Observación (CEACR) - Adopción: 2012, Publicación: 102ª reunión CIT (2013)

Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) - Colombia (Ratificación : 1991)

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La commission prend note du rapport du gouvernement reçu en août 2012, contenant des informations détaillées en réponse à l’observation de 2011. La commission prend également note de la réponse du gouvernement, reçue en février 2012, aux observations formulées par l’Organisation internationale des employeurs (OIE) en octobre 2011. En outre, le gouvernement a fait parvenir, en septembre 2012, un rapport contenant une réponse détaillée aux points soulevés par la Centrale unitaire des travailleurs (CUT) en mars 2012. La commission prend également note des observations formulées par l’Association nationale des employeurs de Colombie (ANDI) en septembre 2012, auxquelles s’est associée l’OIE, ainsi que des nouvelles observations de la CUT reçues en août 2012.

Communication de l’Organisation internationale des employeurs (OIE). Dans son rapport d’août 2012, le gouvernement indique qu’il partage les préoccupations exprimées par l’OIE dans sa communication d’octobre 2011, en ce qui concerne les nombreux aspects de la convention qui ne relèvent pas du monde du travail. Le gouvernement déclare que ces aspects relèvent de la responsabilité d’un autre portefeuille ministériel, celui du ministère de l’Intérieur, ce qui implique un effort accentué de la part de l’Etat. La commission note que, selon le gouvernement, les obligations découlant de la convention doivent être remplies par l’Etat qui définit, à ce titre, sa politique publique. Le gouvernement déclare que les entreprises doivent se conformer à la législation établie pour donner effet à la convention. Se référant aux préoccupations exprimées par l’OIE dans son rapport reçu en août 2012, le gouvernement souligne la jurisprudence de la Cour constitutionnelle qui a réaffirmé l’obligation d’engager une consultation préalable lorsque des mesures pouvant toucher directement les communautés ethniques sont prises. Le gouvernement fait état de la décision no C-366/11, rendue le 11 mai 2011, en vertu de laquelle la Cour constitutionnelle a décidé d’ajourner de deux ans la déclaration d’inconstitutionnalité de la loi no 1382 de 2010, qui portait modification du Code des mines. La commission invite le gouvernement à consulter, lors de la préparation de son prochain rapport, les partenaires sociaux et les organisations indigènes concernant les points soulevés dans la présente observation, en communiquant des informations sur les résultats des mesures prises pour donner effet à chacune des dispositions de la convention (Points VII et VIII du formulaire de rapport).

La commission note que l’OIE a soumis, en août 2012, des observations concernant l’application en droit et dans la pratique des articles 6, 7, 15 et 16 relatifs aux consultations requises par la convention. A cet égard, l’OIE soulève les questions suivantes: l’identification des institutions représentatives, la définition du territoire indigène et l’absence de consensus chez les peuples indigènes et tribaux, ainsi que l’importance que revêt le fait que la commission soit consciente des conséquences de cette question sur le plan de la sécurité juridique, du coût financier et de la certitude, pour l’investissement public comme privé. L’OIE se réfère aux difficultés, aux coûts et à l’impact négatif qui peuvent résulter du manquement, par un Etat, à son obligation de consultation lorsqu’il est question de projets menés par des entreprises publiques ou privées. L’OIE estime, entre autres choses, qu’une application et interprétation erronées de la règle de la consultation préalable peut se révéler un obstacle sur le plan légal, entraîner des difficultés dans les négociations, affecter la réputation des entreprises et engendrer des coûts pour celles-ci. L’OIE déclare que les difficultés pour satisfaire à l’obligation de consultation peuvent avoir une incidence sur les projets que les entreprises pourraient vouloir réaliser afin de susciter un contexte propice au développement économique et social, à la création d’emplois décents et productifs et au développement durable de la société dans son ensemble. La commission invite le gouvernement à inclure, dans son prochain rapport, tous commentaires qu’il jugera opportuns sur les observations de l’OIE.

