Observación (CEACR) - Adopción: 2013, Publicación: 103ª reunión CIT (2014)

Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81) - Venezuela (República Bolivariana de) (Ratificación : 1967)

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La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno recibida el 1.º de septiembre de 2013. Toma nota asimismo de las observaciones de la Confederación de Trabajadores de Venezuela (CTV), de fecha 30 de agosto de 2013, y de las observaciones de la Unión Nacional de Trabajadores de Venezuela (UNETE), de fecha 31 de agosto de 2013, así como de las respuestas del Gobierno a las mismas, mediante comunicaciones de fecha 14 de noviembre de 2013.

Artículos 3, párrafo 1, a) y b), 5, a) y b), 13 y 16 del Convenio. Actividades de inspección en el ámbito de la seguridad y salud en el trabajo (SST). 1. Actividades preventivas llevadas a cabo por la inspección del trabajo. En relación con las observaciones anteriores de la Alianza Sindical Independiente (ASI) y de la CTV, en las que se alegaba, entre otras cosas, la carencia crónica en el control de las condiciones de SST, así como el aumento de los accidentes del trabajo, especialmente en la industria del petróleo, la Comisión toma nota de las informaciones comunicadas por el Gobierno, según las cuales, además del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), el órgano especializado en la materia, las unidades de supervisión encargadas de la inspección del trabajo son competentes en el control y la supervisión de la legislación del trabajo en materia de SST. Toma nota de que las «inspecciones integradas» (que comprenden, entre otros, el área de la SST), fueron realizadas, entre mayo de 2012 y mayo de 2013, por las unidades de supervisión, 121 de éstas en los sectores del petróleo y de los hidrocarburos, y 28, en el sector de la construcción. No obstante, la Comisión señala que no se comunicó ninguna información sobre las actividades realizadas por los inspectores del INPSASEL, ni sobre las medidas adoptadas con efecto inmediato, en caso de amenaza inminente para la salud y la seguridad de los trabajadores, en virtud del párrafo 2, a), del artículo 13 del Convenio, o sobre las sanciones impuestas como consecuencia de las visitas por los servicios de inspección del trabajo. Al respecto, la Comisión toma nota de que, en virtud de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT), sólo los inspectores del INPSASEL parecen tener la facultad de poner en práctica medidas de aplicación inmediata destinadas a eliminar los defectos de las instalaciones, los acondicionamientos o los métodos de trabajo que puedan constituir un peligro inminente para la salud y la seguridad de los trabajadores.

La UNETE señala que la gravedad de los incumplimientos del control en el terreno de la SST y el aumento inquietante de los accidentes del trabajo y de los casos de enfermedad profesional, son notorios. Los accidentes del trabajo son especialmente numerosos en las industrias petrolíferas. Por añadidura, la situación ha pasado a ser alarmante en el seno de las empresas públicas y de la administración. El sindicato critica el hecho de que, ni el INPSASEL, ni las empresas interesadas adopten las medidas adecuadas para evitar la reincidencia de los accidentes en las empresas de petróleo desde 2008. Menciona, a modo de ejemplo, la explosión ocurrida en agosto de 2012, en la refinería situada en el estado de Falcón, que ocasionó la muerte de 42 personas e hirió a más de 100 personas, y de la que no se conocen aún las causas. El sindicato añade que, en la industria del cemento, existe asimismo un deterioro de las condiciones de SST y, en particular, un aumento de los riesgos de contaminación ambiental. Considera que la inspección del trabajo es totalmente deficiente en materia de SST, y que el INPSASEL es cómplice de esta situación. El sindicato alega que el Gobierno esconde estos problemas, en lugar de ponerles remedio y, por añadidura, se persigue a los delegados encargados de la prevención y a los dirigentes sindicales que reclaman mejoras de las condiciones de trabajo y de SST.

El Gobierno declara que no existen cifras que demuestren un aumento de los accidentes del trabajo y de los casos de enfermedad profesional, y que no posee ninguna información que indique que se haya agravado la situación de las empresas estatizadas, en relación con la situación que existía cuando eran propiedad de empleadores privados. En lo que atañe a la explosión de la refinería de Amuay, las investigaciones demostraron que se trató de un sabotaje y que ello no tuvo nada que ver con los incumplimientos en las condiciones de SST. En cuanto a la industria del cemento, el Gobierno se manifiesta sorprendido, puesto que el sindicato fundamenta sus alegatos en los informes del propio INPSASEL respecto de esas empresas. Señala que el sindicato alega una persecución de los dirigentes sindicales por parte de la policía, mientras que el Gobierno los ve constantemente durante reuniones y otros eventos, sin constatar ninguna presión o persecución.

