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Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 405, March 2024

Case No 3439 (Republic of Korea) - Complaint date: 19-DEC-22 - Follow-up

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Alegatos: las organizaciones querellantes alegan que el Gobierno no reconoce la personería gremial de la división sectorial TruckSol del KPTU y ha vulnerado la libertad sindical de sus miembros al dictar órdenes de reanudación del trabajo a los camioneros en huelga y utilizar vehículos y personal militar para la realización de actividades

  1. 510. La queja figura en una comunicación de fecha 19 de diciembre de 2022 presentada por el Sindicato de Trabajadores de los Servicios Públicos y el Transporte de la República de Corea (KPTU), la Confederación de Sindicatos de Corea (KCTU), la Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte (ITF), la Internacional de Servicios Públicos (ISP) y la Confederación Sindical Internacional (CSI). En comunicaciones de fechas 3 de febrero y 5 de abril de 2023, las organizaciones querellantes enviaron nuevos alegatos e información adicional.
  2. 511. El Gobierno presentó sus observaciones en una comunicación de fecha 9 de enero de 2024.
  3. 512. La República de Corea ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

A. Alegatos de las organizaciones querellantes
  1. 513. En sus comunicaciones, el KPTU, la KCTU, la ITF, la ISP y la CSI alegan que la respuesta del Gobierno a una huelga del sector del transporte de mercancías por carretera celebrada entre el 24 de noviembre y el 8 de diciembre de 2022 por la División de Solidaridad de los Transportistas de Carga de la KPTU (KPTU-TruckSol) vulneró la libertad sindical de los huelguistas y de su organización. Las organizaciones querellantes afirman que esta era la segunda huelga que los camioneros realizaban en 2022 en relación con el «sistema de tarifas seguras», por el cual se fijaban unas tasas mínimas básicas de remuneración para los camioneros propietarios de sus vehículos en el sector del transporte en remolques portacontenedores y de cemento a granel. Los conductores cubiertos tenían la clasificación legal de «empleados especiales» o «contratistas independientes». Estaba previsto que el sistema de tarifas expirase a finales de 2022 en virtud de una cláusula de extinción incluida en la ley. La KPTU-TruckSol exigió la derogación de dicha cláusula de extinción a fin de hacer permanente el sistema de tarifas seguras, así como la ampliación de su cobertura a más ámbitos del sector del transporte. Las organizaciones querellantes especifican que, de conformidad con el artículo 2.13 de la Ley sobre la Actividad de Transporte por Camión, el sistema de tarifas seguras tenía por objeto evitar el trabajo excesivo, el exceso de velocidad y la sobrecarga, al garantizar la recuperación de los costos y el pago de todo el tiempo trabajado, y constituía una salvaguardia básica contra el aumento de los precios del combustible y el costo de la vida para los camioneros cubiertos. El sistema estaba en sintonía con las recomendaciones sobre «pagos sostenibles» establecidas en los párrafos 76 y 77 de las Directrices sobre la promoción del trabajo decente y la seguridad vial en el sector del transporte de la OIT.
  2. 514. Las organizaciones querellantes afirman que los miembros de la KPTU-TruckSol y otros camioneros participaron en una primera huelga del 7 al 14 de junio de 2022, en la que exigían la continuación del sistema de tarifas seguras y la ampliación de su cobertura. Esa huelga fue desconvocada y los conductores volvieron al trabajo porque el Ministerio de Territorio, Infraestructuras y Transporte (MOLIT) y la KPTU-TruckSol llegaron a un acuerdo por el cual el MOLIT se comprometía a «impulsar el sistema de tarifas seguras vigente y estudiar su ampliación a otros tipos de mercancías». Sin embargo, el Gobierno no respetó el acuerdo, ya que tanto el Ministro como el Viceministro de Territorio, Infraestructuras y Transporte declararon inmediatamente después de desconvocarse la huelga que la cláusula de extinción no podía derogarse, y el Viceministro afirmó que el sistema de tarifas seguras no era adecuado para una economía de mercado. Las organizaciones querellantes alegan asimismo que el 29 de septiembre de 2022 el MOLIT presentó a la Asamblea Nacional un informe en el que, a partir de datos inexactos e incompletos, se llegaba a la conclusión de que el sistema de tarifas seguras no había tenido efectos significativos sobre la seguridad vial y se proponía la derogación de las obligaciones impuestas a los propietarios de la mercancía para garantizar el cumplimiento de las tarifas seguras, así como la rebaja de las sanciones por infracciones y otros cambios que debilitarían la actuación de los sindicatos e imposibilitarían la aplicación del sistema. El 30 de septiembre, un grupo de representantes de la KPTU-TruckSol acudió al MOLIT para protestar por el informe. En cuanto a la ampliación de la cobertura, el MOLIT no mantuvo conversaciones con la KPTU-TruckSol ni con otras partes interesadas hasta que el sindicato declaró su intención de organizar una huelga nacional el 14 de noviembre. El 15 de noviembre se celebraron negociaciones entre representantes del MOLIT y el sindicato, durante las cuales los representantes del Gobierno declararon que no aceptarían la ampliación del sistema de tarifas seguras por temor a que ello generase un aumento del número de afiliados del sindicato en los nuevos sectores cubiertos. Las organizaciones querellantes alegan que, al margen de esas dos reuniones celebradas el 30 de septiembre y el 15 de noviembre, el MOLIT se negó a entablar un diálogo significativo con el sindicato.
  3. 515. Según las organizaciones querellantes, antes de la huelga los legisladores del Partido Democrático habían elaborado un proyecto de ley que haría permanente el sistema de tarifas seguras y lo ampliaría al transporte de acero, mercancías peligrosas, automóviles, cereales y piensos y paquetería. Sin embargo, los días 22 y 23 de noviembre, el gobernante Partido del Poder Popular propuso otros proyectos de ley que introducían diferentes cambios y hacían que la legislación fuese menos garantista para los conductores, en particular mediante la eliminación de las obligaciones impuestas a los propietarios de la carga y la introducción de cambios en la forma de calcular las tarifas mínimas, con lo cual se reforzaba el poder del Gobierno a ese respecto. En este contexto, las reivindicaciones de la KPTU-TruckSol en el marco de la huelga consistían en que no se hicieran «revisiones regresivas» del sistema de tarifas seguras, se derogara la cláusula de extinción y se ampliara la aplicación del sistema a otros sectores.
  4. 516. Las organizaciones querellantes indican que el Gobierno empezó a preparar su respuesta inmediatamente después de que el sindicato anunciara su intención de organizar una huelga, y elevó los niveles de alerta de crisis a partir del 15 de noviembre. El 23 de noviembre, el Ministro de Territorio, Infraestructuras y Transporte anunció un plan interministerial de intervención que incluía medidas como la introducción de medios de transporte sustitutorios, la exención de los peajes de las autopistas para los conductores que no participaran en la huelga, la suspensión de las subvenciones de combustible para los huelguistas y la posibilidad de emitir órdenes de inicio del trabajo en caso de que la huelga se prolongase en el tiempo. Los representantes del MOLIT calificaron la huelga como ilegal, injustificada y motivada por intereses personales, y se refirieron a ella como una «negativa colectiva a la prestación de servicios de transporte».
  5. 517. Las organizaciones querellantes alegan que a partir del 24 de noviembre de 2022, primer día de la huelga, el Gobierno desplegó fuerzas policiales en los lugares de celebración de la huelga en todo el país y comenzó a utilizar camiones y otros vehículos del ejército para realizar las labores de transporte sustitutorio. Los representantes del MOLIT se reunieron con representantes de los propietarios de la carga y de las empresas de transporte y visitaron los centros locales de producción y logística a fin de supervisar la respuesta ante la huelga. El 27 de noviembre, el Gobierno definió la huelga como un «accidente socia» con arreglo a la Ley Marco de Gestión de Desastres y Seguridad, arguyendo que esta podía causar una «crisis en la economía nacional», y convocó una reunión de la Jefatura Central de Intervención ante Catástrofes y Amenazas para la Seguridad. El 28 de noviembre se celebraron conversaciones entre el MOLIT y el sindicato en las que no se produjo ningún avance, y el 29 de noviembre, tras una reunión del Consejo de Ministros y la posterior aprobación del Gobierno, el MOLIT emitió órdenes de inicio del trabajo dirigidas a las empresas de transporte por carretera y a 2 500 conductores del sector del cemento. Las organizaciones querellantes afirman que esta era la primera vez que se emitían órdenes de inicio del trabajo dirigidas a los camioneros desde que se concedió esa prerrogativa al MOLIT mediante la introducción, en 2004, de una enmienda a la Ley sobre la Actividad de Transporte por Camión. El 30 de noviembre, la segunda ronda de conversaciones entre el sindicato y el Ministerio se saldó sin avances.