Article 2 de la convention. Action coordonnée et systématique pour protéger l’intégrité physique, sociale, culturelle, économique et politique des communautés autochtones et des personnes d’ascendance africaine. En réponse aux commentaires antérieurs, le gouvernement indique dans son rapport reçu en août 2012 que, en vertu du décret no 4912 du 26 décembre 2011, un programme de prévention et de protection visant spécifiquement la protection ethnique a été mis en place. La commission note qu’un mécanisme spécial a été défini pour protéger les droits territoriaux des groupes ethniques vulnérables face à la violence et/ou aux effets négatifs de la construction et/ou la mise en œuvre de méga projets économiques de monoculture, d’exploitation minière, touristique ou portuaire. En outre, donnant suite aux ordonnances rendues par la Cour constitutionnelle dans le dossier no 004 de janvier 2009, le ministère de l’Intérieur a également mis au point un itinéraire méthodologique afin d’élaborer un plan de sauvegarde ethnique. La commission prend note du tableau récapitulatif de l’évolution des processus de sauvegarde de chacun des 34 peuples indigènes identifiés. La commission fait observer que certaines difficultés rencontrées par ces peuples, dans le cadre de l’application de la convention, ont déjà été évoquées dans ses commentaires. La commission invite le gouvernement à communiquer dans son prochain rapport des informations actualisées sur les progrès réalisés en ce qui concerne les processus en cours pour la sauvegarde ethnique des 34 peuples indigènes identifiés. Prière de joindre copie du document mentionné dans le rapport, «Guide d’application de la politique de prévention du bureau du Procureur général de la nation en matière de droits des groupes ethniques, pour la protection du droit fondamental à une consultation préalable, libre et informée», publié en avril 2011.

Article 3. Droits de l’homme. Dans ses commentaires antérieurs, la commission s’était félicitée de l’adoption de la loi no 1448 de juin 2011 sur la réparation des victimes et la restitution des terres, dont l’objectif est la compensation, la restauration et l’indemnisation des victimes du conflit armé. Dans sa communication reçue en mars 2012, la CUT indique qu’il n’y a pas eu de consultation préalable avec les communautés noires, afro-colombiennes, palenqueras et raizales. La CUT fait état des rencontres qui ont eu lieu entre des représentants communautaires et les autorités gouvernementales, dans l’objectif d’éviter l’inconstitutionnalité du décret visant à s’occuper des victimes, à les indemniser et à rétablir leurs droits. La commission prend note des informations détaillées communiquées par le gouvernement en août et septembre 2012, faisant état du processus suivi en 2011 pour adopter le décret-loi no 4633 du 3 décembre 2011, en vertu duquel des mesures visant à l’assistance, la prise en charge, la réparation intégrale des victimes appartenant aux peuples et communautés indigènes et la restitution de leurs droits territoriaux ont été prises. Le gouvernement indique que des plans intégrés de réparation collective seront mis en œuvre avec la participation des représentants des communautés. La commission invite le gouvernement à communiquer dans son prochain rapport des informations sur la mise en œuvre des plans intégrés pour la réparation collective prévus par le décret-loi no 4633, y compris pour les communautés noires, afro-colombiennes, palenqueras et raizales, sur la participation des représentants de toutes les communautés et sur la façon dont ces mesures ont contribué à rétablir les droits prévus par la convention.

Protection des droits fondamentaux et restitution matérielle des territoires collectifs. Communautés d’ascendance africaine des bassins du Curvaradó et du Jiguamiandó (département du Chocó). Dans les commentaires qu’elle formule depuis un certain nombre d’années concernant les informations communiquées par différentes organisations syndicales, la commission a fait part de ses préoccupations face aux difficultés et aux manquements graves liés à l’application de la convention qui touchent les communautés d’ascendance africaine mentionnées. Dans son rapport reçu en août 2012, le gouvernement indique que l’Etat déploie des efforts pour améliorer la situation dans la réserve Jiguamiandó. Le gouvernement joint à son rapport une documentation complète sur les mesures de police et de sécurité prises en faveur des communautés Jiguamiandó et Curvaradó. Dans sa communication reçue en août 2012, la CUT se réfère à la décision no A-045 du 7 mars 2012 rendue par la section spéciale de suivi de la sentence no T-025 de 2004 et des ordonnances contenues dans ses décisions de 2009 et 2010 concernant leur exécution. Devant la gravité de la situation, la Cour constitutionnelle a demandé que de nouvelles mesures de protection soient prises d’urgence et qu’un calendrier de travail soit clairement établi pour assurer l’exécution intégrale de toutes les ordonnances rendues. Dans sa communication, la CUT se réfère aussi à de récentes études menées par l’Organisation nationale indigène de Colombie (ONIC), indiquant que les ethnies les plus touchées les sept premiers mois de 2012 étaient la Nasa-Paéz (17 assassinats), Emberá (15 assassinats) et Awa (cinq assassinats). Selon ces études, entre janvier et juillet 2012, 54 indigènes ont été assassinés, en particulier dans la région du Cauca (26 pour cent de l’ensemble des assassinats), alors que les départements de Nariño et de Risaralda représentaient chacun 15 pour cent des assassinats. Dans le sud et le sud-ouest du pays, les indigènes ont été touchés par le conflit armé interne qui oppose les forces armées aux groupes de guérilla et, plus récemment, aux groupes paramilitaires, aux narcotrafiquants et aux bandes criminelles. Selon l’ANDI, la violence à laquelle sont soumises les communautés autochtones est directement liée aux actions du narcotrafic et des groupes armés illégaux qui se trouvent sur leurs territoires. L’ANDI déclare que le gouvernement prend des mesures pour prévenir ces actes de violence et qu’il déploie des efforts en permanence pour préserver la vie et les coutumes des ethnies indigènes. La commission réitère sa préoccupation au sujet de la persistance d’une situation grave et demande au gouvernement de continuer à communiquer des informations sur les efforts déployés et sur le résultat des mesures prises pour assurer la protection de l’intégrité physique, sociale, culturelle, économique et politique des communautés indigènes et d’ascendance africaine. La commission demande aussi au gouvernement de continuer à prendre les mesures nécessaires pour protéger les communautés victimes de violences et pour enquêter sur les assassinats et les actes de violence dénoncés et pour que leurs auteurs soient traduits en justice.

