Observación (CEACR) - Adopción: 2016, Publicación: 106ª reunión CIT (2017)

Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81) - Qatar (Ratificación : 1976)

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La commission rappelle que, à la 103e session de la Conférence internationale du Travail, en juin 2014, la Commission de l’application des normes a tenu une discussion sur l’application de la convention par le Qatar. De plus, une plainte en vertu de l’article 26 de la Constitution de l’Organisation internationale du Travail a été soumise contre le gouvernement du Qatar pour violation de la convention (nº 29) sur le travail forcé, 1930, et de la convention nº 81, et a été déclarée recevable par le Conseil d’administration à sa 322e session (novembre 2014). Il est allégué dans cette plainte un problème de travail forcé affectant une population importante de travailleurs migrants. Il y est allégué en outre que le gouvernement ne fait pas ce qui serait nécessaire pour mettre en place un cadre juridique protégeant suffisamment les droits des travailleurs migrants ni pour appliquer les protections légales existantes.

A sa 325e session (novembre 2015), le Conseil d’administration a décidé de prier le gouvernement d’accepter la visite d’une délégation tripartite de haut niveau chargée d’évaluer toutes les mesures prises par rapport aux questions soulevées dans la plainte, délégation qui a été reçue par le gouvernement du 1er au 5 mars 2016. A sa 326e session (mars 2016), le Conseil d’administration a examiné le rapport de mission de la délégation tripartite de haut niveau (document GB.326/INS/8(Rev.)). Il a décidé de prier le gouvernement de lui faire rapport à sa 328e session (novembre 2016) sur les suites accordées à l’évaluation contenue dans ce rapport. Ayant examiné les rapports soumis à cette session, le Conseil d’administration a décidé (document GB.328/INS/11(Rev.)) de reporter à sa 329e session (mars 2017) l’examen plus approfondi de la question de la création d’une commission d’enquête.

Articles 8, 10 et 16 de la convention. Nombre suffisant d’inspecteurs du travail et couverture des lieux de travail. La commission rappelle qu’il est allégué dans la plainte présentée en vertu de l’article 26 que le nombre d’inspecteurs du travail est insuffisant par rapport à la tâche qu’ils ont à accomplir et qu’ils sont incapables de s’exprimer dans une des langues pratiquées par la majeure partie des travailleurs migrants, ce qui a été corroboré par des constatations identiques faites par la mission de haut niveau effectuée au Qatar en février 2015, mission dont le rapport a été soumis au Conseil d’administration en mars 2015 (document GB.323/INS/8(Rev.1)). Dans les commentaires adoptés en 2015, la commission avait noté que le nombre d’inspecteurs du travail était passé de 200 à 294, mais que, d’après les observations de la Confédération syndicale internationale (CSI), ce nombre restait insuffisant pour permettre un contrôle effectif du respect de la législation sur les lieux de travail. La commission note que, selon les constatations consignées par la mission tripartite de haut niveau dans le rapport qu’elle a soumis au Conseil d’administration en mars 2016 (document GB.326/INS/8(Rev.)), le renforcement des services de l’inspection du travail devrait être étayé par l’élaboration d’une stratégie de l’inspection qui serait axée en priorité sur la protection des travailleurs migrants les plus vulnérables, ceux qui sont employés par de petites entreprises sous-traitantes ou qui sont engagés par des agences de placement qui les mettent à la disposition d’employeurs.

La commission se félicite que le gouvernement indique dans son rapport que le nombre des inspecteurs du travail a continué de progresser, atteignant 397 en septembre 2016 (ceci incluant 69 inspectrices engagées en mai 2016) et que, sur la période 2014-15, le nombre des visites de l’inspection du travail est passé de 50 994 à 57 013. La commission note en outre que, d’après les statistiques communiquées par le gouvernement, sur un total de 24 914 visites effectuées au cours du premier semestre 2016, 10 052 ont porté sur des lieux de travail comptant dix travailleurs ou moins. En réponse à sa demande précédente concernant l’aptitude des inspecteurs du travail à s’exprimer dans une autre langue, le gouvernement indique que quatre interprètes pratiquant les langues les plus courantes chez les travailleurs intéressés ont été engagés par le Département de l’inspection du travail, et que ce nombre devrait s’accroître à l’avenir pour répondre aux besoins prévisibles. Dans ce contexte, la commission note également que, dans son rapport soumis en vue de la 328e session du Conseil d’administration (novembre 2016), le gouvernement indique que des colloques et autres réunions sont organisés régulièrement avec les communautés de travailleurs expatriés et les employeurs, afin de les sensibiliser par rapport au respect de la législation du travail et à l’application de ses dispositions pour la préservation des droits des travailleurs expatriés. Notant que, à l’heure actuelle, le Département de l’inspection du travail emploie quatre interprètes pouvant parler des langues des travailleurs migrants ainsi que 397 inspecteurs du travail, tandis qu’il y a dans le pays près de 1,7 million de travailleurs migrants, la commission prie le gouvernement de poursuivre les efforts axés sur l’engagement d’inspecteurs du travail ainsi que d’interprètes pouvant parler des langues des travailleurs migrants, et de fournir des informations sur le nombre des inspecteurs et des membres d’autres professions ainsi engagés. Elle le prie de donner des informations sur la stratégie que l’inspection du travail a adoptée en vue d’assurer une couverture suffisante des lieux de travail par l’inspection du travail, ceci incluant les petites sociétés dans lesquelles les travailleurs migrants sont plus vulnérables.

