Definitive Report - Report No 408, October 2024

1. 247. La queja figura en comunicaciones de fechas 17, 22 y 23 de marzo de 2017 presentadas por la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia (CUT), la Confederación de Trabajadores de Colombia (CTC), la Confederación General del Trabajo (CGT) y la Unión Nacional de Trabajadores del Estado y los Servicios Públicos de Colombia (UTRADEC-CGT).
2. 248. El Gobierno envió sus observaciones en comunicaciones de fechas 23 de mayo y 5 de julio de 2018, y 10 de septiembre de 2024.
3. 249. Colombia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 250. En sus distintas comunicaciones de 2017, las organizaciones querellantes alegan que el Gobierno de Colombia ha incumplido parte de los acuerdos nacionales estatales suscritos con las centrales sindicales y federaciones del sector público en los años 2013 y 2015.
2. 251. Las organizaciones querellantes presentan los hechos siguientes como contexto de la celebración de los acuerdos de 2013 y 2015: indican que el Gobierno nacional expidió el Decreto 1092 que reglamentaba los artículos 7 y 8 de la Ley 411 de 1997 aprobatoria del Convenio núm. 151, en lo relativo a los procedimientos de negociación y solución de controversias con las organizaciones sindicales de empleados públicos. En 2013, luego de la presentación de un pliego de solicitudes único por las centrales sindicales y federaciones de empleados públicos y a término del proceso de negociación colectiva, se firmó el primer acuerdo colectivo nacional estatal, con 26 puntos acordados. En 2014, el Gobierno expidió otra vez unilateralmente el Decreto 160 que reglamentaba los mismos asuntos que el Decreto 1092 de 2012. En 2015, las centrales sindicales y federaciones de empleados públicos presentaron su segundo pliego de solicitudes unificadas al Gobierno, después de que, y al término del proceso de negociación colectiva, se firmó un nuevo acuerdo nacional estatal, con 46 puntos acordados. Las organizaciones querellantes alegan que el Gobierno nacional ha desconocido muchos de los acuerdos alcanzados en 2013 y sigue sin cumplir la mayoría de los de 2015.
3. 252. En su comunicación, la CTC proporciona un resumen de los compromisos incluidos en los acuerdos que habrían quedado incumplidos: a) la implementación de la igualdad salarial y prestacional para los servidores públicos de las entidades territoriales; b) la toma de iniciativas y la adopción de directivas gubernamentales para la expedición de normas de restablecimiento de primas para el nivel profesional; c) el inicio de los proyectos de ley que regulen el sistema específico de carrera de ciencia y tecnología; d) la complementación y reforma del Código Penal y del Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002); e) la participación de las confederaciones sindicales y las federaciones más representativas del sector público en el proyecto de reglamentación de la Ley de Carrera Administrativa; f) la participación de las organizaciones sindicales en el proceso de reforma de las estructuras administrativas y ampliación de las plantas de personal y el desmonte de las nóminas paralelas; g) la expedición de las directivas para los descuentos y giros oportunos de las cuotas sindicales a las organizaciones sindicales que corresponden; h) el cumplimiento de los compromisos en materia de ampliación de plantas de personal, e i) la capacitación de grupos especializados en negociación colectiva para la administración pública en asociación con las universidades.
4. 253. Por su parte la CUT se refiere, entre otros, al incumplimiento de los siguientes compromisos en el acuerdo de 2015: el desmonte de la nómina paralela de contratistas; la limitación del uso de las plantas temporales para necesidades netamente transitorias; algunos aspectos económicos (revisión de las condiciones de acceso al auxilio de transporte, programas de bienestar); la instalación de una mesa de trabajo integrada por un representante de cada central y federación firmante para elaborar un proyecto de ley en relación con la regulación de la carrera especial de las contralorías territoriales y del personal científico y tecnológico de las entidades públicas; la realización de un estudio de la viabilidad de darle a la actividad sindical valor en la evaluación del desempeño; la generación de espacios de participación sindical en radio y televisión, y la compensación por beneficios de los acuerdos colectivos a cargo de los trabajadores no sindicalizados. La CUT alega también que, si bien las centrales presentaron el proyecto de reforma del Decreto 160 de 2014, el Gobierno no facilitó la concertación o discusión de dichas propuestas en la comisión del sector público, y que siguen sin realizarse avances en materia de violencia en los entornos laborales, y que a pesar de haberse comprometido a presentar e impulsar ante el Congreso de la República los proyectos de ley correspondientes a la ratificación del Convenio sobre los representantes de los trabajadores, 1971 (núm. 135), el Convenio sobre el personal de enfermería, 1977 (núm. 149), Convenio sobre los trabajadores con responsabilidades familiares, 1981 (núm. 156) y el Convenio sobre la protección de la maternidad, 2000 (núm. 183), ninguno de estos convenios se ha ratificado.