  6. 518. Las organizaciones querellantes afirman que la Comisión de Comercio Justo de la República de Corea (KFTC) emitió un comunicado de prensa el 29 de noviembre de 2022 en el que afirmaba que había comenzado a examinar la posibilidad de que la KPTU-TruckSol hubiese incurrido en actividades ilegales de cartelización y/o en actuaciones prohibidas a las asociaciones sindicales en virtud de la Ley de Reglamentación de Monopolios y Comercio Justo. Señalan asimismo que el 2 de diciembre los funcionarios de la KFTC intentaron realizar una investigación en las oficinas de la KPTU-TruckSol en Seúl y Busan. Según las organizaciones querellantes, los funcionarios de la KFTC exigieron la presentación de una amplia gama de materiales improcedentes, como una lista de los afiliados del sindicato. El 4 de diciembre, el Ministro de Economía y Finanzas declaró que se tomarían medidas contra quienes se negaran a volver al trabajo en contravención de las órdenes de inicio del trabajo y contra quienes incitaran a cometer dichas infracciones o colaboraran en ellas. Además, indicó que la KPTU TruckSol tendría que rendir cuentas y lamentó que el sindicato hubiera bloqueado la investigación in situ de la KFTC. El 5 de diciembre, la TruckSol presentó a la KFTC una declaración escrita en la que formulaba preguntas sobre la finalidad, el alcance y la metodología de la investigación y sobre los documentos que debían presentarse. El sindicato indicó que examinaría la solicitud oficial de investigación in situ de la KFTC y le daría respuesta. En su comunicación de fecha 3 de febrero de 2023, las organizaciones querellantes afirman que, de acuerdo con un comunicado de prensa emitido el 18 de enero de 2023, la KFTC presentó cargos penales contra la TruckSol por interferir en una investigación al impedir que los funcionarios de la KFTC entraran en las oficinas del sindicato en violación de los artículos 124, 1) y 13 de la Ley de Reglamentación de Monopolios y Comercio Justo (FTA). Las organizaciones querellantes indican que ese delito se castiga con un máximo de tres años de prisión o una multa máxima de 200 millones de won surcoreanos (1 400 000 dólares de los Estados Unidos).
  7. 519. Las organizaciones querellantes alegan que el 7 de diciembre de 2022 se denunció ante la policía a un conductor de camiones de cemento que no había regresado al trabajo a pesar de la orden de inicio del trabajo y se solicitó la adopción de medidas administrativas en su contra ante las autoridades locales competentes. En su comunicación de fecha 3 de febrero de 2023, las organizaciones querellantes alegan además que el MOLIT presentó cargos ante la policía contra varios camioneros que no habían cumplido las órdenes de inicio del trabajo. La policía remitió uno de los casos a la fiscalía con un dictamen de «indicios suficientes para el procesamiento», mientras que el otro trabajador seguía bajo investigación. Las organizaciones querellantes afirman que en caso de que los fiscales decidan presentar cargos, los trabajadores se enfrentarán a largos juicios y, si son condenados, pueden ver revocadas sus licencias para el transporte de mercancías, en función del tipo de condena que se les imponga. Por último, las organizaciones querellantes alegan que a uno de los conductores denunciados se le notificó una sanción administrativa de suspensión de la licencia durante treinta días por incumplimiento de la orden de inicio del trabajo.
  8. 520. Según las organizaciones querellantes, el 2 de diciembre de 2022, la Corporación Coreana del Suelo y la Vivienda (KLHC) anunció que estudiaría la presentación de una demanda por daños y perjuicios contra la KPTU-TruckSol en caso de que se produjeran daños. El 6 de diciembre, el MOLIT anunció que respaldaría las demandas por daños y perjuicios presentadas por las empresas contra el sindicato y el 7 de diciembre se celebró una reunión de la Jefatura Central de Intervención ante Catástrofes y Amenazas para la Seguridad a fin de comunicar el nivel de daños sufrido por cada sector en relación con la huelga de la KPTU-TruckSol y examinar las posibles medidas compensatorias. Las organizaciones querellantes solicitan a la Comisión que inste al Gobierno a abstenerse de presentar demandas por daños y perjuicios ante el ejercicio legítimo del derecho de huelga.
  9. 521. El 8 de diciembre, tras una reunión extraordinaria del Consejo de Ministros, se emitió la segunda ronda de órdenes de inicio del trabajo, que afectaba a 6 000 conductores del sector siderúrgico y a 4 500 conductores del sector petroquímico. Las organizaciones querellantes afirman que, en vista de las estrictas medidas adoptadas por el Gobierno contra los huelguistas y el sindicato, el 8 de diciembre el Comité Ejecutivo Central de la KPTU-TruckSol decidió celebrar una votación general de sus afiliados para decidir si ponían fin a la huelga. Seguidamente, el 9 de diciembre, el 61,8 por ciento de los participantes votaron a favor de poner fin a la huelga nacional y regresar al trabajo. Las organizaciones querellantes argumentan que, en vista de la dureza de las medidas adoptadas por las autoridades, la mayoría de los camioneros no pudieron afrontar las amenazas de sanciones y castigos, se vieron obligados a abandonar el ejercicio de su derecho y volvieron a trabajar. Las organizaciones querellantes también citan supuestos anuncios intimidatorios realizados por altos funcionarios del Gobierno, entre ellos el Presidente de la República, el Primer Ministro y varios de los ministros, en los que estos afirmaban que se adoptarían medidas estrictas contra los infractores. Señalan además que, mientras algunos de los ministerios afirmaban que la huelga era ilegal, el Ministerio de Empleo y Trabajo había anunciado que no consideraba que la acción colectiva fuera ilegal en sí misma y el Ministerio de Economía y Finanzas también había declarado que la negativa a la prestación de servicios de transporte era fundamentalmente legal.
  10. 522. Las organizaciones querellantes indican asimismo que el artículo 14 de la Ley sobre la Actividad de Transporte por Camión, que constituye la base jurídica para la emisión de las órdenes de inicio del trabajo, permite la adopción de tal medida cuando «existen motivos razonables para creer que una injusta negativa colectiva a la prestación de servicios de transporte haya causado o pueda causar una grave crisis en la economía nacional mediante una considerable perturbación del transporte de mercancía». El incumplimiento de las órdenes de inicio del trabajo constituye un delito penal que se castiga con una multa máxima de 30 millones de won (22 500 dólares de los Estados Unidos) o hasta tres años de cárcel. Las órdenes de inicio del trabajo emitidas también indicaban la posibilidad de sanciones administrativas, como la suspensión y cancelación de las licencias en caso de incumplimiento. Las organizaciones querellantes rechazan la postura del Gobierno, según el cual la huelga constituyó una emergencia para la economía nacional, e indican que en el sector petroquímico solo el 0,8 por ciento de las gasolineras informaron de que sus existencias se habían agotado tras la huelga. También alegan que no se respetaron debidamente los requisitos del artículo 14, ya que el Gobierno decidió dictar las órdenes antes incluso de que se iniciara la huelga y emitió la primera serie de órdenes solo cinco días después de su inicio, lo cual demuestra que había emitido un juicio arbitrario sobre la posibilidad de que se generase una crisis muy grave en la economía nacional. Por último, la situación no se correspondía con una «crisis aguda» que justificara la imposición de restricciones a la huelga de acuerdo con las normas de la OIT.
  11. 523. Además, las organizaciones querellantes señalan que el artículo 14 de la Ley sobre la Actividad de Transporte por Camión fue introducido por el Gobierno en respuesta a dos huelgas de la KPTU-TruckSol celebradas en 2003, poco después de la constitución del sindicato. Cuando se examinó la legislación en la Asamblea Nacional, diversas organizaciones de abogados y de la sociedad civil expresaron su preocupación al respecto y señalaron que, a diferencia de los funcionarios públicos o los médicos, para quienes también se podían emitir legalmente órdenes de inicio del trabajo, el trabajo de los camioneros no podía considerarse como un deber de servicio público. También señalaron que, por un lado, se negaba a los camioneros el ejercicio de los derechos de libertad sindical y de negociación colectiva debido a su condición de contratistas independientes y, por otro, se introducía un régimen jurídico que permitía al Gobierno obligarlos a trabajar. En el presente caso, las organizaciones querellantes aducen que la emisión de órdenes de inicio del trabajo para hacer frente a una huelga legítima organizada por un sindicato, así como el intento de investigarla y sancionarla durante su transcurso como una conducta de cartelización ilegal en virtud de la legislación económica constituyen violaciones del principio de libertad sindical. Las organizaciones querellantes alegan que las disposiciones de la Ley sobre la Actividad de Transporte por Camión que autorizan el recurso a las órdenes de inicio del trabajo son incompatibles con el principio de libertad sindical y con la prohibición del trabajo forzoso. En su comunicación de fecha 3 de febrero de 2023, los denunciantes indican que el 19 de diciembre de 2022, el Sr. Choi, un conductor de remolques de cemento a granel de la región de Busan, presentó una demanda ante el Tribunal Administrativo de Seúl en la que impugnaba la constitucionalidad de los artículos 14, 1) y 4 de la Ley sobre la Actividad de Transporte por Camión.
  12. 524. Las organizaciones querellantes también hacen referencia a las declaraciones formuladas por el Ministro de Economía y Finanzas el 8 de diciembre de 2022, en las que indicaba que la acción no constituía una huelga sino una «negativa a la prestación de servicios de transporte» y que la prioridad era la vuelta inmediata al trabajo. Además, según las organizaciones querellantes, el 2 de diciembre de 2022 el presidente de la KFTC había indicado en una rueda de prensa que los miembros de la TruckSol eran empresarios individuales. Por último, las organizaciones querellantes hacen referencia a los folletos distribuidos por el Gobierno en respuesta a la intervención de la OIT con relación a la huelga de noviembre-diciembre de 2022, en los que se indicaba que no se había producido ninguna violación de los principios de la OIT, ya que era difícil considerar a la TruckSol como un sindicato conforme a la ley, puesto que no había obtenido un certificado de constitución sindical y no había cumplido los procedimientos previstos en la legislación laboral. Las organizaciones querellantes afirman a este respecto que, debido a la negativa del Gobierno y de los empleadores a reconocer el estatuto sindical de la TruckSol, no es posible para esta organización cumplir los procedimientos establecidos en la Ley de Reforma de los Sindicatos y de las Relaciones Laborales (TULRAA). No obstante, alegan que la huelga de la TruckSol estaba en consonancia con las normas internacionales del trabajo, pues afectaba a los intereses profesionales y económicos de los trabajadores y buscaba solucionar cuestiones y problemas de política económica y social que les afectaban directamente.