La Comisión solicita una vez más al Gobierno que tenga a bien comunicar cualquier información sobre el número de controles efectuados en el área de la SST, en el curso del período cubierto por la próxima memoria del Gobierno, por los inspectores de las unidades de supervisión y del INPSASEL, en particular en el sector del petróleo y de la construcción. Solicita asimismo al Gobierno que tenga a bien precisar las diferentes medidas adoptadas por estas dos entidades de inspección del trabajo, como consecuencia de las inspecciones, las disposiciones legales en las que se apoyan esas medidas, así como la naturaleza de las sanciones impuestas.

La Comisión solicita al Gobierno, en particular, que comunique toda información sobre las medidas de ejecución inmediata ordenadas por los inspectores que dependen del INPSASEL, y que precise de qué manera proceden los inspectores de las unidades de supervisión, cuando constatan, en el curso de una visita de inspección, que una instalación, un acondicionamiento o un método de trabajo, presentan un defecto que puede tener un motivo razonable para ser considerado como un peligro inminente para la salud y la seguridad de los trabajadores. Solicita una vez más al Gobierno que tenga a bien transmitir informaciones sobre las demás actividades de prevención llevadas a cabo por la inspección del trabajo, facilitando información y asesoramiento técnicos, como se prevé en el artículo 3, párrafo 1, b), del Convenio.

2. Notificación de los accidentes del trabajo y de los casos de enfermedad profesional. La Comisión toma nota de las explicaciones transmitidas por el Gobierno sobre el procedimiento de notificación de los accidentes del trabajo y de los casos de enfermedad profesional, como prescribe la LOPCYMAT. Asimismo, toma nota de que, en virtud de las disposiciones citadas por el Gobierno, los comités de SST y los sindicatos deben, además del INPSASEL, estar informados de estos incidentes. La Comisión toma nota, por otra parte, de que la notificación al INPSASEL puede ser asimismo realizada por el trabajador interesado, su familia, el comité de SST, el delegado de prevención, otro trabajador o un sindicato.

La Comisión recuerda las observaciones anteriores de la CTV y de la ASI, según las cuales: i) las estadísticas de los accidentes del trabajo no son fiables y éstos no se declaran en la mayor parte de los casos; ii) se ha denegado a los trabajadores el derecho de declarar un accidente del trabajo ante el INPSASEL, en determinados casos, y iii) existen dos reglamentaciones distintas para la declaración de los accidentes del trabajo y para los casos de enfermedades profesionales, lo que hace difícil la gestión en la práctica. La Comisión toma nota, además, de las observaciones de la UNETE, en las que se indica que, si bien el INPSASEL debe certificar el carácter profesional de una enfermedad, la ausencia de una disposición que reglamente el plazo en el cual debe expedirse esta certificación, provoca un retraso indefinido, lo que va contra los intereses de los trabajadores, por cuanto este documento es indispensable a los fines de la obtención de la indemnización pertinente.

En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión solicita nuevamente al Gobierno que tenga a bien comunicar sus comentarios sobre las cuestiones relacionadas con la subdeclaración de los accidentes del trabajo y de los casos de enfermedad profesional mencionados por la ASI y la CTV. Lo invita asimismo, a responder a los comentarios de la UNETE. La Comisión solicita nuevamente al Gobierno que se sirva adoptar las medidas necesarias con el fin de que se incluyan, en los informes anuales de inspección, estadísticas de los accidentes del trabajo y de los casos de enfermedad profesional ocurridos desde 2007.

La Comisión solicita una vez más al Gobierno que dé cuenta del procedimiento de investigación de los accidentes del trabajo y de los casos de enfermedad profesional, y que comunique una copia de todo texto pertinente.

Artículo 3, párrafo 2. Funciones en materia de trabajo no declarado. Tomando nota de que el Gobierno no ha enviado ninguna respuesta a este respecto, la Comisión le pide nuevamente que tenga a bien responder a sus comentarios sobre esta cuestión, que se redactaron de la manera siguiente:

La Comisión entiende, de la información contenida en la memoria del Gobierno, que el Plan nacional de desarrollo económico y social para 2007-2013 apunta, entre otras cosas, al trabajo no declarado, y que visitas de inspección conjuntas se están realizando regularmente con el Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia (MPPRIJ), el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT) y el Ministerio del Poder Popular para la Defensa (MPPD). La Comisión solicita al Gobierno que comunique información sobre la finalidad y el alcance de las mencionadas inspecciones y sobre el impacto de estas actividades de los servicios de inspección del trabajo en la aplicación de las disposiciones legales relacionadas con las condiciones de trabajo y la protección de los trabajadores. Sírvase también comunicar información sobre el número de infracciones detectadas, las disposiciones legales concernidas, las medidas correctivas adoptadas y las sanciones impuestas.