Article 6. Législation sur la consultation. Dans ses rapports reçus en août et en septembre 2012, le gouvernement indique qu’un avant-projet sur le droit de consultation a été élaboré et qu’il sera examiné à une réunion de haut niveau. En ce qui concerne le projet de loi sur les entités territoriales autochtones, les pourparlers se sont poursuivis, auxquels ont contribué l’Organisation des peuples autochtones d’Amazonie colombienne (OPIAC) et l’ONIC. Le gouvernement communique également des informations sur le projet de loi sur les terres et le développement rural. En outre, la Cour constitutionnelle, en mai 2012, par arrêt C-317-2012, a admis la constitutionnalité d’un nouveau régime de redevances et son processus de consultation préalable. Dans sa contribution d’août 2012, l’ANDI rappelle que le droit de consultation a rang de droit fondamental et qu’il est garanti en tant que tel (derecho de tutela). La Direction générale de consultation préalable du Secrétariat pour la participation et l’égalité du ministère de l’Intérieur dispose d’un groupe de 66 professionnels, et analyse les effets économiques, environnementaux, sociaux et culturels sur les groupes ethniques – autochtones, roms ou minorités (noire, afro-colombienne, raizal ou palenquera) de l’exploitation des ressources naturelles sur leurs territoires. La commission invite le gouvernement à inclure dans son prochain rapport des informations actualisées sur les points suivants:

i) l’élaboration du projet de loi réglementant la consultation préalable et les consultations qui ont été réalisées à ce titre avec les peuples indigènes intéressés;
ii) l’évolution des processus de consultation auprès des peuples autochtones et l’approbation des projets législatifs mentionnés dans de précédents commentaires (conseil environnemental régional, développement rural, accès aux ressources génétiques et aux connaissances traditionnelles qui y sont liées, entités territoriales indigènes); et
iii) les mesures prises pour donner suite à l’institutionnalisation du mécanisme de consultation préalable au plan national de développement 2010-2014 auprès des groupes ethniques, et la participation des peuples indigènes à ce mécanisme.

Article 15. Consultation sur des projets de prospection et d’exploitation dans des territoires indigènes. La commission prend note des informations communiquées par le gouvernement, selon lesquelles la Direction générale de consultation préalable avait réalisé, en 2011, 66 consultations sur tout le territoire national. Le gouvernement a obtenu que la présence de communautés sur le terrain soit certifiée dans les quinze jours quand des vérifications sur place ne sont pas nécessaires et dans les quarante-cinq jours lorsque de telles vérifications sont nécessaires. En 2011, 20 128 certificats ont été délivrés pour le même nombre de projets. Les processus de consultation n’excèdent pas six mois. En 2011, 279 consultations ont été institutionnalisées auprès de 703 communautés, 397 certificats ont été délivrés durant le premier semestre de 2012. La commission invite le gouvernement à communiquer dans son prochain rapport des informations actualisées sur les consultations réalisées en vue d’autoriser les programmes d’exploitation des ressources existantes. Prière d’indiquer la façon dont est prévue la participation aux avantages découlant de ces activités des communautés indigènes intéressées (article 15, paragraphe 2).