  13. 525. En cuanto a la denegación del reconocimiento de la condición de sindicato a la KPTU-TruckSol en virtud de la TULRAA, por considerar que sus miembros eran empresarios individuales y que no se había expedido a la TruckSol un certificado de sindicación, las organizaciones querellantes afirman lo siguiente: a) la TruckSol es una división sectorial del KPTU, sindicato industrial que cuenta con certificado de constitución sindical, por lo que la TruckSol no tiene la obligación de solicitar un certificado de constitución por separado, sobre la base del principio de que los sindicatos son libres de definir su estructura y organización. Además, las actividades sindicales legítimas no deberían depender de la inscripción en el registro, y b) los miembros de la TruckSol que, en calidad de camioneros dueños de su propio vehículo, dependen económicamente de aquellos para quienes trabajan en el sector del transporte por carretera, pueden ser reconocidos como trabajadores a la luz de las recientes sentencias del Tribunal Supremo de la República de Corea, por las que en virtud de la TULRAA se establece que la definición de trabajador debe basarse en el hecho de que la esencia de la relación laboral requiera la protección de los derechos laborales fundamentales.
  14. 526. Por lo que respecta a la estructura del sector del transporte de mercancías por carretera y a la situación que los camioneros ocupan en ella, los querellantes alegan que el sistema de tarifas seguras se creó para mejorar la realidad a la que se enfrentan los camioneros. Estos se ven obligados a realizar labores de transporte a tarifas bajas para poder ganarse la vida en el contexto de la estructura de explotación del mercado del transporte de mercancías, en el que los propietarios de la carga, en su mayoría grandes conglomerados denominados chaebol, presionan para reducir las tarifas de transporte hasta un nivel injustificadamente bajo, mientras que las empresas de transporte y los transitarios imponen tarifas excesivas a los conductores y todos los costos incurridos en el proceso de transporte se trasladan a los camioneros, que son el último eslabón de la cadena. Las organizaciones querellantes afirman que, desde su constitución en 2002, la KPTU-TruckSol ha realizado grandes esfuerzos para mejorar la injusta estructura del mercado del transporte de mercancías mediante la introducción del sistema de tarifas seguras.
  15. 527. Además, las organizaciones querellantes alegan que, tanto durante la huelga como después de ella, algunas de las empresas de transporte tomaron represalias y cometieron actos de discriminación e injerencia antisindicales contra la KPTU-TruckSol y los afiliados de la organización que habían participado en la huelga: a) el 2 de diciembre, durante el transcurso de la huelga, los afiliados de la sección de Cheonan recibieron un mensaje de texto de sus empresas de transporte en el que se les pedía que «manifestaran rápidamente si tenían la intención de volver al trabajo», y posteriormente se les notificó una «suspensión del trabajo de siete días de duración» por no responder al mensaje; b) el 9 de diciembre, varios conductores de camiones cisterna afiliados a las secciones de la TruckSol en Cheonan y Daesan fueron notificados por sus empresas de transporte de que solo podrían volver al trabajo cuando aportasen una confirmación de renuncia al sindicato. Las empresas de transporte pidieron a los trabajadores que entregaran lo antes posible dicha confirmación de renuncia, a fin de poder informar de ello a las empresas principales (las propietarias de la carga) y volver a asignarles trabajo; c) los medios de comunicación confirmaron el 11 de diciembre que algunas de las empresas de transporte habían comunicado a los trabajadores participantes en la huelga que se les permitiría volver al trabajo bajo la condición de que abandonaran el sindicato o de que dimitieran sus dirigentes. Las empresas también notificaron a los trabajadores que no se les daría trabajo durante un determinado periodo de tiempo o que se enfrentarían a otras medidas disciplinarias por haberse sumado a la huelga, y d) un dirigente de la TruckSol en la sección de Daesan recibió una notificación con el siguiente mensaje: «Solo se permitirá el regreso al trabajo de los demás afiliados una vez que hayan dimitido los dirigentes del sindicato». Otro afiliado afirmó que su empresa de transporte había comunicado a los dirigentes del sindicato que «abandonasen la empresa y esta se ocuparía del camión». Con respecto a este último incidente, las organizaciones querellantes citan las declaraciones del director de la sección de la KPTU-TruckSol en Incheon, en las que este señalaba que en 2019 la KFTC estableció una directriz para proteger a los trabajadores con condición de «empleados especiales», pero esta se había incumplido claramente en algunos casos.
  16. 528. Por lo que respecta al futuro del sistema de tarifas seguras tras la huelga, en su comunicación de fecha 5 de abril de 2023 las organizaciones querellantes citaron una propuesta del Gobierno para sustituirlo por un «sistema de tarifas mínimas», que supuestamente derogaría las obligaciones impuestas a los propietarios de la carga y eliminaría las disposiciones sancionadoras, de manera que sería imposible ejecutar la ley de forma efectiva. Según las organizaciones querellantes, la propuesta también retiraba a la Comisión Tripartita de Tarifas Seguras la autoridad para fijar los modelos de costos y los niveles de ingresos justos, y se la asignaba al Gobierno, al cual también se concedía la capacidad de limitar el nivel de las tasas de remuneración e impedir la publicación de normas tarifarias. En otras palabras, la propuesta gubernamental suponía en la práctica la abolición del sistema de tarifas seguras. El proyecto de ley solo fue debatido con el partido gobernante y reflejaba exclusivamente la posición del Gobierno. Las organizaciones querellantes afirman que no existió ninguna comunicación o consulta propiamente dichas con la KPTU-TruckSol. Así, indican que las reuniones que el Gobierno afirma haber mantenido con el sindicato constituyeron una mera formalidad sin diálogo significativo, incluidas las reuniones celebradas en el seno de la Comisión de Tarifas Seguras, durante la constitución junto al sindicato del «Consejo de Desarrollo de la Industria Logística» y en el marco de una audiencia pública del Consejo de la Industria Logística celebrada el 18 de enero de 2023. Durante dichas reuniones el Gobierno únicamente «fingió» escuchar las opiniones de los grupos interesados respecto a varias cuestiones relativas a la regulación del transporte por carretera, entre las que figuraba el sistema de tarifas seguras. No obstante, según las organizaciones querellantes, el Gobierno no intentó en ningún momento incorporar la postura de la KPTU-TruckSol ni de las asociaciones que representaban a las empresas de transporte en relación con la continuación del sistema de tarifas seguras, y se limitó a formular su propia propuesta al término de las reuniones.
  17. 529. En su comunicación de fecha 5 de abril de 2023, las organizaciones querellantes también respondieron a las afirmaciones del Gobierno en las que este indicaba que durante la huelga de junio de 2022, la KPTU-TruckSol había incurrido en actos ilícitos tales como perturbaciones del transporte, agresiones violentas y amenazas, y que durante la huelga de noviembre sus afiliados habían participado en actuaciones violentas y en la destrucción de infraestructuras, y habían proferido amenazas contra los afiliados de la KPTU-TruckSol que no seguían la huelga y los camioneros que no estaban afiliados al sindicato. Las organizaciones querellantes confirman que durante la huelga se produjeron incidentes lamentables en los que se infringió la ley, pero afirman que se trató de actos cometidos por un número muy reducido de camioneros a título individual y que, contrariamente a los alegatos del Gobierno, la violencia y la intimidación durante las huelgas nunca constituyeron una política organizada de la KPTU-TruckSol.

B. Respuesta del Gobierno

B. Respuesta del Gobierno
  1. 530. En su comunicación de fecha 9 de enero de 2024, el Gobierno indica que los alegatos de las organizaciones querellantes, según los cuáles se han infringido los Convenios núms. 87 y 98, son infundados; que la negativa colectiva a la prestación de servicios de transporte de noviembre de 2022, a cargo de la KPTU-TruckSol, tuvo graves consecuencias sociales y económicas y que, contrariamente a los alegatos de las organizaciones querellantes, en su forma de abordar esta grave crisis el Gobierno respetó las normas de la OIT.
  2. 531. El Gobierno ofrece su relación de los hechos sobre los antecedentes, la respuesta a la huelga de noviembre y diciembre de 2022, que el Gobierno designa como «negativa colectiva a la prestación de servicios de transporte», y sus consecuencias. El Gobierno explica que, con arreglo al sistema de tarifas de seguridad, el remitente debe pagar a la empresa de transporte o al chófer propietario del camión unas tarifas de flete que no sean inferiores a las tarifas de seguridad en el flete por carretera. Además, la empresa de transporte debe pagar unas tarifas de seguridad en el flete por carretera al chófer propietario del camión. El Gobierno indica que la Ley sobre la Actividad de Transporte por Camión establece un comité de tarifas de seguridad en el flete por carretera para determinar y ajustar unos costos de seguridad en el transporte por carretera y unas tarifas de seguridad en el flete por carretera, así como su ámbito de aplicación. El comité está integrado por 13 miembros representantes de los chóferes propietarios de camiones, los empresarios de transporte, los remitentes y representantes del interés público. Dicho comité se ocupa de examinar los siguientes asuntos: 1) los costos fijos, incluidos los gastos de personal y los costos de depreciación y amortización; 2) los costos variables, incluidos los costos de combustible y piezas, y 3) otros asuntos prescritos por decreto presidencial, como los gastos de espera y el nivel de servicios ofrecidos por los proveedores de servicios de transporte.