Artículos 6, 7, párrafo 1, y 15, a). Independencia y competencias de los inspectores del trabajo. La Comisión toma nota de las informaciones del Gobierno, según las cuales los «supervisores» del trabajo y de la seguridad social, que éste identifica como la única categoría que ejerce funciones de inspección del trabajo, con arreglo a los términos del Convenio, gozan de una estabilidad absoluta en su empleo y son nombrados tras haber aprobado concursos públicos, reciben salarios adecuados a su formación, así como prestaciones para los desplazamientos. Son alentados asimismo a proseguir estudios de más alto nivel (mediante la concesión de vacaciones remuneradas) para obtener grados superiores y un salario más elevado, como prevé el convenio colectivo para los empleados del Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social (MINPPTRASS).

Por otra parte, la Comisión toma nota de que la CTV reitera que las prerrogativas de los inspectores del trabajo son utilizadas como instrumento de presión política y para promover organizaciones paralelas que tengan vínculos con el Gobierno. Deplora que los inspectores del trabajo dispongan de una importante facultad discrecional, utilizada en muchas situaciones con fines de extorsión en los lugares de trabajo y respecto de los sindicatos, puesto que deberán supervisar el registro nacional de organizaciones sindicales, en virtud de la nueva Ley Orgánica del Trabajo (LOTTT). Deplora asimismo que la selección y la promoción de los inspectores, se realice en función de criterios políticos y no técnicos.

El Gobierno rechaza las observaciones formuladas por la CTV y declara que la comunicación del sindicato refleja claramente que no hay comentarios específicos que formular respecto de la aplicación del presente Convenio.

La Comisión agradecería al Gobierno que tenga a bien comunicar informaciones más detalladas sobre las condiciones de servicio de los «supervisores» del trabajo (escala de remuneración, etc.) y transmitir copia del texto que rija su situación jurídica, así como precisar si se han recibido quejas sobre cualquier comportamiento contrario a los principios deontológicos que deben respetar los «supervisores» del trabajo en el ejercicio de sus funciones. Si procede, se solicita al Gobierno que tenga a bien comunicar una copia de todo procedimiento entablado o de decisión adoptada a este respecto.

Solicita nuevamente al Gobierno que describa los criterios y los procedimientos aplicados para la contratación y la promoción del personal de inspección del trabajo, y que comunique una copia del convenio colectivo para los empleados del MINPPTRASS o cualquier otro documento pertinente (anuncios de vacantes, reglamento relativo a la admisión en los diferentes grados de supervisores, con el contenido de informaciones sobre el nivel de formación requerido, etc.).

Artículos 3, párrafo 1, a) y b), 17, 18 y 21. Sanciones y aplicación de otras penas en caso de violación de la legislación del trabajo. Equilibrio entre las actividades de prevención y de control de la inspección del trabajo. La Comisión tomó nota con anterioridad de los comentarios de la ASI sobre la emisión de la «solvencia laboral», condición previa, entre otras, para la obtención de licencias de importación o de exportación. Según el sindicato, esta condición está concebida como un medio de presión y de control dirigido principalmente a los empleadores que se mostraron políticamente opuestos al Gobierno, dado que el sistema de emisión o de revocatoria de la «solvencia laboral», reviste un carácter altamente discrecional, sin ninguna garantía en cuanto al respeto del derecho. La Comisión tomó nota a este respecto de que, en virtud del artículo 4 del decreto núm. 4248, de 30 de enero de 2006, los inspectores del trabajo están obligados a rechazar la emisión de esta solvencia o deben anular la emisión en determinados casos, especialmente si el empleador se niega a conformarse a una orden administrativa o a una decisión de la inspección del trabajo. Tomó nota asimismo de que el artículo 512 de la LOTTT creó la función de «inspector de ejecución», dentro de cada dirección, para la aplicación de las instrucciones administrativas con efectos especiales y que esos inspectores están habilitados para solicitar la revocatoria de la «solvencia laboral», mientras los empleadores no se atengan a esas instrucciones.

