Observación (CEACR) - Adopción: 2007, Publicación: 97ª reunión CIT (2008)

La Comisión ha tomado nota de la información detallada comunicada por el Gobierno en su memoria así como de los comentarios presentados por la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) sobre la trata de personas que se examinan en la solicitud directa dirigida al Gobierno.

Artículos 1, párrafo 1 y 2, párrafo 1, del Convenio. Trabajo esclavo

Desde hace bastantes años, los comentarios de la Comisión tratan de la situación de los trabajadores víctimas de condiciones de trabajo inhumanas y degradantes, de servidumbre por deudas y de trata interna con fines de explotación de su trabajo. En estos últimos años, la Comisión ha podido tomar nota con interés de ciertas medidas adoptadas por el Gobierno que demuestran su compromiso en el combate de este fenómeno, designado en Brasil por el término «trabajo esclavo». Estas medidas han permitido dotar al país de una legislación adaptada a la circunstancias nacionales gracias a la adopción de disposiciones que describen de forma precisa los elementos constitutivos del crimen de «reducción de una persona a una condición análoga a la esclavitud» (artículo 149 del Código Penal); de un plan nacional de acción y de una campaña nacional para la erradicación del trabajo esclavo; de instituciones especializadas en la lucha contra este fenómeno, en particular, la Comisión nacional para la erradicación del trabajo esclavo y el grupo de inspección móvil. Gracias a las visitas de inspección realizadas por este grupo, se ha podido liberar a un gran número de trabajadores del yugo de empleadores que explotan su trabajo. Estas víctimas han sido indemnizadas y se han impuesto importantes multas a las personas que se dedican a esta explotación. A pesar de todo esto, el fenómeno persiste. Ni la legislación ni los controles de la inspección del trabajo ni las decisiones judiciales parecen ser suficientemente disuasorios para poner fin a una práctica que sigue siendo claramente lucrativa. Por consiguiente, la Comisión solicita al Gobierno que siga tomando todas las medidas posibles para continuar la lucha sin descanso contra las personas que imponen trabajo forzoso y ello a pesar de los obstáculos y de las resistencias que subsisten en el país.

1.        Fortalecimiento y adaptación de marco jurídico

a) Proyecto de enmienda del artículo 243 de la Constitución (PEC núm. 438/2001). La Comisión ha solicitado al Gobierno que tome todas las medidas necesarias para acelerar el proceso de adopción de este proyecto. Al prever la expropiación, sin indemnización, de las explotaciones en las que se demuestre que se utiliza mano de obra esclava, esta enmienda permitiría imponer sanciones realmente disuasorias a los propietarios de estas explotaciones. Asimismo, esta enmienda prevé que las tierras expropiadas se destinen a la reforma agraria y se reserven en prioridad a las personas que trabajan en ellas. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno según la cual, desde finales de 2004, la propuesta de enmienda ya aprobada por el Senado, espera su adopción en segunda lectura por la Cámara de Diputados. El Gobierno precisa que, a pesar de su compromiso a favor de la adopción de esta propuesta, el procedimiento avanza muy lentamente y encuentra una oposición importante por parte de los diputados que representan al sector rural en la Cámara de Diputados.

b) Lista de personas que utilizan o han utilizado mano de obra esclava. Desde 2003, las personas físicas o jurídicas declaradas culpables por sentencia judicial firme de haber utilizado mano de obra en condiciones análogas a la esclavitud, figuran en una lista establecida y actualizada regularmente por el Ministerio de Trabajo. La lista se comunica, cada seis meses, a diferentes órganos de la administración pública y a los bancos que administran los fondos constitucionales y regionales de financiación a fin de que las personas que figuran en ella no disfruten de ninguna ayuda, subvención o crédito público. Además, durante los dos años siguientes a la inclusión de un nombre en la lista, la inspección del trabajo verifica las condiciones de trabajo en tales explotaciones. Si no se reincide y se pagan las multas y las deudas debidas a los trabajadores, el nombre puede sacarse de la lista (decreto núm. 540 del Ministerio de Trabajo y del Empleo de 15 de octubre de 2004).