  3. 532. En lo que respecta a la «negativa colectiva a la prestación de servicios de transporte de carga» que tuvo lugar entre el 7 y el 14 de junio de 2022, el Gobierno indica que, como consecuencia de dicha acción, el tráfico de contenedores se redujo un 32,4 por ciento con respecto a los niveles habituales y produjo unos daños por un monto de 1 240 millones de dólares de los Estados Unidos. Según el Gobierno, durante el proceso la KPTU-TruckSol incurrió en actividades ilegales, como perturbaciones en el transporte, agresiones violentas y amenazas contra los chóferes no afiliados y los chóferes afiliados que decidieron no participar en la acción colectiva. Durante dicha acción colectiva, el Gobierno celebró cinco reuniones con la KPTU-TruckSol y, en respuesta a la propuesta del Gobierno de «proseguir las conversaciones» sobre el mantenimiento de la aplicación del sistema y su ampliación a otros tipos de flete, el 14 de junio los afiliados al sindicato reanudaron los servicios de transporte. El Gobierno afirma que en aquel momento no se logró el acuerdo entre el Gobierno y la KPTU-TruckSol, ya que para prorrogar el sistema de tarifas de seguridad era necesario introducir, en el marco de la Asamblea Nacional, una enmienda legislativa en la Ley sobre la Actividad de Transporte por Camión, lo que rebasaba las competencias del Gobierno. El Gobierno indica que, tras estos acontecimientos, mantuvo conversaciones con los principales sectores interesados, entre otros, los que participaban en el comité de tarifas de seguridad en el flete por carretera y en el Consejo del Sector del Transporte de Mercancías. Según el Gobierno, entre la primera negativa colectiva a la prestación de servicios de transporte, ocurrida en junio de 2022, y la segunda, ocurrida en noviembre de 2022, el Gobierno celebró en total cinco reuniones con la KPTU-TruckSol.
  4. 533. El Gobierno indica que, tan solo cinco meses después, la KPTU-TruckSol inició una segunda acción de negativa colectiva a la prestación de servicios de transporte, indefinida y de ámbito nacional, a pesar de los esfuerzos del Gobierno por entablar un diálogo. La segunda «negativa» tuvo una importante repercusión social y económica debido a la ubicación geográfica de la República de Corea y a su fuerte dependencia de los puertos en lo tocante a las importaciones y exportaciones, y del transporte por carretera en lo tocante al transporte nacional de carga. Además, la negativa colectiva estuvo marcada por actos de violencia, vandalismo e intimidación contra quienes no participaron en la acción colectiva, lo que provocó paros laborales entre estos últimos, agravando aún más la situación del transporte de carga. El Gobierno confirma además la relación de hechos de las organizaciones querellantes relativa a la declaración del estado de alarma en el nivel rojo, las dos reuniones infructuosas entre el Gobierno y la KPTU-Truck-Sol, la emisión de órdenes de regreso al trabajo y la suspensión de la acción colectiva por parte del sindicato, el 9 de diciembre de 2022.
  5. 534. El Gobierno indica que reconoce a los sindicatos como asociados de política fundamentales y que fomenta diversas políticas que respetan el valor del trabajo. Hace referencia a la ratificación de los Convenios núms. 87 y 98, el 20 de abril de 2021, y a diversas enmiendas que se introdujeron en la legislación nacional en la preparación de dichas ratificaciones. Hace referencia también al fomento de la reforma laboral, encaminada a la creación de un mercado de trabajo sostenible, que comprende la aplicación de normas internacionales, como las normas de la OIT y de repertorios de mejores prácticas de países centrales, sin olvidar los esfuerzos desplegados para atender las diferencias salariales injustas y la dualidad en mercado de trabajo. El Gobierno menciona asimismo el acuerdo firmado en febrero de 2023 entre contratistas principales y subcontratistas en el sector de la construcción naval, y sus continuos esfuerzos para trasladar esta iniciativa a otros sectores.
  6. 535. Por lo que respecta a la situación de la KPTU-TruckSol, el Gobierno afirma que la TULRAA protege los derechos de libertad sindical y de negociación colectiva de los camioneros. Indica que las personas en tipos especiales de empleo, clasificadas como trabajadores en virtud de la mencionada ley, como puedan ser repartidores, chóferes designados, repartidores de paquetes, ciclistas profesionales, chóferes en el transporte de carga (fuera del ámbito de la KPTU-TruckSol), tutores en actividades extraescolares, planificadores de seguros de vida y profesores en actividades con libros de ejercicios han constituido sindicatos diferentes y participan en actividades sindicales en el marco de la ley. No obstante, el Gobierno separa de las categorías anteriores a la mayoría de los chóferes propietarios de camiones que son miembros de la KPTU-TruckSol, por considerar que aquellos son propietarios de sus propios vehículos y están inscritos como entidades empresariales individuales, que gestionan sus empresas de transporte de carga bajo su propia licencia empresarial y su propio nombre. Así, según el Gobierno, la KPTU-TruckSol es una asociación mercantil integrada por entidades empresariales individuales, y la negativa colectiva a la prestación de servicios de transporte no es una huelga protegida por la Constitución de la República de Corea o por las normas internacionales del trabajo, sino una negativa desleal de transacción por parte de una «asociación de intereses».
  7. 536. Además, el Gobierno indica que las actividades de la KPTU-TruckSol son diferentes de las que llevan a cabo los sindicatos en virtud de la TULRAA, ya que no ha presentado un informe sobre su constitución ni ha seguido los procedimientos mínimos de la negociación colectiva y las acciones colectivas previstas en dicha ley. Por consiguiente, el Gobierno concluye que esas actividades no están contempladas por el derecho a la acción colectiva y a la negociación colectiva en virtud de la TULRAA. El Gobierno afirma a este respecto que el sistema de inscripción de sindicatos de la República de Corea (el sistema por el que se informa de la constitución de sindicatos) no es un sistema de licencias, ya que las autoridades administrativas no tienen capacidad discrecional y deben aceptar la solicitud y expedir un certificado de constitución de un sindicato en los casos en que la solicitud cumpla los requisitos establecidos. El Gobierno señala que la inscripción oficial es el primer paso que debe dar un sindicato para obtener protección en virtud de la mencionada ley, y que, a pesar de ello, en los últimos años la KPTU-TruckSol no ha ejercido su derecho a obtener el reconocimiento oficial mediante su inscripción oficial.
  8. 537. En lo que respecta a la finalidad de la negativa colectiva a la prestación de servicios de transporte del presente caso, el Gobierno indica que la prórroga y la ampliación del sistema de tarifas de seguridad que pedía la KPTU-TruckSol planteaba preocupación con respecto a la negativa repercusión social, habida cuenta de que mediante este sistema no era posible efectuar un cálculo objetivo de las tarifas de flete. A este respecto, el Gobierno especifica que: i) los procesos de estimación de costos carecían de objetividad, y que 17 de las 25 partidas de costos se examinaron mediante cuestionarios, sin datos objetivos; ii) los ingresos de los chóferes propietarios de camiones se determinaron mediante negociaciones entre los miembros del comité de tarifas de seguridad en el flete por carretera, estructurado en favor de las empresas de transporte y los chóferes propietarios de camiones, que recibían unos ingresos garantizados y cuyos intereses están armonizados, lo cual no favorecía a los remitentes que pagan el flete, y iii) el beneficio de las empresas de transporte, excluidos los chóferes propietarios de camiones, se garantizaba de manera homogénea (en torno al 12 por ciento), lo que era contrario al principio de competencia en el mercado, provocaba un aumento de los costos logísticos y suponía una carga para las empresas y la sociedad.
