Observación (CEACR) - Adopción: 2001, Publicación: 90ª reunión CIT (2002)

1. La Comisión ha tomado nota de la memoria del Gobierno con su respuesta a la solicitud de información formulada anteriormente por la Comisión. La Comisión también ha tomado nota de la comunicación de fecha 11 de septiembre de 2001 de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL), que presenta comentarios sobre la observancia del Convenio en los Estados Unidos, una copia de los cuales se ha enviado al Gobierno para que pueda formular sus comentarios sobre las cuestiones que allí se plantean.

2. En su comunicación de fecha 11 de septiembre de 2001, la CIOSL hizo referencia a la preocupación de la Comisión respecto de si la violación de una orden que prohíbe recurrir a la huelga puede considerarse como desacato penal, con las consecuencias que puede entrañar el procesamiento consiguiente, que incluye la posibilidad de condenar a una persona a efectuar trabajo penitenciario, en violación del Convenio núm. 105. Esta cuestión se examinará en el párrafo 5 y siguientes.

3. En su comunicación, la CIOSL se refirió con cierto detalle a las condiciones de empleo muy variables en las industrias penitenciarias en diversos estados de los Estados Unidos y a su papel en el sector privado y el comercio internacional. Asimismo, formuló las siguientes alegaciones de trabajo forzoso impuesto a los trabajadores migrantes.

Una parte del empleo en territorios bajo el control del Gobierno de los Estados Unidos constituye trabajo forzoso. Desde el decenio de 1980 las Islas Marianas del Norte, pertenecientes al Commonwealth de los Estados Unidos, ha desarrollado una industria de la confección basada en la capacidad de esas islas para enviar productos a los Estados Unidos exentos de impuestos y sin estar sujetos a cuotas. Este régimen jurídico, junto con la legislación local sobre el control de salarios e inmigración, ha tenido, en la práctica, la consecuencia de introducir en el territorio un sistema de servidumbre. Las autoridades locales autorizan a las empresas de propiedad extranjera a contratar miles de trabajadores extranjeros, principalmente jóvenes mujeres de Tailandia, China, Filipinas y Bangladesh. Los trabajadores son contratados por agencias privadas que exigen de esos trabajadores tarifas exorbitantes. Las tarifas se pagan o bien por adelantado, o se descuentan del salario mediante un arreglo que exige a los trabajadores permanecer en el empleo con el mismo fabricante, a su vez vinculado con la agencia de contratación.

Además del abuso que representan esas tarifas, se exige sistemáticamente a los trabajadores extranjeros que firmen contratos de trabajo por los que aceptan abstenerse de pedir aumentos de salario, buscar otro trabajo y afiliarse a un sindicato. Los trabajadores son informados de que la violación del contrato tendrá por consecuencia el despido y la deportación, y que deben pagar los gastos del viaje de regreso a su país de origen.

Los trabajadores domésticos migrantes que ingresan a los Estados Unidos en virtud de los diversos regímenes de visa relacionados con el empleador enfrentan muchas condiciones similares. Suelen ser víctimas de malos tratos, graves restricciones a su libertad de circulación y trabajan en condiciones equivalentes a la esclavitud. A muchos de esos trabajadores domésticos migrantes se les paga una remuneración muy inferior al salario mínimo y, según las condiciones de su visa, están expuestos a la deportación si abandonan el empleo para escapar a esas condiciones de opresión.

La CIOSL concluye que:

«Existen motivos de grave preocupación por la producción comercial de los reclusos en los Estados Unidos y por las prácticas equivalentes al trabajo forzoso mediante la explotación de los trabajadores migrantes (principalmente mujeres) en los territorios dependientes de los Estados Unidos, y de los trabajadores domésticos migrantes en los Estados Unidos».

4. La Comisión toma debida nota de esas alegaciones. Por lo que respecta a las Islas Marianas del Norte, la Comisión observa que el Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105) no se encuentra entre los convenios de la OIT que los Estados Unidos han declarado aplicables en ese territorio. En relación con las condiciones a que están sometidos los trabajadores migrantes que ingresan a los Estados Unidos, la Comisión espera que el Gobierno presentará sus comentarios sobre las alegaciones de la CIOSL.