La Comisión toma nota de que después de la última revisión de la lista, en julio de 2007, 22 nombres han sido eliminados mientras que 51 han entrado en ella, lo que hace que el número total de personas físicas o jurídicas que contiene la lista sea de 192. La Comisión observa con preocupación que según la información transmitida por el Gobierno esta lista es objeto de cuestionamiento. La Confederación Nacional de la Agricultura y la Ganadería (CNA) ha presentado un recurso ante el Tribunal Supremo Federal impugnando la legalidad y la constitucionalidad de la lista adoptada por decreto del Ministerio de Trabajo. Después de esta acción, y esperando la decisión del Tribunal Supremo Federal, diversas personas incluidas en la lista han pedido a los tribunales que las saquen de la lista, a título de medida cautelar. Ciertos tribunales han accedido a estas solicitudes, pero el Procurador General de la Unión ha impugnado estas decisiones y considera que la lista no es ilegal porque en ella sólo figuran personas físicas o jurídicas que han sido condenadas en sentencia firme, basada en las actas elaboradas después de las visitas de inspección realizadas por agentes públicos. El Gobierno indica que para poner fin a esta controversia se ha elaborado un proyecto de ley que crea la lista de empleadores que han mantenido a trabajadores en condiciones análogas a la esclavitud, a fin de conferir un carácter legal a la lista establecida hasta ahora a través de un decreto ministerial (PLS núm. 25/05).

Por otra parte, el Gobierno indica que el hecho de figurar en la lista ha sido utilizado para considerar que una explotación no había cumplido su función social. Al haber sido declarada de interés social por la reforma agraria, el Presidente de la República ordena la expropiación de la explotación. Además, la Federación Brasileña de Bancos (FEBRABAN) firmó en diciembre de 2005 una declaración de intenciones en relación con la erradicación del trabajo esclavo según la cual la Federación se compromete a implementar un programa de acción para incitar a sus asociados a no conceder créditos a las empresas que recurran al trabajo esclavo.

c) Otros proyectos de ley. El Gobierno indica que se han presentado otros proyectos de ley que prevén, por una parte, dar una base legal a la prohibición de que las personas declaradas culpables de haber utilizado mano de obra esclava obtengan ventajas fiscales o créditos, o participen en licitaciones públicas y, por otra parte, aumentar las penas aplicables al crimen de reducción de una persona a una condición análoga a la esclavitud.

La Comisión ya indicó que la lista constituye un instrumento indispensable para la lucha contra el trabajo forzoso. Si se tienen en cuenta las reacciones que esta lista ha generado parece que su objetivo, que es perjudicar directamente los intereses económicos y financieros de los que explotan la mano de obra esclava, se ha alcanzado. Por consiguiente, la Comisión espera que el Gobierno continúe adoptando todas las medidas necesarias para acelerar la adopción de los proyectos de ley y del proyecto de enmienda constitucional antes citados así como todo otro proyecto que contribuya a alcanzar este objetivo.

2.        Acciones de prevención y de sensibilización

En sus anteriores comentarios, la Comisión había tomado nota de las medidas de sensibilización de la opinión pública y de prevención adoptadas por el Gobierno. Había hecho hincapié en la función desempeñada en este ámbito por la Comisión Nacional para la Erradicación del Trabajo Esclavo (CONATRAE) como órgano permanente para la coordinación del conjunto de las medidas a adoptar en el marco del plan nacional de acción. Asimismo, había tomado nota de las acciones realizadas en el marco del proyecto de cooperación entre la OIT y el Gobierno «Combatir el trabajo forzoso en Brasil» (2002-2007).

La Comisión toma nota de que continúan realizándose acciones que revisten la forma de:

–           una campaña de publicidad para la erradicación del trabajo esclavo con distribución de folletos que alertan a la población sobre los métodos utilizados por los intermediarios «gatos» para reclutar a los trabajadores e informan sobre los derechos de los trabajadores y los medios de denunciar los casos de trabajo esclavo;

–           el inicio de programas para ayudar a los trabajadores liberados a acceder al crédito y la tierra, garantizándoles asistencia técnica y formación en el ámbito de la agricultura a fin de promover su emancipación a través de la producción y el trabajo;

–           la iniciativa «mostrador del ciudadano» cuyo objetivo es proporcionar documentos de identidad y asistencia jurídica a los trabajadores liberados o a las víctimas potenciales. Estos mostradores, fijos o itinerantes, distribuyen información sobre los derechos de los trabajadores, la ciudadanía y las trampas de la esclavitud, especialmente en zonas alejadas en donde el recurso al trabajo esclavo está extendido, y

–           el proyecto «esclavo, no pienses en ello» cuyo objetivo es reducir el número de adolescentes desplazados hacia las regiones de la Amazonía movilizando la escuela y a los profesores para desempeñar una función de prevención frente al trabajo esclavo.