  9. 538. En lo que respecta a la repercusión social y económica de la negativa colectiva a la prestación de servicios de transporte de la KPTU-TruckSol, el Gobierno indica que, en la práctica, la República de Corea funciona como una nación insular, dependiente del transporte aéreo y marítimo para la importación y la exportación de todos los bienes básicos, como alimentos, suministros médicos y petróleo, que son fundamentales para la vida y la seguridad de la población del país. Como consecuencia de dicha acción colectiva de noviembre de 2022, el volumen de la carga de contenedores que entra y sale de los puertos de la República de Corea disminuyó un 60 por ciento con respecto al volumen habitual. El porcentaje del transporte de carga por carretera en el país es muy alto (92,9 por ciento en 2021). Por ello, toda interrupción prolongada de los servicios de transporte de carga por carretera incide negativamente en las vidas, la salud y la seguridad de la población de todo el país. El Gobierno indica, por ejemplo, que, según algunos profesionales de la medicina, la negativa colectiva podría provocar escasez de medicamentos importados. El Gobierno indica además que dicha acción de noviembre de 2022 bloqueó el transporte de productos de los sectores principales, como el cemento, el acero y los productos petroquímicos. El porcentaje de envíos de cemento disminuyó un 95 por ciento, lo que afectó al 55 por ciento de todas las obras de construcción del país y suscitó gran preocupación por los puestos de trabajo y los medios de subsistencia de los jornaleros de esas obras. Además, se interrumpió la construcción del 71,3 por ciento de las viviendas de protección oficial destinadas a grupos de bajos ingresos, lo que retrasó hasta cinco meses las fechas de toma de posesión de las viviendas. El Gobierno añade que el porcentaje del transporte en los sectores del acero y petroquímico disminuyó un 50 por ciento y entre un 70 y un 80 por ciento, respectivamente. Esto redujo el espacio de almacenamiento en las fábricas, y si la negativa colectiva a la prestación de servicios de transporte se hubiera prolongado mucho más tiempo, las fábricas petroquímicas habrían tenido que cerrar durante al menos quince días. La negativa también afectó a las refinerías de petróleo. Según el Gobierno, si los productos petrolíferos no se hubieran suministrado a tiempo, los medios de subsistencia y la salud de la población de la República de Corea durante el invierno se habrían visto afectados, con consecuencias especialmente graves para los grupos de población más vulnerables. Según las estimaciones de los sectores, las perturbaciones en el transporte de productos elaborados como consecuencia de los dieciséis días que duró la negativa colectiva a la prestación de servicios de transporte supuso unos daños por un monto de 3 400 millones de dólares de los Estados Unidos; 1 300 millones de dólares de los Estados Unidos, en el sector del acero y 1 100 millones de dólares de los Estados Unidos en el sector petroquímico.
  10. 539. El Gobierno indica además que la negativa a la prestación de servicios de transporte fue calificada de «desastre social» con arreglo a la Ley Marco de Gestión de Desastres y Seguridad, pues realmente paralizó la infraestructura del país. La negativa afectó a los principales centros logísticos, entre otros, los sectores del acero y del refinado de petróleo, así como a los principales puertos. En consecuencia, se hicieron visibles los daños en las obras de construcción, mientras que otros sectores, como el del acero, comenzaron a verse afectados. El MOLIT, encargado de supervisar la gestión de desastres en accidentes de transporte de carga por carretera, determinó que la crisis había alcanzado el nivel máximo de emergencia, y, el 28 de noviembre, declaró el estado de emergencia en el nivel rojo, lo que entrañaba la intervención de la Sede Central de Respuesta y Seguridad ante Desastres para gestionar la crisis.
  11. 540. El Gobierno sostiene además que medidas como la emisión de órdenes de reanudación del trabajo y la utilización de servicios de transporte de sustitución en respuesta a la negativa colectiva a la prestación de servicios de transporte de la KPTU-TruckSol guardaban conformidad con los Convenios núms. 87 y 98 y con el principio de libertad sindical. El Gobierno indica a este respecto que el derecho de huelga no es absoluto, y que el Comité de Libertad Sindical ha considerado que medidas como la emisión de órdenes de regreso al trabajo y el recurso a servicios de sustitución pueden aplicarse en determinadas circunstancias, en particular si la huelga se celebra en el sector de servicios esenciales, en el sentido estricto del término, o en caso de que pueda provocar una crisis nacional grave. El Gobierno señala que aunque el Comité de Libertad Sindical no considera los servicios de transporte de carga como servicios esenciales, y que, en consonancia con ese criterio, no fueron incluidos en la lista de servicios esenciales en virtud de la TULRAA, dadas las circunstancias específicas del presente caso, fue necesario emitir órdenes de reanudación del trabajo y recurrir a servicios de sustitución para garantizar los servicios mínimos. A este respecto, el Gobierno subraya que se trató de la segunda huelga nacional de camioneros en seis meses, y reitera los puntos planteados en relación con la dependencia del país en el transporte interior por carretera y la repercusión de la huelga en la economía y la sociedad en su conjunto. El Gobierno indica además que, tras decretar el nivel rojo de alarma, no tuvo otro remedio que emitir órdenes de reanudación del trabajo dirigidas a un número limitado de empresas de transporte y camioneros de carga en los sectores del cemento, el 28 de noviembre, y a un número limitado de camiones en los sectores del acero y petroquímico, el 8 de diciembre. Según el Gobierno, la repetida y prolongada negativa a la prestación de servicios de transporte, junto con los actos de violencia cometidos por los afiliados a la KPT-TruckSol contra los camioneros que no participaron en la acción, provocó una grave crisis nacional que hizo necesaria la intervención del Gobierno para asegurar los servicios mínimos.
  12. 541. Por lo que respecta al alcance de las órdenes de reanudación del trabajo emitidas, el Gobierno indica que, de un total de 445 000 chóferes de camiones de carga, el Gobierno limitó dichas órdenes a 12 500 camioneros de los sectores del cemento, el acero y petroquímico. En la práctica, las órdenes fueron emitidas con arreglo a procedimientos estrictos, y se limitaron a los casos en que: i) un funcionario público hubiera inspeccionado e investigado in situ una compañía de camiones, y ii) se hubiera rechazado una solicitud de servicios de transporte. En consecuencia, el número de chóferes de camiones que recibieron realmente órdenes de reanudación del trabajo se limitó estrictamente a 932 trabajadores, lo que representa únicamente un 4,2 por ciento del total de 22 000 chóferes de camiones afiliados a la KPTU TruckSol (o un 0,02 por ciento del total de 445 000 camioneros). Estas cifras confirman que el Gobierno emitió las órdenes de reanudación del trabajo con carácter estrictamente limitado con el fin específico de garantizar los servicios mínimos.
  13. 542. El Gobierno indica además que la emisión de órdenes de reanudación del trabajo guardaba conformidad con el Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29) y con el procedimiento y la legislación nacionales.
  14. 543. En lo que respecta a la utilización de servicios de transporte de sustitución, el Gobierno indica que consideró necesario utilizar un número limitado de vehículos de organismos públicos para paliar las perturbaciones que causaron los actos de intimidación y de violencia de los participantes en la negativa colectiva a la prestación de servicios de transporte y la obstrucción del acceso a las principales instalaciones logísticas de los chóferes que no participaron en dicha acción. El Gobierno suministró 69 camiones de contenedores (operados por 150 chóferes) gestionados por el Ministerio de Defensa; 24 vehículos (operados por 50 chóferes) pertenecientes a dicho Ministerio; 18 camiones (operados por 45 chóferes) gestionados por la Oficina Regional de Construcción y Gestión del MOLIT, y 4 camiones (operados por 10 chóferes) de la empresa Korea Expressway Corporation. Estos vehículos se distribuyeron en instalaciones logísticas fundamentales para el transporte urgente de carga de importación y exportación, de manera que pudieron gestionarse hasta 2 678 casos. El Gobierno especifica que el volumen de envíos gestionados fue muy pequeño en comparación con el de situaciones normales, y concluye que, en el presente caso, la utilización de servicios de sustitución se ha efectuado en conformidad con las normas de la OIT y la práctica del Comité de Libertad Sindical.
  15. 544. En lo que respecta a la investigación de la KFTC sobre la supuesta participación de la KPTU TruckSol en prácticas concertadas ilegales o actos prohibidos de asociaciones mercantiles, el Gobierno proporciona información detallada sobre el alcance y contenido de la FTA de la República de Corea, y señala que la investigación constituye una medida legítima para asegurar el cumplimiento de la ley en ese marco. La finalidad de dicha ley es promover la competencia leal y libre mediante la regulación de las prácticas concertadas ilegales y las prácticas comerciales desleales. La ley se aplica a actos cometidos por «entidades empresariales» y «asociaciones mercantiles» y puede aplicarse a entidades consideradas al mismo tiempo como sindicatos o como trabajadores en virtud de la TULRAA. El Gobierno explica que a la hora de evaluar si una persona puede considerarse como una entidad empresarial o una asociación mercantil, la KFTC examina, en cada caso concreto, si esa persona ofrece servicios o productos a cambio de una remuneración, independientemente del tipo de empresa o de estructura organizativa. El Gobierno se remite a los casos del Sindicato de Trabajadores de la Construcción de Corea (KCWU) y la Federación Coreana del Sindicato de Trabajadores Portuarios y del Transporte (KFPTWU), ambos sindicatos legítimos en el marco de la TULRAA, que fueron sancionados por incumplir la FTA. El Gobierno añade que el Tribunal Supremo de la República de Corea dictaminó que dicha ley era aplicable a los sindicatos. Concretamente, en una sentencia de fecha 13 de julio de 2023, el Tribunal Supremo calificó de «entidad empresarial» al Sindicato de Trabajadores Portuarios y del Transporte de Ulsan, que obstruyó las operaciones de carga y descarga llevadas a cabo por un sindicato de la competencia que operaba en cuanto que «entidad empresarial». El fallo establecía que un sindicato que había recibido una licencia de empresa proveedora de mano de obra tenía a la vez la condición de sindicato y de entidad empresarial, y, por consiguiente, consideraba que estaba justificado aplicar la FTA a ese sindicato.
  16. 545. En lo que respecta a los motivos de la investigación de la KFTC sobre la KPTU-TruckSol, el Gobierno indica que la mayoría de los miembros de esta organización están inscritos como entidades empresariales individuales que, o bien gestionan directamente servicios de transporte de carga o lo hacen en régimen de consignación. Así, la KPTU-TruckSol se considera una asociación mercantil constituida para fomentar los intereses comunes de esas entidades empresariales de transporte por carretera. La investigación se ocupaba de la supuesta infracción del artículo 51 de la FTA, incluida la coerción a afiliados para que se negaran a prestar servicios de transporte y obstruyeran las operaciones de transporte de las entidades empresariales que no estaban afiliadas a la KPTU-TruckSol mediante el recurso a la violencia o la ocupación de los centros de distribución. El Gobierno afirma que la investigación no se refiere a la negativa a prestar de servicios de transporte en sí.