B. Respuesta del Gobierno

1. 254. En su respuesta de 2018, el Gobierno indica que el proceso de negociación colectiva en el sector público desarrollado a nivel nacional en 2013 fue la primera experiencia de este tipo en Colombia y que, se puede calificar como un proceso exitoso. De hecho, dentro del pliego unificado presentado con 28 peticiones, 26 de ellos culminaron como acuerdos. De forma semejante, en la negociación del año 2015, de 59 puntos presentados, el Gobierno y las organizaciones de trabajadores lograron 47 acuerdos, siendo solo 12 puntos que no pudieron ser superados, quedando en desacuerdos. A este respecto el Gobierno proporciona un «informe de cumplimiento de acuerdos de negociación colectiva de 2013 y 2015» en el cual son presentadas las acciones desarrolladas para el cumplimiento de los acuerdos suscritos en varios ejes temáticos.
2. 255. En lo relativo al acuerdo nacional estatal de 2013, el Gobierno indica que ha expedido decretos y circulares sobre la extensión del régimen salarial de empleados del orden nacional a los del territorial, y que ha radicado el proyecto de ley por el cual pretende, entre otros, establecer un régimen de carrera en ciencia y tecnología. En cuanto a la representación de las federaciones ante la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC), el Gobierno indica que la CNSC expidió la Circular No. 005 de 12 de noviembre de 2013, sobre escenarios de diálogo y garantía del derecho de libre asociación. En relación con el tema de la formalización de las plantas de empleo, el Gobierno indica que se expidieron decretos y circulares sobre el tema en lo que refiere a las empresas sociales del estado. En cuanto a derechos y garantías sindicales, el Gobierno indica que ha presentado un proyecto de decreto que regula el procedimiento para los descuentos de los días no laborados. En cuanto al compromiso de respaldar la solicitud sindical de espacio en televisión para promover la libertad sindical, indica que el tema se presentó nuevamente en la negociación de 2017. En cuanto al acuerdo sobre autorización de descuento por los empleados no sindicalizados beneficiarios del acuerdo colectivo, indica que el Ministerio de Trabajo y el Departamento Administrativo de la Función Pública expidieron la Circular Conjunta No. 06 de 2013, y en lo que refiere al cobro de los aportes de los trabajadores sindicalizados indica que el Gobierno nacional expidió el Decreto 2264 de 2013.
3. 256. El Gobierno indica que el acuerdo nacional de 2013 cobijó aproximadamente a 1 160 000 empleados públicos del orden nacional y territorial y que ningún acuerdo laboral en el país había incluido a tantos trabajadores, exceptuando los acuerdos sobre el salario mínimo. Provee además una lista de los «beneficios representativos del proceso de negociación» incluyendo el incremento en materia salarial y el reconocimiento del aporte de los servidores públicos a la productividad; la regulación de la prima de servicios para los empleados públicos de las entidades del nivel territorial; el fortalecimiento de los escenarios de participación sindical ante la CNSC; la activación de la Comisión Intersectorial de Trabajo Decente; la expedición de un régimen laboral especial que cobije a los servidores públicos de las empresas sociales del estado; mayores garantías sindicales (permisos sindicales); el compromiso del Gobierno de emitir los proyectos de ley aprobatorios de los Convenios núms. 135, 149 y 183 de la OIT; la participación de las organizaciones sindicales en la modificación del Decreto 1092 de 2012 para mejorar la reglamentación sobre negociación colectiva, y la creación de una comisión paritaria para hacer seguimiento al cumplimiento de los acuerdos, permitiendo a los representantes del Gobierno y de las organizaciones sindicales efectuar reuniones periódicas en las que analicen y propongan aspectos necesarios para el cumplimiento de los acuerdos.