La Comisión toma nota de que la sociedad civil y la OIT, a través de su proyecto de cooperación, a menudo colaboran con estas iniciativas así como en la organización de seminarios y de jornadas de reflexión. Asimismo, señala con interés que el mundo empresarial también desarrolla iniciativas en las que se hace un llamamiento a la responsabilidad social de la empresa. Estas diferentes iniciativas con las que se pretende garantizar que las cadenas de suministro o de producción o los productos comprados estén exentos de trabajo esclavo, ponen una presión moral y económica sobre la empresas o las explotaciones que podrían tener la tentación de recurrir al trabajo esclavo y las incitan a adoptar buenas prácticas en materia de derecho del trabajo. El Gobierno se refiere especialmente al Pacto nacional para la erradicación del trabajo esclavo iniciado en 2005, que cuenta con más de 120 signatarios entre los que se encuentran las grandes cadenas de supermercados y grupos industriales y financieros, que se han comprometido a no comprar productos en los que se haya utilizado trabajo esclavo; al Instituto para una iniciativa ciudadana sobre el carbón que tiene especialmente por objetivo erradicar el trabajo esclavo en la cadena productiva de este sector y promover la integración de los trabajadores liberados en el mercado de trabajo; y al Instituto para una iniciativa ciudadana sobre el algodón que persigue el mismo objetivo.

La Comisión valora los esfuerzos desplegados por el Gobierno y le ruega que continúe transmitiendo información sobre las medidas tomadas para continuar las actividades de sensibilización y de movilización de la población en la lucha contra el trabajo esclavo. Sírvase indicar las medidas tomadas para apoyar y promover las iniciativas privadas realizadas en este ámbito y para proteger a las poblaciones marginales que corren el riesgo de convertirse en víctimas y reinsertar a los trabajadores liberados.

3.        Reforzamiento y protección de la inspección del trabajo

En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de la función central del Grupo Especial de Inspección Móvil (GEFM) en la lucha contra el trabajo esclavo y solicitó al Gobierno que transmitiese información sobre los medios puestos a su disposición para cumplir sus funciones. Asimismo, dio cuenta de su preocupación en relación con el contexto de violencia y de intimidación en el que los inspectores del trabajo, los procuradores y los jueces tenían que trabajar. En su memoria el Gobierno indica que para cada una de sus intervenciones, el GEFM se compone de inspectores del trabajo, agentes de la policía federal y procuradores del Ministerio Público del Trabajo. Según los datos estadísticos proporcionados por el Gobierno, desde su creación en 1995, el GEFM ha realizado más de 560 operaciones que han alcanzado a más 1.800 propiedades y han permitido liberar a más de 25.000 trabajadores. El número de operaciones aumenta cada año, lo que demuestra que el GEFM no sufre restricciones o dificultades especiales para actuar. Sin embargo, el Gobierno no niega que el GEFM y otros actores públicos y privados que intervienen en la lucha contra el trabajo esclavo encuentren dificultades. Indica que ha adoptado medidas para atenuar estos problemas, por ejemplo, aumentando las dietas de los funcionarios públicos que trabajan en el interior del país. En lo que respecta al tratamiento de las quejas sometidas a la Secretaría de la Inspección del Trabajo (SIT), el Gobierno indica que la Secretaría examina su pertinencia y determina si debe realizarse un control. El tiempo transcurrido entre la recepción de una queja y la visita de inspección depende del contexto de la infracción denunciada: localización de la empresa, condiciones de acceso, existencia de milicias armadas y número de trabajadores afectados. Se está instalando un sistema informático de control de las quejas que permitirá abordar mejor la información y mejorar indirectamente la capacidad de reacción del Gobierno. En lo que concierne a la protección de los inspectores del trabajo, el Gobierno recuerda que la policía federal está presente durante cada operación y que puede intervenir como policía judicial.

La Comisión toma nota del conjunto de estas informaciones. Observa que en septiembre de 2007, la SIT decidió suspender todas las visitas de inspección del GEFM. Esta decisión respondió a las acusaciones realizadas contra el GEFM por una comisión temporal exterior del Senado, establecida tras un control efectuado por el GEFM en una explotación que dio como resultado la liberación de un gran número de trabajadores. La comisión del Senado solicitó la apertura de una investigación policial sobre los métodos utilizados por el GEFM durante esta inspección. La SIT ha considerado que el clima de intimidación y de sospecha no permitía al GEFM seguir sus actividades en buenas condiciones. La Comisión observa que el GEFM ha retomado sus visitas de inspección después de la firma de un acuerdo de cooperación entre el Ministerio de Trabajo y Empleo y el Procurador General de la Unión. Los servicios del Procurador General de la Unión garantizan actualmente el control jurídico de las acciones realizadas por el GEFM y ayudan a los inspectores del trabajo en caso de que se inicien acciones en las que se pongan en entredicho sus actuaciones. Recordando que el GEFM es el eslabón indispensable para la lucha contra el trabajo esclavo, la Comisión señala su inquietud por las presiones a las que debe hacer frente y solicita al Gobierno que continúe tomando todas las medidas necesarias para permitir al GEFM realizar sus actividades en un clima sereno y exento de amenazas o presiones políticas. La Comisión desearía que el Gobierno continuase transmitiendo datos sobre las acciones realizadas por el GEFM (número de quejas recibidas por la Secretaría de la inspección del trabajo, número de operaciones realizadas, número de trabajadores liberados) y que indique las medidas adoptadas para reforzar la capacidad de intervención y de reacción del GEFM.