  17. 546. El Gobierno indica que, en virtud del artículo 81 de la FTA, las investigaciones de la KFTC son investigaciones administrativas y no requieren de orden judicial ni presencia policial. Con arreglo a la misma disposición, dicha comisión pidió el material mínimo necesario para llevar a cabo la investigación, así como una lista de las entidades empresariales vinculadas con la KPTU-TruckSol, justificada por la finalidad de la investigación, es decir, investigar posibles actos prohibidos cometidos por la asociación mercantil. No se llevó a cabo una movilización policial ni un registro ilegal de las instalaciones del sindicato. El Gobierno añade que la KPTU-TruckSol se negó a cooperar bloqueando intencionadamente el acceso a los funcionarios de la KFTC, negándose así a participar en una investigación legal y pacífica y sin ofrecer justificaciones válidas a esa desobediencia. En la medida en que la FTA establece disposiciones en materia de sanciones cuando se obstaculiza una investigación (artículo 124), la KFTC presentó una denuncia por obstrucción a una investigación y, el 9 de agosto de 2023, la Fiscalía acusó a la KPTU-TruckSol de infringir la FTA. El Gobierno confirma las indicaciones de las organizaciones querellantes respecto de la pena que se impondrá a la KPTU-TruckSol en caso de ser condenada.
  18. 547. En lo que respecta a la presencia de fuerzas policiales en los lugares en que se celebró la huelga, el Gobierno indica que fue necesario mantener el orden público, y hace referencia a los actos ilegales cometidos durante la negativa a la prestación de servicios de transporte de noviembre de 2022, en los que se comunicaron 781 casos mediante 112 llamadas de emergencia a la policía. El Gobierno indica que hubo obstrucción de la actividad comercial y de la administración pública, y que dirigentes del sindicato lanzaron bolas de hierro contra algunos vehículos de carga, produciendo daños a los vehículos y lesiones a los chóferes. El Gobierno afirma que dichos incidentes no fueron actos aislados de unos pocos camioneros, y que supusieron una grave amenaza al orden y la seguridad públicos, de suerte que no podría considerarse que la presencia de fuerzas policiales restringiera las libertades civiles de los huelguistas ni el derecho de huelga. El Gobierno hace referencia asimismo a algunas medidas penales adoptadas contra dirigentes y miembros de la TruckSol que cometieron actos de violencia, amenaza e intimidación contra otros chóferes: el 26 de noviembre de 2022, tres dirigentes de la TruckSol lanzaron bolas de hierro a dos vehículos de carga que ejercían su actividad en el puerto Nuevo Puerto de Busan, produciendo daños a los vehículos y lesiones a los conductores. Uno fue condenado a dos años y los otros dos a penas de dieciocho meses de prisión. En marzo de 2023, el tribunal de primera instancia condenó a ocho meses de prisión y a dos años de libertad condicional a un camionero miembro de la TruckSol que esparció por la carretera más de 700 pinchos de acero de nueve centímetros de largo, dañando los neumáticos de seis vehículos. Además, entre el 30 de noviembre y el 1.º de diciembre, fue detenido un chófer propietario de su camión por enviar mensajes de texto a empresarios de transporte amenazándolos con «represalias cuando la huelga acabe». El Gobierno indica que, según el Departamento Nacional de Policía, se investigó a 66 personas por alegatos de violencia, intimidación y daños a la propiedad vinculados con las dos acciones de negativa colectiva a la prestación de servicios de transporte que tuvieron lugar en junio y noviembre de 2022 a cargo de la KPTU-TruckSol. Para concluir, el Gobierno indica que solo correrán el riesgo de recibir sanciones penales los camioneros que cometieron actos ilegales.
  19. 548. Por lo que respecta a la petición de las organizaciones querellantes de que se inste al Gobierno a que no proceda con la demanda de indemnización por daños y perjuicios contra el ejercicio legítimo del derecho de huelga, el Gobierno indica que, a su juicio, ninguna disposición de los convenios de la OIT o la práctica del Comité de Libertad Sindical obliga a los Estados Miembros de la OIT a prohibir los recursos de derecho civil, en particular cuando las empresas se ven afectadas por el incumplimiento de un contrato debido a una negativa prolongada a suministrar servicios de transporte.
  20. 549. Por lo que respecta a los alegatos de discriminación antisindical y actos de injerencia, el Gobierno indica que, en virtud de la FTA, la KFTC prohíbe el abuso por las empresas de posición dominante en el mercado y regula específicamente las prácticas comerciales desleales de las entidades empresariales contra los proveedores de mano de obra mediante las «guías dirigidas a los proveedores de mano de obra para examinar el abuso de posición dominante por las empresas». Según el Gobierno, dichas guías establecen que las entidades empresariales que explotan su posición en el mercado para rescindir injustamente un contrato, rechazando así las transacciones, infringen la FTA. El Gobierno añade que, no obstante, la KFTC no ha recibido ninguna comunicación sobre infracciones de ese tipo.
  21. 550. Por lo que se refiere a qué ocurrirá con el sistema de tarifas de seguridad, el Gobierno rechaza el alegato de las organizaciones querellantes según el cual su propuesta alternativa de un «sistema de tarifas estándar de flete» anula efectivamente el actual sistema de tarifas de seguridad, señala que la alternativa propuesta mantiene la estructura de tarifas, y asegura además que los empresarios de transporte garantizan el pago de las tasas de flete a los chóferes propietarios de camiones. En el marco de este sistema, las partes responsables de pagar las tasas de flete a los propietarios-chóferes de camiones no son los remitentes, sino los empresarios de transporte. Las tasas son fijadas por el comité de tarifas de seguridad en el flete por carretera, y el Gobierno las hace públicas. El Gobierno afirma que la propuesta alternativa tiene por objeto superar las limitaciones del sistema de tarifas de seguridad mediante la utilización de datos objetivos en lugar de datos recopilados mediante cuestionarios para calcular los costos. Por otra parte, se va a modificar la estructura del mencionado comité, ampliándose el número de representantes del interés público con una postura neutral, y ajustándose el número de empresarios de transporte y de chóferes propietarios de camiones al número de representantes de los remitentes. El sistema de tarifas estándar de flete ofrece orientaciones a los remitentes y a los empresarios de transporte, pero garantiza la libre contratación, al tiempo que se garantiza a los chóferes propietarios de camiones un determinado nivel de tasas de flete. El Gobierno indica que, después de que se presentara a la Asamblea Nacional la propuesta de enmienda de la Ley sobre la Actividad de Transporte por Camión, el 9 de febrero de 2023, el Gobierno no ha dejado de mantener comunicación con la Asamblea General y con diversos sectores interesados, incluida la KPTU TruckSol. Según el Gobierno, el 31 de octubre de 2023, la KPTU-TruckSol pidió la celebración de conversaciones diligentes sobre la propuesta de enmienda del Gobierno, y el 3 de noviembre de 2023 envió el mismo dictamen a la oposición. El Gobierno considera que dicha actuación supone un cambio en la postura de la KPTU-TruckSol y pide al Comité que tenga plenamente en cuenta sus esfuerzos por resolver los problemas mediante el diálogo, así como la evolución de la situación. Por último, el Gobierno indica que su proyecto de ley sigue pendiente en la Asamblea Nacional y que, como consecuencia de ese retraso legislativo, el MOLIT está preparando un repertorio de «orientaciones de tasas estándar de flete». Además, para proteger a los chóferes propietarios de camiones contra un trato desleal por parte de las empresas de transporte, dicho Ministerio tiene previsto prever, en el decreto de aplicación de la Ley sobre la Actividad de Transporte por Camión, las prácticas desleales, como puedan ser exigencias financieras injustificadas por parte de las empresas de transporte, e introducir asimismo sanciones por ese tipo de infracciones.

C. Conclusiones del Comité

C. Conclusiones del Comité
  1. 551. El Comité toma nota de que este caso concierne a la negativa del Gobierno a reconocer la condición de sindicato de la KPTU-TruckSol y su respuesta a la acción de interrupción del trabajo llevada a cabo por esta organización entre el 24 de noviembre y el 9 de diciembre de 2022.
  2. 552. El Comité toma nota de las referencias de las organizaciones querellantes a varias declaraciones de funcionarios del Gobierno en que se indica que los miembros de la KPTU-TruckSol no son trabajadores, sino empresarios particulares, y que la acción colectiva que organizó la KPTU-TruckSol no es una huelga, sino una «negativa colectiva a la prestación de servicios de transporte». El Comité toma nota de que, en su respuesta, el Gobierno confirma la supuesta negativa a reconocer la condición de sindicato de la KPTU-TruckSol, considerando que afirma que esta organización es una asociación mercantil integrada por entidades empresariales individuales, y que la negativa colectiva a la prestación de servicios de transporte de la KPTU-TruckSol no es una huelga protegida en virtud de la Constitución de la República de Corea y las normas internacionales del trabajo, sino una «negativa desleal a efectuar transacciones» por parte de una asociación de intereses. El Comité toma nota de que, para justificar su postura, el Gobierno indica además que, en los últimos años, la KPTU TruckSol no ha solicitado un certificado sindical, y no ha seguido el procedimiento previsto en la TULRAA para iniciar una huelga. El Comité toma nota de la respuesta de las organizaciones querellantes a estos argumentos, indicando que la TruckSol se define como una división sectorial del KPTU, y, en ese sentido, no considera que tenga que solicitar un certificado sindical aparte; y que los miembros de la organización dependen económicamente de aquellos para quienes trabajan en el sector del transporte por carretera, a saber, los propietarios de la carga y las empresas de transporte y, por consiguiente, dichos miembros deberían ser reconocidos como trabajadores en virtud de la TULRAA.
