Observación (CEACR) - Adopción: 2001, Publicación: 90ª reunión CIT (2002)

La Comisión toma nota de la información comunicada en la memoria del Gobierno, así como de los comentarios formulados por la Confederación de Sindicatos de Turquía (TÜRK-IS), la Confederación de Sindicatos de Funcionarios Públicos (KESK), el Sindicato de Funcionarios Civiles Empleados en Oficinas del Ejército (ASIM-SEN), el Sindicato de Creación de Energía y Construcción de Carreteras (ENERJI-YAPI YOL SEN), y la Confederación de Asociaciones de Empleadores de Turquía.

En sus comentarios previos, la Comisión había solicitado al Gobierno que comunicara informaciones sobre el proyecto de ley sobre sindicatos de los funcionarios públicos que estaba elaborándose y había recordado la necesidad de adoptar una legislación para garantizar que los funcionarios públicos disfrutaran de todos los derechos previstos en el Convenio, incluido el derecho de huelga para los funcionarios públicos que no ejercen su autoridad en nombre del Estado.

La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno en su memoria acerca de que este proyecto de ley - que se adoptaría en breve - regularía las actividades de las organizaciones de funcionarios públicos ya establecidos. La Comisión toma nota asimismo de las observaciones del Gobierno con respecto al derecho de huelga de los funcionarios públicos, al objeto de que éstos disfruten de unas condiciones especiales de empleo.

La Comisión toma nota de la adopción y la entrada en vigor de este proyecto de ley, el 12 de agosto de 2001, como ley sobre sindicatos de los funcionarios públicos núm. 4688. Al tiempo que observa que la adopción de la ley forma parte de un proceso de reforma importante emprendido por el Gobierno, la Comisión desearía llamar la atención del Gobierno sobre ciertas discrepancias existentes entre la ley y las disposiciones del Convenio, así como sobre otros aspectos a los que se ha referido la Comisión en sus comentarios anteriores.

Artículo 2 del Convenio

Derecho de los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, de constituir las organizaciones que estimen convenientes. La Comisión toma nota de los artículos 3, a), y 15 de la ley sobre sindicatos de los funcionarios públicos, que niega a algunas categorías de funcionarios públicos el derecho de sindicación, ya sea por no estar amparados por la ley o porque ésta les niega específicamente este derecho. En el artículo 3, a), se define el funcionario público de un modo restrictivo, al referirseúnicamente a los empleados permanentes cuyo período de prueba ha concluido mientras que en el artículo 15 se enumeran los funcionarios públicos (como jueces, abogados, funcionarios de alto rango, funcionarios civiles del Ministerio de Defensa Nacional y las Fuerzas Armadas de Turquía, empleados en instituciones penales, etc.) a quienes se prohíbe el derecho de sindicación. La Comisión desearía subrayar que el artículo 2 del Convenio establece que los trabajadores, sin ninguna distinción, deberían disfrutar del derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes. En consecuencia, todos los funcionarios públicos deberían tener derecho de sindicación, independientemente de la naturaleza y el grado de sus responsabilidades y de su situación profesional. En lo que concierne a los funcionarios públicos principales, la Comisión considera que deberían disfrutar, cuando menos, del derecho de establecer sus propias organizaciones. La única excepción que contempla el Convenio concierne a las Fuerzas Armadas y la Policía, comprendiéndose que aún en estas áreas debería concederse a los trabajadores civiles de estas instituciones el pleno ejercicio de este derecho, al igual que a todos los demás trabajadores. Por lo tanto, la Comisión solicita al Gobierno que adopte las medidas necesarias para modificar los artículos 3, a), y 15, al objeto de que los funcionarios públicos no pertenecientes a las Fuerzas Armadas y la Policía puedan disfrutar plenamente del derecho de sindicación, de conformidad con el artículo 2 del Convenio.