4.        Artículo 25. Aplicación de sanciones eficaces

a) Sanciones administrativas. La Comisión recuerda que la aplicación efectiva de sanciones en caso de infracción a la legislación del trabajo es un elemento esencial de la lucha contra el trabajo esclavo, en la medida en la que el trabajo esclavo se caracteriza por diversas infracciones a la legislación del trabajo que deben sancionarse como tales. Además, en su conjunto, constituyen un delito que requiere sanciones específicas, como las examinadas a continuación. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que el monto de las multas impuestas por infracciones a la legislación del trabajo está en constante aumento. Asimismo, hace hincapié en la función desempeñada por el Ministerio Público del Trabajo, que en el marco de la acción civil pública, solicita, además de multas, el pago de indemnizaciones por el perjuicio moral sufrido por el trabajador y por el perjuicio moral colectivo. El Gobierno proporciona estadísticas sobre el conjunto de esos procedimientos y se refiere a diferentes sentencias judiciales que han dictado el pago de indemnizaciones que han alcanzado récord. El Gobierno considera que el monto elevado de las multas impuestas y de las indemnizaciones solicitadas por perjuicio moral colectivo así como la lista son muy eficaces porque afectan mucho a la ventaja económica que se obtiene del trabajo esclavo. Al respecto, la Comisión considera efectivamente que el trabajo esclavo se mantendrá mientras siga siendo lucrativo. El pago de multas e indemnizaciones de un monto disuasorio, junto con la imposibilidad de acceder a las subvenciones y la financiación pública y de vender su mercancía así como las medidas de expropiación, constituyen los elementos de presión económica que se deben utilizar contra las personas que explotan el trabajo de otros. Por consiguiente, la Comisión solicita al Gobierno que continúe controlando que las sanciones administrativas sean disuasorias y que se compilen y que comunique información a este respecto.

b) Sanciones penales. La Comisión recuerda que, de conformidad con el artículo 25 del Convenio, el Gobierno debe garantizar que las sanciones penales impuestas por la ley sean realmente eficaces y se apliquen estrictamente. En varias ocasiones ha señalado su preocupación por el número reducido de procesos realizados y de condenas pronunciadas por las jurisdicciones penales en aplicación del artículo 149 del Código Penal por reducción de una persona a una condición análoga a la esclavitud.

El Gobierno indica que, según el Ministerio Público Federal, entre 1996 y 2006, 110 procedimientos penales contra personas acusadas de mantener a trabajadores en esclavitud estaban pendientes ante la justicia federal. El Ministerio Público Federal ha transmitido, para su instrucción, a los diferentes ministerios públicos de los estados, 882 expedientes que provienen del Ministerio de Trabajo y de Empleo y dan cuenta de prácticas de trabajo esclavo, de los cuales 144 se transmitieron en 2005. Siempre según el Ministerio Público Federal, sólo se han pronunciado tres sentencias condenatorias por explotación del trabajo esclavo en las jurisdicciones penales y, en un caso, la pena de prisión ha sido conmutada por una pena de trabajo de interés general. Tanto el Gobierno como el Ministerio Público Federal y los movimientos asociativos consideran que la causa principal de la impunidad que prevalece en el país reside en la indeterminación de la jurisdicción competente para juzgar los crímenes de explotación del trabajo esclavo — jurisdicción federal, jurisdicción de derecho común o jurisdicción del trabajo. El Gobierno precisa que incumbe al Tribunal Supremo Federal tomar esta decisión.

Desde entonces, la Comisión ha sido informada de la sentencia del Tribunal Supremo del Trabajo, de 30 de noviembre de 2006, que establece que la competencia para instruir y juzgar el crimen de reducción de una persona a una condición análoga a la esclavitud (artículo 149 del Código Penal) es competencia de la justicia federal. La Comisión confía en que esta decisión ponga fin a los conflictos de jurisdicción que han impedido juzgar a los autores de estos delitos. Agradecería al Gobierno que le transmitiese información sobre las decisiones judiciales pronunciadas en virtud del artículo 149 del Código Penal por las jurisdicciones federales. A este respecto, la Comisión señala que para erradicar la práctica del trabajo esclavo es indispensable que se impongan sanciones penales disuasorias a los autores de estos delitos.