  3. 553. El Comité recuerda que el asunto de la negativa del Gobierno de la República de Corea y de los empleadores a reconocer como trabajadores a los chóferes propietarios de su vehículo, en particular, a los camioneros de transporte de cemento o de hormigón a granel, así como la instrucción del Gobierno cursada a los sindicatos de que excluyeran a esas personas del grupo de afiliados, ya se habían planteado previamente en el caso núm. 2602 [véanse 355.º informe, párrafo 636 y 359.º informe, párrafos 348 y 349]. En aquel momento, el Comité pidió al Gobierno que tomara «las medidas necesarias para garantizar que todos los trabajadores, entre ellos los trabajadores «autónomos», como los chóferes de camiones de transporte de mercancías pesadas, pudieran disfrutar plenamente de los derechos sindicales, constituyendo las organizaciones que estimaran convenientes a los efectos de la promoción y defensa de sus intereses, incluido el derecho a ingresar en la federación o confederación de su preferencia de conformidad con sus propios reglamentos y estatutos, y sin ninguna autorización previa», y «que celebrara consultas con todas las partes interesadas con el objetivo de encontrar una solución aceptable para todos a fin de garantizar que, por una parte, los trabajadores autónomos pudieran disfrutar plenamente de los derechos de sindicación en virtud de los Convenios núms. 87 y 98 para así fomentar y defender sus intereses, incluido mediante la negociación colectiva» [véase 359.º informe, párrafo 370, b) y d)].
  4. 554. El Comité recuerda además que en el caso núm. 3237 (2018), algunos alegatos se vincularon con una huelga nacional organizada por la KPTU-TruckSol y las organizaciones querellantes habían explicado, a modo de antecedentes, que «en la República de Corea, la mayor parte de los camioneros trabaja bajo una forma de empleo encubierto. Aunque son dueños de sus camiones, en realidad mantienen una relación contractual de gran dependencia con las compañías de transporte y los clientes de estas (propietarios del cargamento). Su condición de «empleados especiales» impide que se les reconozcan los derechos constitucionales de sindicación, de negociación colectiva y de reivindicación colectiva» [véase 386.º informe, párrafo 172]. En aquel momento, el Gobierno había respondido que «la TULRAA solo se aplica a los empleados. Los trabajadores sometidos a regímenes especiales de empleo, entre los que figuran los chóferes de camiones de transporte de mercancías pesadas que son dueños de sus propios vehículos (registrados a nombre de la compañía de transportes pese a ser propiedad de los camioneros), reúnen a un tiempo características del trabajador autónomo y del empleado, lo cual hace difícil considerarles a todos como empleados. Las instancias judiciales determinan su estatus exacto en función de cada caso. Si bien los empleados sujetos a regímenes especiales de empleo son cada vez más numerosos, lo cierto es que trabajan en malas condiciones y con escasa protección de sus derechos laborales. Para subsanar esta situación, el Gobierno ha establecido la prioridad de «garantizar los derechos fundamentales del trabajo de las personas sometidas a regímenes especiales de empleo» y proyecta adoptar y aplicar medidas de protección específicas después de celebrar amplias discusiones con los interlocutores tripartitos y los expertos» [véase 386.º informe, párrafo 190]. El Comité tomó nota con interés de que el Gobierno daba prioridad a este asunto, y solicitó a este último que lo mantuviera informado de las medidas adoptadas a ese respecto [véase 386.º informe, párrafo 209].
  5. 555. El Comité toma nota de que todos los asuntos planteados en el presente caso oscilan entre la continua negativa a reconocer como sindicatos a las organizaciones de «empleados especiales» o «chóferes autónomos» dueños de su propio vehículo. Por ese motivo, reitera su recomendación anterior e insta al Gobierno a que tome las medidas necesarias para asegurar que dichos trabajadores pueden ejercer plenamente sus derechos de libertad sindical.
  6. 556. En lo que respecta a las condiciones y la legitimidad de la acción colectiva de la KPTU-TruckSol, el Comité toma nota de la indicación del Gobierno, a saber, que la organización no ha seguido los procedimientos mínimos relativos a la negociación colectiva y las acciones colectivas previstas en la TULRAA, así como la respuesta de las organizaciones querellantes de que, habida cuenta de la negativa del Gobierno a reconocer a la KPTU-TruckSol como sindicato, no pueden aplicar los procedimientos. El Comité toma nota de estas indicaciones, pero también recuerda que previamente ya había señalado, con respecto a un caso relativo a la República de Corea, que los objetivos legítimos de la huelga se interpretan de forma restrictiva y se limitan a conflictos de trabajo entre trabajadores y empleadores [véase 404.º informe, párrafos 69, f) y 76]. El Comité toma nota a este respecto de que, en este caso, la acción colectiva concernía a la postura de los camioneros sobre la expiración inminente del sistema de tarifas de seguridad, y se pedía que se mantuviera y se ampliara la protección de los salarios y de las condiciones de vida que este sistema les garantizaba. Por consiguiente, la acción colectiva no formaba parte de un proceso de negociación colectiva propiamente dicho, sino que se ha utilizado como un medio de apoyar la postura de los trabajadores en relación con una importante política y legislación social y económica. En consecuencia, el Comité señala que, en estas circunstancias, la KPTU-TruckSol no podía organizar una huelga en relación con esta cuestión de plena conformidad con la legislación actual de la República de Corea. No obstante, teniendo en cuenta que «el derecho de huelga no debería limitarse a los conflictos de trabajo susceptibles de finalizar en un convenio colectivo determinado: los trabajadores y sus organizaciones deben poder manifestar, en caso necesario en un ámbito más amplio, su posible descontento sobre cuestiones económicas y sociales que guarden relación con los intereses de sus miembros» [véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafo 766], el Comité considera que la KPTU-TruckSol debería poder ejercer plenamente sus derechos sindicales, incluidos los derechos a la acción colectiva legítima en defensa de los intereses de sus miembros.
  7. 557. En lo que respecta a la respuesta del Gobierno a la acción colectiva organizada por la KPTU-TruckSol, el Comité toma nota de que las organizaciones querellantes alegan que en la emisión de órdenes de reanudación del trabajo y el recurso a servicios de transporte de sustitución se infringió el derecho a la huelga, mientras que el Gobierno responde que sus medidas estuvieron justificadas, teniendo en cuenta que la repetida y prolongada negativa de la KPTU-TruckSol a la prestación de servicios de transporte, sumada a los actos de violencia cometidos por algunos de sus afiliados contra los camioneros que no participaban en la acción, provocaron una grave crisis nacional que hizo necesaria la intervención del Gobierno para asegurar los servicios mínimos. El Comité recuerda a este respecto que «[e]s legítimo requerir un servicio mínimo en caso de una huelga cuya magnitud y duración pudieran provocar una situación de crisis nacional aguda, pero en este último caso las organizaciones sindicales deberían poder participar en su definición, junto con los empleadores y las autoridades públicas» [véase Recopilación, párrafo 871]. Por consiguiente, el Comité considera que se debería haber hecho un esfuerzo para determinar los servicios mínimos pertinentes con los sindicatos en cuestión antes de emitir órdenes de reanudación del trabajo de duración limitada.
  8. 558. El Comité toma nota de que, en la relación de los hechos que suministra el Gobierno sobre la repercusión de la acción colectiva de noviembre y diciembre de 2022, este indica que, habida cuenta del importante porcentaje que corresponde al transporte por carretera en la República de Corea (92,2 por ciento en 2021) toda interrupción prolongada de los servicios de transporte de carga por carretera tendrá una importante incidencia negativa en las vidas, la salud y la seguridad de la población de todo el país. El Gobierno hace referencia asimismo a la incidencia de la acción colectiva en el sector de la construcción, que habría supuesto un retraso en la fecha de toma de posesión para los solicitantes de viviendas de protección oficial y habría incidido en los medios de subsistencia de los jornaleros de esas obras; su posible incidencia en el suministro de medicamentos importados, así como en el suministro de productos derivados del petróleo y las posibles consecuencias de ello para los medios de subsistencia y la salud de la población durante el invierno. El Gobierno señala además el perjuicio económico para los sectores de la construcción, del acero y petroquímico.