Consultation concernant des projets de prospection et exploitation dans la réserve Chidima (département du Chocó). Projet Mandé Norte (départements d’Antioquía et du Chocó). Dans la communication transmise au gouvernement en octobre 2011, l’OIE avait expressément manifesté son rejet de la demande faite par la commission dans l’observation formulée en 2009 de suspendre l’exploitation et la prospection des ressources naturelles tant que les consultations avec les peuples indigènes affectés vivant dans les réserves de Pescadito et Chidima et dans la réserve d’Uranda Jiguamiandó n’ont pas eu lieu. Dans sa réponse aux commentaires de l’OIE, le gouvernement a indiqué, en février 2012, son intention de donner effet à l’ordonnance de la Cour constitutionnelle, point no 7 du dispositif de jugement de la décision de protection no T-129 du 3 mars 2011. La Cour constitutionnelle a ordonné au ministère de l’Intérieur et de la Justice, à l’Institut colombien de géologie (Ingeominas), à la Corporation autonome régionale du Chocó et au ministère de l’Environnement, du Logement et du Développement territorial de suspendre toutes les activités de prospection, d’exploration légale et illégale ou autres activités comparables dans le secteur minier qui sont actuellement menées ou qui vont l’être dans le cadre de contrats de concession conclus avec toute personne susceptible de nuire aux communautés indigènes Emberá Katío dans les réserves Chidima et Pescadito, tant que n’auront pas été menées à leur terme les consultations préalables et la recherche du consentement éclairé des communautés ethniques intéressées. La commission prend note des informations communiquées par le gouvernement sur les réunions visant à établir le contact avec les communautés intéressées. En outre, la commission note que la Direction générale de consultation préalable du ministère de l’Intérieur a déclaré que chaque processus de consultation devrait offrir une occasion aux groupes intéressés de participer de façon appropriée, efficace et effective aux projets, aux travaux et aux activités qui, avec leur consentement libre et éclairé, doivent être réalisés sur leurs territoires ancestraux. La commission invite le gouvernement à communiquer dans son prochain rapport des informations sur la mise en œuvre des décisions rendues par la sentence de tutelle no T-129 de mars 2011 de la Cour constitutionnelle dans les réserves de Chidima et de Pescadito. La commission invite aussi le gouvernement à communiquer des informations sur le suivi donné à la sentence no T-769/09 du 29 octobre 2009, en vertu de laquelle la Cour constitutionnelle a garanti le droit de consultation préalable des communautés touchées par une concession attribuée dans le cadre du projet intitulé Mandé Norte pour la prospection et l’exploitation minière dans les départements d’Antioquía et du Chocó.

Autres différends relatifs aux ressources minières. La commission prend note de la communication de la CUT reçue en mars 2012 et de la réponse du gouvernement reçue en septembre 2012, dans lesquelles il est question de la situation qu’a générée, en mars 2006, l’absence de consultation préalable à l’octroi d’une licence d’exploitation minière pour l’extraction d’or sur des terres d’une superficie d’environ 99 hectares dans la circonscription de La Toma, municipalité de Suárez (département du Cauca). La CUT se réfère à la sentence no T-1045A/10 du 14 octobre 2010 rendue par la Cour constitutionnelle par l’action en tutelle engagée par le conseil communautaire de la circonscription de La Toma. La Cour constitutionnelle a réitéré sa jurisprudence concernant la portée et la forme prévues de la consultation préalable. La Cour constitutionnelle a ordonné au ministère de l’Intérieur, entre autres mesures, de réaliser, garantir et coordonner la consultation préalable et de suspendre les activités d’exploitation minière. Le gouvernement indique dans sa réponse que, pour des raisons d’ordre public, il n’a pas été possible de poursuivre la consultation dans la circonscription de La Toma. La commission saurait gré au gouvernement de communiquer dans son prochain rapport des informations lui permettant d’évaluer la façon dont ont été rétablis les droits de consultation et de participation prévus dans la convention, dans le contexte de la prospection et de l’exploitation des ressources naturelles sur des territoires occupés par des communautés afro-colombiennes. La commission invite le gouvernement à faire état des autres conflits évoqués dans les commentaires antérieurs et à communiquer dans son prochain rapport des informations actualisées sur leur évolution.

Représentativité. Suite à ses commentaires antérieurs, la commission prend note des indications fournies par le gouvernement dans son rapport reçu en août 2012, indiquant que, en cas de conflit lié à la représentativité des responsables indigènes, il appartiendra à la Table de concertation permanente de régler ces conflits puisque c’est l’instance nationale de concertation à laquelle participent les représentants des organisations indigènes. Les processus électoraux à l’intérieur des communautés autochtones respectent les us et coutumes de ces dernières.