En relación con sus comentarios anteriores sobre el equilibrio necesario entre las actividades de prevención y las actividades de control de la inspección del trabajo, la Comisión toma nota de las indicaciones del Gobierno, según las cuales los «supervisores», con arreglo al artículo 515 de la LOTTT, inician un procedimiento de sanción, únicamente cuando una violación de la legislación comprobada durante una inspección (y acompañada de una orden para corregirla en un plazo preciso) persiste durante una visita de reinspección. El Gobierno indica que se respeta, en este procedimiento, el derecho de defensa del empleador de que se trate (artículo 547 de la LOTTT). Declara, además, que los «supervisores» del trabajo no tienen la facultad de suspender o de revocar la «solvencia laboral». Sin embargo, la Comisión toma nota de que, según el artículo 515 de la LOTTT, los «supervisores» del trabajo, están igualmente habilitados para iniciar, «cuando corresponda» la revocatoria de la «solvencia laboral». La Comisión solicita nuevamente al Gobierno que tenga a bien responder a los alegatos de la ASI en lo que respecta al impacto de la «solvencia laboral» en la práctica y a la ausencia de recurso en este terreno. Agradecería asimismo al Gobierno que se sirva comunicar datos sobre los casos de rechazo y/o de revocatoria de la «solvencia laboral», precisando las infracciones que fueron la causa.

Además, la Comisión solicita nuevamente al Gobierno que aporte informaciones sobre la naturaleza, la frecuencia y el contenido de las «instrucciones administrativas con efectos especiales», que se dirigen a los empleadores, indicando las disposiciones legales sobre las que éstas se fundan, y que comunique ejemplos de tales instrucciones. Le solicita que tenga a bien comunicar informaciones con cifras sobre los casos en los que los inspectores del trabajo hayan solicitado el concurso de la fuerza pública para hacer aplicar estas instrucciones administrativas, así como los casos en los que los empleadores hayan sido detenidos en este marco.

Por último, la Comisión solicita al Gobierno que se sirva comunicar estadísticas sobre las infracciones comprobadas (especificando las disposiciones a las que se refieren) y las sanciones impuestas (indicando su naturaleza: multas, revocatorias de la «solvencia laboral», penas de prisión), como consecuencia de las visitas de inspección, debiendo incluirse estas estadísticas en el informe anual sobre las actividades de la inspección del trabajo.

Artículos 12, párrafo 2, y 15, c). Obligación de confidencialidad. En los comentarios que viene formulando desde hace muchos años, la Comisión solicitó al Gobierno que adoptara las medidas necesarias para que se modificara la LOTTT, suprimiendo la obligación que tiene el inspector del trabajo de comunicar al empleador el motivo de la visita, de conformidad con las mencionadas disposiciones del Convenio. El Gobierno indica que las quejas o las solicitudes de visitas de inspección son confidenciales y no están incorporadas en el expediente relativo al establecimiento, en vista de que puede ser consultado por toda persona interesada en cualquier momento, sino que se conservan en los archivos de los servicios de inspección. La notificación al empleador se limita, según el Gobierno, a informar que se trata de una visita de inspección en el marco de la legislación nacional y del presente Convenio. Además, y ello independientemente de su origen, las visitas de inspección tratan de numerosos aspectos (sobre las condiciones generales de trabajo y la seguridad y la salud en el trabajo), lo que hace imposible que una persona exterior a la unidad de supervisión, conozca exactamente los motivos que están en el origen de la visita. Al tiempo que tiene en cuenta las explicaciones comunicadas por el Gobierno, la Comisión señala que el hecho de que el artículo 514 de la LOTTT (adoptada en 2012) mantenga la obligación de los «supervisores» de comunicar al llegar el motivo de su visita, está en contradicción con el párrafo 2 del artículo 12 del Convenio, con arreglo al cual el inspector debería estar en condiciones de considerar la oportunidad de notificar al empleador de su presencia. En consecuencia, la Comisión solicita al Gobierno que tenga a bien velar por que la legislación nacional sea puesta en conformidad con el Convenio sobre este punto. Espera que el Gobierno pueda pronto informar de los progresos realizados a este respecto.

Artículos 20 y 21. Informe anual. La Comisión lamenta comprobar que no se comunicó a la OIT, desde 1998, ningún informe anual de inspección completo. La Comisión insta al Gobierno a que indique las medidas adoptadas o previstas para garantizar que la autoridad central de inspección elabore un informe anual sobre los trabajos de los servicios de inspección del trabajo, que contenga informaciones sobre los temas a que apuntan los párrafos a) a g) del artículo 21, y que se comunique a la OIT.

La Comisión plantea otros puntos en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.