  9. 559. En lo respecta a la emisión de «órdenes de reanudación del trabajo», el Comité recuerda que «[c]uando la suspensión total y prolongada del trabajo dentro de un sector importante de la economía pueda provocar una situación que ponga en peligro la vida, la seguridad o la salud de la población, podría ser legítimo impartir a determinada categoría de personal la orden de reanudar el trabajo si, por su magnitud y duración, la huelga pudiera provocar dicha situación. En cambio, exigir que se reanude el trabajo en los casos no comprendidos bajo esta condición es contrario a los principios de la libertad sindical» [véase Recopilación, párrafo 920]. El Comité toma nota de que, en el presente caso, el primer grupo de órdenes emitidas el 29 de noviembre iba dirigido a los camioneros que transportan cemento. Teniendo en cuenta las indicaciones del Gobierno en lo que respecta a la repercusión de la «negativa colectiva a la prestación de servicios de transporte» en el sector de la construcción, el Comité no considera que la interrupción del trabajo de los transportistas de cemento entre en esa categoría. Por otra parte, el Comité toma nota de que esas órdenes iban dirigidas a 2 500 camioneros, cifra que, según la información presentadas por las organizaciones querellantes el 3 de febrero de 2023, iguala al número total de afiliados a la KPTU-TruckSol que transportan cemento. Por consiguiente, el Comité señala que la emisión de esas órdenes de reanudación del trabajo era en realidad una prohibición impuesta a la huelga de la KPTU-TruckSol en el sector del cemento.
  10. 560. El Comité toma nota de que el segundo grupo de órdenes de reanudación del trabajo fue emitido el 8 de diciembre e iba dirigido a los camioneros de los sectores del acero y petroquímico. Nuevamente, el Comité toma nota de que el Gobierno no indica en qué forma la interrupción del trabajo de los camioneros del sector del acero habría puesto en peligro la vida, la salud y la seguridad de la población. Por lo que respecta al sector petroquímico, el Gobierno indica que si los productos del petróleo no se hubieran suministrado a tiempo, los medios de subsistencia y la salud de la población de la República de Corea durante el invierno se habrían visto afectados, con consecuencias particularmente graves para los grupos de población más vulnerables, sin abordar más específicamente la cuestión del alcance y la duración de esta huelga en particular. Habida cuenta de lo anterior, y señalando que quienes habían incumplido las órdenes de reanudación del trabajo se exponían a penas de hasta tres años de prisión o a una multa que podía ascender a 30 millones de won (22 500 dólares de los Estados Unidos), el Comité considera que mediante las órdenes de reanudación del trabajo, emitidas el 24 de noviembre y el 8 de diciembre de 2022, se infringió el derecho de libertad sindical de los trabajadores en huelga concernidos y los derechos sindicales de la KPTU-TruckSol. Habida cuenta de lo anterior, el Comité pide al Gobierno que se abstenga de imponer sanciones penales contra los participantes en la huelga por el solo hecho de haber incumplido las órdenes de reanudación del trabajo.
  11. 561. El Comité toma nota del alegato de las organizaciones querellantes relativo al enjuiciamiento de la KPTU-TruckSol en virtud de la FTA por no cooperar en la investigación de la KFTC y de la respuesta del Gobierno al respecto. Señala que el sindicato es objeto de una multa que puede ascender a 1 400 000 dólares de los Estados Unidos en caso de ser condenado. El Comité toma nota de que la investigación se refiere a los alegatos de prácticas concertadas ilegales o actos prohibidos por las asociaciones mercantiles, y que los funcionarios de la KFTC habían pedido, entre otras cosas, que se presentara una lista de los afiliados. El Comité recuerda a este respecto que anteriormente consideró que «[l]a confidencialidad de la afiliación sindical debería ser asegurada. Es conveniente instrumentar un código de conducta entre las organizaciones sindicales que regule las condiciones en que se entregarán los datos de los afiliados, empleando técnicas adecuadas de utilización de datos personales que garanticen una confidencialidad absoluta» [véase Recopilación, párrafo 272]. Por consiguiente, el Comité pide al Gobierno que asegure la absoluta confidencialidad de la información sobre los afiliados a esta organización.
  12. 562. En lo tocante a la cuestión de la FTA de forma más general, el Comité toma nota de la indicación del Gobierno de que, en determinadas circunstancias, los sindicatos también son empresas o asociaciones mercantiles que pueden estar sujetas a dicha ley, y su conducta podría ser considerada como «prácticas concertadas ilegales» o «actos prohibidos para las asociaciones mercantiles». El Comité toma nota de que, según el Gobierno, la KPTU-TruckSol se rige por dicha ley en cuanto que «asociación mercantil», ya que sus miembros son «entidades empresariales individuales». El Comité señala que, una vez más, esta cuestión guarda relación con el hecho de que a los afiliados al sindicato no se los reconozca como «trabajadores». El Comité toma nota además de la indicación del Gobierno de que, en el presente caso, la investigación atañía a la supuesta infracción del artículo 51 de la FTA, incluida la coerción a afiliados para que se negaran a prestar servicios de transporte y a que obstruyeran las operaciones de transporte de las entidades empresariales que no estaban afiliadas a la KPTU-TruckSol mediante el recurso a la violencia o la ocupación de los centros de distribución. El Gobierno afirma que la investigación no se refiere a la negativa a prestar servicios de transporte en sí. El Comité toma nota también de las indicaciones del Gobierno sobre la conducta violenta e ilegal de algunos huelguistas y de las sanciones penales que se les impusieron.
  13. 563. El Comité recuerda que participar en un piquete de huelga y de incitar abierta, pero pacíficamente, a los demás trabajadores a no ocupar sus puestos de trabajo no puede ser considerado como acción ilegítima. Pero es muy diferente cuando el piquete de huelga va acompañado de violencias o de obstáculos a la libertad de trabajo por intimidación a los no huelguistas, actos que en muchos países son castigados por la ley penal [véase Recopilación, párrafo 939]. El Comité toma nota de la confirmación de las organizaciones querellantes de que, en el presente caso, durante la huelga se produjeron lamentables incidentes en los que se infringió la ley. Toma nota asimismo de que los alegatos de las organizaciones querellantes no atañen a sanciones impuestas contra esas conductas delictivas, y afirman que se trató de actos cometidos por un número muy reducido de camioneros a título individual, y que la violencia y la intimidación durante las huelgas nunca constituyeron una política organizada de la KPTU-TruckSol. Habida cuenta de lo anterior, y considerando que a quienes han cometido actos delictivos durante la huelga se les han impuesto las debidas sanciones penales, el Comité toma nota con preocupación de la acción penal interpuesta contra el sindicato, a raíz de la cual podría ser condenado a una cuantiosa multa por el solo hecho de haberse negado a cooperar con una investigación por «prácticas concertadas ilegales» y a compartir la lista de sus afiliados. El Comité recuerda a este respecto que «[l]as condenas pronunciadas en base al derecho penal ordinario contra ciertos sindicalistas no deberían conducir a las autoridades a adoptar una actitud negativa con respecto a la organización de que formen parte dichas personas junto con otras» [véase Recopilación, párrafo 159] y pide al Gobierno que vele por que cualquier sanción que se imponga a la KPTU-Trucksol por actos de sus afiliados a título individual no sea incompatible con la libertad sindical.
  14. 564. El Comité toma nota de la denuncia de las organizaciones querellantes con respecto a las medidas de represalia adoptadas por determinadas empresas de transporte contra los huelguistas y los actos de discriminación antisindical y de injerencia en este contexto. El Comité toma nota de que el Gobierno considera que estos actos constituyen infracciones potenciales de la FTA, pero indica que la KFTC no ha recibido informe alguno en que se denuncien tales actos. El Comité toma de que, desde el punto de vista del Gobierno, al no reconocerse la condición de sindicato de la KPTU TruckSol, las normas relativas a la prohibición de discriminación antisindical y de actos de injerencia no se aplicarían a las medidas de represalia adoptadas contra los afiliados a la KPTU-TruckSol. El Comité recuerda que los casos de discriminación antisindical pueden variar en cuanto a su naturaleza, y que no se limitan al despido, la reducción de personal o la terminación de servicios sino que incluyen también cualquier acto de represalia contra un trabajador que ejerce actividades sindicales, por ejemplo la suspensión [véase Recopilación, párrafo 1088]. Además, el hecho de que un Gobierno permita que se condicione el empleo a la renuncia a la afiliación sindical no es coherente con el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva. Por consiguiente, el Comité pide al Gobierno que vele por que esas acciones sean sancionadas debidamente para evitar que se repitan.

Recomendaciones del Comité

Recomendaciones del Comité
  1. 565. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
    • a) el Comité insta al Gobierno a que tome las medidas necesarias para garantizar que todos los trabajadores, entre ellos los trabajadores «autónomos», como los chóferes de camiones de transporte de mercancías pesadas, puedan disfrutar plenamente de los principios de la libertad sindical y la negociación colectiva a efectos de la promoción y defensa de sus intereses, y que lo mantenga informado de las medidas adoptadas a ese respecto;
    • b) el Comité pide al Gobierno que se abstenga de imponer sanciones penales contra los participantes en la huelga de la División de Solidaridad de los Transportistas de Carga de la KPTU (KPTU-TruckSol), celebradas en noviembre y diciembre de 2022, por el solo hecho de haber incumplido las órdenes de reanudación del trabajo;
    • c) el Comité pide al Gobierno que asegure la absoluta confidencialidad de la información sobre los afiliados a la KPTU-TruckSol;
    • d) el Comité pide al Gobierno que garantice que cualquier sanción que se imponga a la KPTU-Trucksol por actos de sus afiliados a título individual no sea incompatible con la libertad sindical, y
    • e) el Comité pide al Gobierno que vele por que toda medida de represalia y acto de discriminación antisindical o de injerencia contra los afiliados a la KPTU-Trucksol en relación con su participación en las huelgas de noviembre y diciembre de 2022 sean debidamente sancionados para evitar que se repitan.
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