el Tribunal Constitucional. Según el Gobierno, habida cuenta del principio de supremacía constitucional, los tribunales de Sudáfrica están expresamente obligados a declarar inconstitucional e inválida una ley del Parlamento que sea incompatible con la Constitución, en la medida en que lo sea. Como el objeto del asunto planteado ante el Tribunal Constitucional no era una impugnación de la validez constitucional, el Tribunal debía asumir, sin pronunciarse definitivamente, que la disposición era conforme constitucionalmente. Por ello, el Gobierno afirma que hasta que la AMCU no impugne la constitucionalidad del artículo 66, 2), c) ante un tribunal sudafricano sería prematuro e inapropiado que el Comité se pronunciara sobre el cumplimiento de los Convenios por parte del Gobierno.

C. Conclusiones del Comité

1. 114. El Comité toma nota de que este caso se refiere al marco jurídico que rige las huelgas de solidaridad en Sudáfrica, en particular, al artículo 66, 2), c) de la Ley de Relaciones Laborales, y a su interpretación a partir de los precedentes judiciales vinculantes. A continuación figura el texto de los primeros tres párrafos del artículo 66:
   • 1) En este artículo, por «huelga subsidiaria» se entiende una huelga, o una conducta en que se contemple o apoye una huelga, que se celebra para apoyar una huelga emprendida por otros trabajadores contra su empleador, pero no contempla una huelga para obtener una reivindicación que haya sido remitida a una junta si los trabajadores en huelga, empleados en el marco registrado de esa junta, tuvieran un interés material en esa reivindicación.
   • 2) Ninguna persona podrá participar en una huelga subsidiaria salvo que:
   • a) la huelga que se pretenda apoyar cumpla con las disposiciones de los artículos 64 y 65;
   • b) el empleador de los trabajadores que participen en la huelga subsidiaria o, cuando proceda, la organización de los empleadores a la que esté afiliado dicho empleador, haya recibido un preaviso por escrito de la huelga subsidiaria propuesta con al menos siete días de antelación a su inicio, y
   • c) la naturaleza y alcance de la huelga subsidiaria sean razonables en relación con el posible efecto directo e indirecto que dicha huelga pueda tener en la actividad del empleador de los trabajadores que participen en la huelga principal.
   • 3) A reserva de lo previsto en el artículo 68, 2) y 3), el empleador de los trabajadores que participen en la huelga subsidiaria podrá recurrir ante el Tribunal Laboral para prohibir o restringir las huelgas subsidiarias que infrinjan el párrafo 2.
2. 115. El Comité toma nota además de la declaración del Gobierno de que «hasta que la AMCU no impugne la constitucionalidad del artículo 66, 2), c) ante un tribunal sudafricano sería prematuro e inapropiado que el Comité se pronunciara sobre el cumplimiento de los Convenios por parte del Gobierno». El Comité recuerda que aunque el recurso a las instancias judiciales internas, e independientemente de su resultado, constituya un elemento que ciertamente debe ser tomado en consideración y que el Gobierno puede hacer valer, el Comité siempre ha estimado que, dado el carácter de sus responsabilidades, su competencia para examinar los alegatos no está subordinada al agotamiento de los procedimientos nacionales de recurso [Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafo 12]. Así, el Comité procederá al examen de la legislación nacional que rige las huelgas subsidiarias y la reciente interpretación del Tribunal Constitucional a fin de determinar si la legislación y la práctica de Sudáfrica constituyen un obstáculo grave a la convocación de ese tipo de huelgas o si dan lugar, en la práctica, a una prohibición general.
3. 116. El Comité toma nota de la alegación de la organización querellante, a saber, que, pese a la incontestada legalidad de la huelga principal, el Tribunal Laboral prohibió las huelgas subsidiarias que la organización había convocado en diez empresas mineras por incumplir el artículo 66, 2), c) de la Ley de Relaciones Laborales, y que el Tribunal Constitucional de Sudáfrica confirmó esa sentencia y la interpretación de la Ley en que se basaba. El Comité toma nota de que la organización querellante afirma que, para cumplir sus obligaciones internacionales, Sudáfrica debería supeditar las huelgas subsidiarias únicamente al requisito de que la huelga principal sea legal, y, por consiguiente, el artículo 66, 2), c) de la Ley de Relaciones Laborales restringe indebidamente el derecho de libertad sindical de los trabajadores y debería enmendarse de forma que prevea que las huelgas subsidiarias estarán protegidas si lo está la huelga principal. El Comité toma nota del que el Gobierno afirma, a ese respecto, que el artículo 66, 2), c) no incumple las obligaciones internacionales de Sudáfrica y que la legalidad de las huelgas principales es únicamente un requisito mínimo establecido por los órganos de control de la OIT, más allá del cual debería dejarse a cargo de las jurisdicciones nacionales la determinación de los contornos precisos de la reglamentación de las huelgas subsidiarias.
4. 117. El Comité toma debida nota de la información detallada que ha suministrado el Gobierno acerca de las medidas adoptadas para garantizar en el país el derecho de huelga, incluidas las huelgas subsidiarias, y su remisión a diversos fallos del Tribunal Constitucional en que se demuestra que, en lo que respecta a las huelgas, el Tribunal ha adoptado un enfoque basado en los derechos y que ha mostrado un profundo conocimiento de las obligaciones internacionales de Sudáfrica en el marco de los Convenios de la OIT. El Comité observa además que esta es la primera vez que se impugnan ante él el artículo 66 y su aplicación.
5. 118. El Comité recuerda que, en el contexto de la legislación nacional que reglamenta las huelgas, ha señalado que las condiciones requeridas por la legislación para que la huelga se considere un acto lícito deben ser razonables y, en todo caso, no de tal naturaleza que constituyan una limitación importante a las posibilidades de acción de las organizaciones sindicales [Recopilación, párrafo 789]. A lo largo de los años, ha examinado la restricción de las huelgas en contextos específicos, y ha concluido que algunas restricciones infringen el derecho de libertad sindical y otras no, y siempre ha efectuado su trabajo teniendo ese aspecto en cuenta y examinando caso por caso.
6. 119. Habida cuenta de lo que antecede, el Comité observa los esfuerzos que ha desplegado el Gobierno para que se garantice plenamente la libertad sindical, en particular el derecho de huelga. El Comité desea dejar claro que no está determinando la conformidad con la libertad sindical del artículo 66(2) de la Ley de Relaciones Laborales. El Comité invita al Gobierno a que, junto con las organizaciones representativas de trabajadores y de empleadores, siga examinando la aplicación del artículo 66(2) y, en su caso, estudie las medidas que puedan ser necesarias para garantizar la conformidad con la libertad sindical.
7. 120. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que decida que este caso no requiere de un examen más detenido.