La Comisión toma nota de las informaciones comunicadas por las diversas organizaciones de trabajadores, acerca del establecimiento, por parte de funcionarios públicos, de una serie de organizaciones que tendrán carácter ilegal debido a las prohibiciones y restricciones previstas en la legislación, mencionadas anteriormente. La Comisión toma nota de las disposiciones provisionales, que se otorga a las organizaciones establecidas un plazo de ocho meses para cumplir las condiciones previstas por la ley. Confía en que el Gobierno adoptará las medidas necesarias para garantizar que la aplicación de la ley no afectará las actividades de estas organizaciones de tal modo que pudiera contravenir directamente lo establecido por el Convenio.

Artículo 3 del Convenio

1. Derecho de las organizaciones de los trabajadores de elegir libremente sus dirigentes. Con referencia al artículo 37 de la ley sobre los sindicatos núm. 2821, la Comisión había tomado nota en sus comentarios anteriores de las indicaciones del Gobierno relativas a los efectos de la candidatura de los representantes de los sindicatos a puestos electivos en las administraciones locales y generales sobre sus actividades sindicales y el alcance de la pena de prisión en caso de violación de la ley. La Comisión había solicitado al Gobierno que indicara las medidas adoptadas para asegurar que las organizaciones propiamente dichas establecen las condiciones de elegibilidad de los representantes sindicales. Sin embargo, la Comisión lamenta observar que el Gobierno no ha comunicado informaciones al respecto en su última memoria. La Comisión desearía recordar una vez más que la cuestión de la candidatura de los representantes sindicales a las elecciones locales y generales incumbe a lo estipulado en la normativa interna de las organizaciones y en ningún caso al Gobierno. La Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para modificar el artículo 37, con el objeto de permitir a las organizaciones de trabajadores decidir libremente si los representantes sindicales pueden seguir ejerciendo sus funciones durante su candidatura o elección a las administraciones locales o generales.

En lo que concierne a los funcionarios públicos, la Comisión toma nota de que el artículo 10 de la ley sobre los sindicatos de los funcionarios públicos aborda igualmente los efectos de la candidatura de los representantes sindicales a las elecciones generales y locales sobre sus actividades sindicales, estableciendo que las posiciones en los sindicatos o confederaciones de los candidatos a las elecciones generales o locales se suspenden durante su período de candidatura. A este respecto, la Comisión desearía recordar los comentarios formulados anteriormente con relación a la ley sobre sindicatos, igualmente aplicable a los dirigentes sindicales de los funcionarios públicos. Por lo tanto, la Comisión insta al Gobierno a que modifique el artículo 10 de la ley para garantizar el derecho de las organizaciones de funcionarios públicos de elegir libremente a sus dirigentes.

2. Derecho de las organizaciones de trabajadores y de empleadores de organizar sus actividades y formular sus programas sin injerencia del Gobierno. En sus comentarios anteriores, la Comisión había señalado una serie de aspectos relativos a la prohibición y la restricción del derecho de huelga, de conformidad con el artículo 54 de la ley núm. 2822 sobre los convenios colectivos de trabajo, las huelgas y los cierres patronales. En particular, la Comisión había llamado la atención del Gobierno sobre determinados principios relativos a la prohibición general de las huelgas de solidaridad - los trabajadores deberían poder emprender esas acciones cuando la huelga inicial con la que se solidarizan sea, en sí misma, legal - y a sanciones previstas contra las huelgas, en particular penas de prisión, que únicamente podrían imponerse en los casos en que las prohibiciones de que se trata estén de conformidad con los principios de la libertad sindical. Con referencia a los artículos 29, 30 y 32 de la ley núm. 2822, la Comisión había recordado igualmente que las restricciones a huelgas - en particular a través de la imposición de un arbitraje obligatorio - sólo podrían justificarse con respecto a los servicios esenciales en el sentido estricto del término, en los casos en que los funcionarios ejercen autoridad en nombre del Estado y en los casos de crisis nacional aguda. La Comisión toma nota de las informaciones comunicadas por el Gobierno en su última memoria acerca de la imposibilidad de emprender una reforma legislativa con respecto a la prohibición de las huelgas de protesta y de solidaridad, mientras no se lleve a cabo un procedimiento para modificar las disposiciones pertinentes de la Constitución y mientras no se elabore un proyecto de ley que modifique el artículo 29 de la ley núm. 2822 sobre los convenios colectivos de trabajo, las huelgas y los cierres patronales, limitando las actividades y los servicios en que se prohíben las huelgas. La Comisión espera firmemente que el Gobierno adoptara próximamente las medidas necesarias para modificar las disposiciones mencionadas anteriormente, a los fines de garantizar el derecho de las organizaciones de trabajadores de organizar sus actividades sin injerencia de las autoridades públicas.