4. 257. En cuanto a sus acciones para el cumplimiento del acuerdo colectivo nacional de fecha 11 de mayo de 2015, el Gobierno informa que el Departamento Administrativo de la Función Pública ha expedido la Circular Externa No. 100-09 de 31 de agosto de 2015, sobre modificación de la estructura interna y la planta de personal de entidades públicas; ha elaborado un proyecto de ley sobre la carrera de los servidores públicos de las contralorías territoriales y ha radicado otro proyecto de ley para expedir un sistema de carrera y de estímulos para los servidores de salud y ciencia, tecnología e innovación, y ha expedido la Circular Externa No. 100-13 de fecha 31 de agosto de 2015, sobre programas de bienestar social. Indica además que se ha llevado a cabo la capacitación en negociación colectiva en el sector público organizada por la OIT en la que participaron, entre otros, funcionarios de la Oficina Jurídica del Ministerio de Trabajo. En cuanto a la propuesta de las centrales de reformar el Decreto 160 de 2014, el Gobierno indica que Función Pública elaboró un documento en el que señaló que no era procedente la inclusión del Tribunal de Arbitramento en la negociación colectiva con los empleados públicos, sin embargo, las organizaciones sindicales insistieron en el tema. En cuanto a los compromisos en relación con las solicitudes de género, el Gobierno indica que el comité de seguimiento y verificación del acuerdo está trabajando en un informe sobre la revisión de la legislación vigente con el fin de proponer los ajustes necesarios para prevenir el acoso sexual en las relaciones laborales, y que el 8 de marzo de 2016, el Ministerio de Trabajo presentó el proyecto de ley para ratificar los Convenios núms. 135, 149, 156 y 183 de la OIT.
5. 258. Para concluir, el Gobierno indica que el análisis general del desarrollo de la negociación del año 2015 evidencia que fueron más los logros y ganancias que los aspectos negativos del proceso y subraya que, producto de las negociaciones colectivas de 2013 y 2015, el Gobierno ha creado 23 750 nuevos cargos, de los cuales 19 857 correspondían al proceso de formalización de contratos de prestación de servicios, y que la inversión de la administración del Presidente Santos para mejorar las condiciones laborales de los empleados públicos ha sido de 4 billones de pesos, aproximadamente.
6. 259. En su comunicación de septiembre de 2024, el Gobierno manifiesta primero que, se han celebrado con éxito seis negociaciones nacionales estatales durante los años 2013, 2015, 2017, 2019, 2021 y 2023. El Gobierno proporciona a continuación información actualizada sobre el cumplimiento de los acuerdos de 2013 y 2015. Indica que, en ocasión de la negociación estatal de 2019, la mesa de seguimiento a los acuerdos de negociación constató que todos los temas de los acuerdos de 2013 estaban cerrados y que los puntos de los acuerdos de 2015 se dieron por cumplidos con algunas observaciones relativas a diferentes proyectos de ley. La mesa planteó la necesidad de crear una comisión bipartita que considerara los diferentes proyectos de ley fruto de los acuerdos de 2013, 2015 y 2017, incluyendo los proyectos de ley para ratificar los convenios de la OIT, así como los proyectos relacionados con la participación en política, sindicalismo por rama, carrera ciencia y tecnología, y modificación del Decreto 160. El Gobierno indica a continuación que, en 2023, la «comisión/mesa de verificación de avance sobre acuerdos de vigencias anteriores» compuesta por representantes del Gobierno y de las organizaciones sindicales constató que la totalidad de los 26 puntos acordados en 2013 habían sido cumplidos, al igual que la totalidad de los 47 puntos acordados en 2015. De los 47 puntos de 2015 reconocidos como cumplidos, las organizaciones sindicales hicieron observaciones acerca de ciertos aspectos de tres puntos (presentar en la subcomisión del sector público la propuesta de compensación por beneficios celebrados con las organizaciones sindicales para los trabajadores no sindicalizados, así como la propuesta de modificación del Decreto 160; ante la imposibilidad de financiación de las escalas salariales, buscar mecanismos que permitieran plantear alternativas de financiamiento). Por último, el Gobierno subraya que, existe toda la voluntad política del Gobierno nacional, de darle cumplimiento a los acuerdos nacionales suscritos, sin poderse desconocer la existencia de circunstancias ajenas al deseo de cumplir con lo negociado y suscrito con los representantes de los trabajadores.