5. La Comisión había tomado nota anteriormente de la indicación del Gobierno de que las personas encarceladas por tomar parte en una huelga ilegal, incurriendo de ese modo en desacato de una orden judicial se consideran, en virtud de la legislación y la práctica de los Estados Unidos, presos que esperan ser procesados y, en ese carácter, no están sometidos al trabajo penitenciario. En relación con la distinción entre desacato civil y penal y sus consecuencias relativas a la obligación de realizar trabajo penitenciario, el Gobierno proporcionó, entre otras, informaciones sobre la decisión de la Corte Suprema en el United Mineworkers v. Bagwell, 512 U.S. 821(1994), a tenor de la cual, el incumplimiento por parte de un sindicato de una orden judicial vinculada a actos conexos con una huelga ilegal configura el delito penal de desacato. El Gobierno señaló que en el caso Bagwell, el tribunal, al parecer, no condenó a prisión por desacato a ninguno de los afiliados o dirigentes sindicales. La Comisión había solicitado al Gobierno que proporcionara información sobre la evolución de la legislación y la práctica en este ámbito, indicando, en particular, si en virtud de la legislación, los afiliados o dirigentes de un sindicato pueden ser condenados a una pena de prisión por desacato penal en circunstancias comparables a las del caso Bagwell y, en caso afirmativo, si en virtud de la legislación y la práctica de los Estados Unidos se los considera presos que esperan ser procesados o se les atribuye, sobre bases diferentes, una situación jurídica comparable que los exceptúe de la obligación de realizar trabajo penitenciario.

6. En respuesta a la solicitud de la Comisión, el Gobierno proporcionó varios ejemplos de decisiones de los tribunales e indicó que se mantiene el entendimiento de que en los Estados Unidos los presos por desacato se consideran presos que esperan ser procesados y, como tales, no están sujetos al trabajo penitenciario. Además, subrayó que el encarcelamiento por desacato al tribunal en el contexto de un conflicto laboral no es una práctica común en los Estados Unidos. Por ejemplo, observó que en el caso Bagwell, en el que se formularon alegaciones de desacato muy graves, en el marco de un conflicto laboral, al parecer, ninguna persona fue detenida por motivos estrictamente laborales, sino por delitos penales.

7. La Comisión toma nota de esas indicaciones que, sin embargo, no parecen abarcar la totalidad de la legislación y la práctica nacionales relativos al castigo, con sanciones que entrañan trabajo obligatorio, de las personas que participan en huelgas prohibidas, especialmente, a nivel estatal y local.

8. La Comisión toma nota de que en virtud del capítulo 95 (Departamento de Trabajo y Reglamento Laboral), artículo 12, sección 95-98.1 de la legislación general de Carolina del Norte, las huelgas de los empleados públicos son ilegales y contrarias a la política pública del estado. Se prohíbe participar voluntariamente en una huelga de empleados públicos a toda persona que ocupe un cargo a tiempo completo o parcial, por nombramiento o empleo en el estado de Carolina del Norte o en cualquier condado, ciudad, pueblo u otra subdivisión política del estado de Carolina del Norte o en un organismo de cualquiera de ellos. En virtud de la sección 95 99, se considera que toda violación de las disposiciones del artículo 12 es una falta de categoría 1. En virtud de la sección 15A 13.40.23, leída conjuntamente con la sección 15A 13.40.11 del capítulo 15A (ley de procedimiento penal), una persona culpable de una falta de categoría 1 podrá ser condenada a una «sanción comunitaria» y, de ser reincidente, condenado a una «sanción activa», es decir, a una pena de prisión. El artículo 3 (trabajo de los reclusos), sección 148 26 del capítulo 148 (régimen penitenciario del Estado) establece que en virtud de la política pública del estado de Carolina del Norte, se exigirá a todo recluso físicamente apto que desempeñe con diligencia todos los trabajos que se le asignen. En caso de desobediencia podrá aplicársele una medida disciplinaria.

9. En virtud del artículo 1, d), del Convenio, los Estados están obligados a abolir todas las sanciones que entrañen alguna forma de trabajo obligatorio que pueda ser impuesto como castigo por haber participado en huelgas. En el Convenio no se establece excepción alguna a esta regla.

Como la Comisión señala en el párrafo 123 de su Estudio general sobre la abolición del trabajo forzoso, de 1979, ha sin embargo considerado que el Convenio no se opone a que se impongan sanciones (incluso si implican la obligación de efectuar un trabajo), por participar en huelgas en la función pública o en otros servicios esenciales, a condición de que se apliquen únicamente a servicios esenciales en el sentido estricto del término (es decir, servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población), y que se prevean garantías compensatorias en forma de otros posibles procedimientos para la solución de los conflictos.

10. Las disposiciones muy generales de la legislación general de Carolina del Norte citadas en el párrafo 8 supra no satisfacen esos criterios y son incompatibles con el artículo 1, d), del Convenio. La Comisión espera que se tomarán las medidas necesarias para poner las disposiciones antes mencionadas de la legislación general de Carolina del Norte en conformidad con el Convenio y que el Gobierno informará sobre las medidas adoptadas a estos efectos. Asimismo, la Comisión espera que, de manera más general, se revisará la legislación y la práctica a nivel estatal, a la luz del artículo 1, d), del Convenio, y que el Gobierno informará sobre las conclusiones.