La Comisión toma nota igualmente de que el artículo 35 de la ley sobre sindicatos de los funcionarios públicos establece que, si se fracasara en el intento de llegar a un acuerdo, una de las partes puede convocar a la Comisión de Reconciliación, pero no se mencionan las circunstancias en que puede convocarse dicha huelga. También toma nota de las observaciones del Gobierno sobre la especificidad de la condición de los funcionarios públicos en lo concerniente al derecho de huelga. A este respecto, la Comisión desearía recordar que las restricciones al derecho de huelga de la función pública deberían limitarse a los funcionarios públicos que ejercen autoridad en nombre del Estado [véase Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, de 1994, párrafo 158]. La Comisión desearía recordar igualmente que las restricciones al derecho de huelga mediante la imposición de un arbitraje obligatorio sólo son justificables con respecto a esta categoría limitada de funcionarios públicos y a los funcionarios que trabajan en servicios esenciales en el sentido estricto del término. Además, en los casos en que el derecho de huelga está prohibido o limitado, deberían concederse a los funcionarios públicos garantías compensatorias, tales como procedimientos de mediación y de conciliación o, en caso de cierre patronal, arbitraje con garantías suficientes de imparcialidad y rapidez. Por tanto, la Comisión solicita al Gobierno que tenga a bien adoptar las medidas necesarias para asegurar que aquellos funcionarios públicos que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado y que no llevan a cabo servicios esenciales en el sentido estricto del término puedan recurrir a acciones colectivas sin ser sancionados por ello.

La Comisión toma nota con interés de las indicaciones proporcionadas por el Gobierno en su última memoria, al objeto de revocar el artículo provisional 1 de la ley núm. 3218, que impone el arbitraje obligatorio durante diez años en zonas francas de exportación. La Comisión insta al Gobierno a mantenerla informada sobre los progresos realizados al respecto, al objeto de garantizar que los trabajadores de las zonas francas de exportación puedan recurrir a acciones colectivas en defensa de sus intereses.

La Comisión toma nota de que el artículo 10 de la ley sobre sindicatos de los funcionarios públicos regula detalladamente el programa de las reuniones de la asamblea general, así como la mayoría necesaria para convocar una asamblea general extraordinaria o celebrar otras reuniones de la asamblea general. Además, este artículo prevé que, si un representante del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social lo solicita en un tribunal del trabajo, en el caso de que el sindicato no reúna las condiciones exigidas, podrá disolverse su comisión sindical ejecutiva. La Comisión desearía subrayar que el artículo 3 del Convenio establece que las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de organizar su administración y actividades sin injerencia de las autoridades públicas. En particular, la Comisión señala que toda destitución o suspensión de los representantes sindicales que no obedezca a una decisión interna del sindicato, a un voto de los miembros o a procedimientos judiciales habituales, menoscaba gravemente el ejercicio de las funciones del representante sindical para lo cual éste ha sido libremente elegido por los miembros de sus sindicatos. Las disposiciones que permiten la suspensión y destitución de los representantes sindicales o el nombramiento de administradores temporales por parte de las autoridades administrativas son incompatibles con el Convenio [véase Estudio general, de 1994, op. cit., párrafo 122]. Por lo tanto, la Comisión insta al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para revocar el artículo 10 de la ley, a los fines de asegurar que las organizaciones de trabajadores puedan organizar sus administraciones y actividades sin la injerencia indebida de las autoridades públicas.

La Comisión invita al Gobierno a que indique en su próxima memoria las medidas adoptadas o previstas para armonizar su legislación con el Convenio en lo concerniente a los aspectos mencionados anteriormente, y señala a la atención del Gobierno que podrá solicitar la asistencia técnica de la OIT al respecto, si así lo desea.

La Comisión está planteando una serie de cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.