C. Conclusiones del Comité

1. 260. El Comité constata que, en el presente caso, las organizaciones querellantes alegan, por medio de comunicaciones de 2017, el incumplimiento por parte del Gobierno de Colombia de parte de los acuerdos nacionales estatales suscritos con las centrales sindicales y federaciones del sector público en los años 2013 y 2015.
2. 261. El Comité toma nota de que las organizaciones querellantes, al tiempo que reconocen que parte de los acuerdos firmados han sido implementados centran sus alegaciones sobre los principales temas siguientes: plantas de empleo, empleo temporal, carrera administrativa (concursos, procesos de selección, modificaciones del sistema de evaluación del desempeño laboral y reconocimiento de la actividad sindical en este marco), algunos aspectos económicos (revisión de las condiciones de acceso al auxilio de transporte, programas de bienestar) y varios derechos sindicales.
3. 262. El Comité observa que, por su parte, el Gobierno indica haber tomado las medidas necesarias para cumplir con todos los compromisos suscritos en los acuerdos estatales de 2013 y 2015. El Comité toma nota de que, en su última comunicación, el Gobierno indica que: i) la negociación colectiva en el sector público a nivel nacional iniciada en 2013 continúa llevándose a cabo cada dos años y ya ha dado lugar a la celebración de seis acuerdos nacionales estatales, el más reciente en 2023; ii) la «mesa de seguimiento a los acuerdos de negociación colectiva» primero, y, después, la «comisión/mesa de verificación de avance sobre acuerdos de vigencias anteriores», de composición bipartita, han realizado un seguimiento de la evolución de la situación relativa al cumplimiento de los puntos pendientes de aplicación, formulando recomendaciones al respecto, y iii) la referida mesa de verificación constató el 20 de junio de 2023 que la totalidad de los 26 puntos acordados en 2013 habían sido cumplidos al igual que la totalidad de los 47 puntos acordados en 2015 (las organizaciones sindicales haciendo observaciones acerca de ciertos aspectos de tres puntos cumplidos).
4. 263. El Comité toma debida nota de estos elementos, el Comité constata adicionalmente que, desde 2017, las organizaciones querellantes no han comunicado informaciones actualizadas al Comité sobre la evolución de la situación en lo que se refiere al cumplimiento de los acuerdos nacionales de 2013 y 2015. El Comité observa en cambio que, desde la apertura de este caso, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (CEACR) ha recibido, en el marco del control de la aplicación de los Convenios núms. 98, 151 y 154, informaciones regulares tanto del Gobierno como de las centrales sindicales autoras de la presente queja sobre los avances importantes alcanzados en la negociación colectiva en la administración pública. A este respecto, el Comité toma nota de que la CEACR ha podido constatar que: i) a continuación de los primeros acuerdos firmados en 2013 y 2015, el Gobierno y las organizaciones querellantes han concluido en 2019, 2021 y 2023 nuevos acuerdos estatales aplicables al conjunto de la administración pública; ii) se han puesto en marcha estructuras de seguimiento de la aplicación de los acuerdos nacionales concluidos, y iii) las centrales sindicales han manifestado que deberían existir mecanismos judiciales para hacer exigible el cumplimiento de los acuerdos colectivos entre las organizaciones de trabajadores y las entidades estatales y que es a nivel local donde se presentan mayores inconvenientes con el cumplimiento de los acuerdos colectivos.
5. 264. A la luz de lo anterior, el Comité observa los avances significativos realizados en la celebración de acuerdos nacionales estatales, en el establecimiento de mecanismos bipartitos de seguimiento de su aplicación y en el cumplimiento de los mismos. El Comité toma también nota de la preocupación expresada por las centrales sindicales por reforzar la exigibilidad de los acuerdos colectivos firmados en el seno de la administración pública. Recordando que «los acuerdos deben ser de cumplimiento obligatorio para las partes» [véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafo 1334], el Comité invita al Gobierno a que continúe tomando, en consulta con las organizaciones sindicales representativas, todas las medidas necesarias para garantizar el pleno cumplimiento de los acuerdos colectivos celebrados en el marco de la administración pública. A la luz de lo que antecede, el Comité considera que este caso queda cerrado y no requiere un examen más detenido.

Recomendaciones del Comité

1. 265. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) el Comité invita al Gobierno a que continúe tomando, en consulta con las organizaciones representativas de trabajadores concernidas, todas las medidas necesarias para garantizar el pleno cumplimiento de los acuerdos colectivos celebrados en el marco de la administración pública, y
   • b) el Comité considera que este caso queda cerrado y no requiere un examen más detenido.