Articles 5 a), 17, 18 et 21 e). Coopération effective entre l’inspection du travail et le système judiciaire. Procédures légales et application effective de sanctions appropriées. La commission rappelle qu’il est allégué dans la plainte que l’inspection du travail et le système judiciaire se sont avérés particulièrement inefficients quant à faire respecter les rares droits que les travailleurs migrants ont au regard de la législation du Qatar, que les inspecteurs du travail ont peu de pouvoir pour ce qui est des suites à réserver à leurs constats d’infraction et que les amendes sont loin d’être dissuasives, voire dans certains cas inexistantes. La commission note que des constations similaires ressortent du rapport de la mission de haut niveau (document GB.323/INS/8(Rev.1)) et du rapport plus récent de la délégation tripartite de haut niveau (document GB.326/INS/8(Rev.)). D’après ce dernier rapport, les problèmes demeurent pour ce qui est des moyens dont dispose l’inspection du travail pour déceler diverses irrégularités, ce qui est confirmé par le nombre relativement faible des infractions décelées par rapport au nombre particulièrement important de travailleurs migrants dans le pays. Dans ses commentaires des années 2014 et 2015, la commission avait également noté que, selon un rapport sur les travailleurs migrants établi sur la demande du gouvernement, plusieurs mesures étaient recommandées, notamment une extension des pouvoirs des inspecteurs du travail, étant donné qu’ils étaient seulement habilités à dresser des constats d’infraction, mais pas à imposer des sanctions, et qu’ils devaient transmettre leurs rapports aux tribunaux pour les suites à donner à ceux-ci. La commission avait certes noté que le gouvernement mentionne dans son plus récent rapport la création auprès de l’inspection du travail d’un bureau permanent chargé d’entretenir la coopération avec le système judiciaire afin de faciliter les poursuites, mais elle avait cependant observé que la plupart des inspections ne connaissaient aucune suite et que le gouvernement n’avait fourni aucune information sur les sanctions spécifiquement appliquées dans les cas où les tribunaux en ont imposées.

La commission note que le gouvernement indique dans son rapport qu’en 2015 l’inspection du travail a effectué 57 013 visites, qui ont donné lieu à 18 979 injonctions de remédier à des situations d’infraction et à l’établissement de 666 rapports d’infraction, soit 1,2 pour cent des visites d’inspection ont résulté dans des constats d’infraction sur l’ensemble des inspections menées. Si le gouvernement signale que les constats d’infraction sont ensuite transmis au système judiciaire, la commission note qu’il n’a toujours pas communiqué les informations demandées quant aux sanctions imposées par suite par les tribunaux. Le gouvernement mentionne également la possibilité de placer les entreprises incriminées sur une liste des entreprises proscrites, ce qui signifie pour celles-ci de ne plus obtenir de nouveaux permis de travail et d’être exclues par la suite de toutes transactions avec le ministère du Travail et le ministère de l’Intérieur (en 2015, non moins de 929 entreprises ont été placées sur une telle liste). Tout en prenant note de l’avis exprimé par le gouvernement selon lequel la diminution du nombre des sanctions les plus sévères, comme l’établissement d’un constat d’infraction (suivi de sa transmission au ministère public), traduit une efficacité accrue et un fonctionnement amélioré de l’inspection du travail, la commission considère néanmoins que des doutes subsistent quant aux vertus dissuasives de l’action de l’inspection du travail, puisque seulement 1,2 pour cent des visites d’inspection effectuées en 2015 ont donné lieu à un constat d’infraction (et que l’on ne dispose, au surplus, d’aucune information quant aux sanctions éventuellement imposées par suite par l’autorité judiciaire). S’agissant du caractère dissuasif des amendes, la commission note également que le gouvernement déclare que le nouveau projet de loi no 21 de 2015 (dont l’entrée en vigueur est envisagée pour décembre 2016) prévoit une aggravation des sanctions punissant les infractions au Code du travail, notamment le non-paiement du salaire dans les délais légaux. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures propres à renforcer l’efficacité des moyens d’application de la législation, notamment les pouvoirs coercitifs de l’inspection du travail, et de continuer de soutenir l’instauration d’une collaboration effective entre elle et le système judiciaire (notamment avec l’échange d’informations sur les cas dont la justice a été saisie).

La commission prie le gouvernement de continuer de communiquer des statistiques exhaustives sur les activités de contrôle de l’application de la législation de l’inspection du travail, priant instamment qu’il fournisse les informations manquantes relatives à leurs résultats (les sanctions imposées suite à des inspections et les dispositions légales enfreintes). Elle le prie également de fournir des informations détaillées sur le système prévoyant l’inscription de certaines entreprises sur une liste des entreprises proscrites (notamment l’autorité ayant compétence pour prendre une telle décision, le type d’infraction pouvant justifier une telle décision, sa durée et les conséquences pratiques qui peuvent en résulter pour l’entreprise concernée).

Quant au renforcement des mécanismes de plaintes en vigueur, mécanismes dont l’inefficacité est dénoncée dans la plainte présentée en vertu de l’article 26 de la Constitution, la commission se réfère à ses commentaires qu’elle formule dans le contexte de l’application de la convention no 29. Notant que, d’après les informations communiquées dans le contexte de la convention no 29, le bureau permanent créé auprès de l’inspection du travail a pour vocation d’aider gratuitement les travailleurs lorsqu’ils décident d’engager une action en justice, à suivre l’instruction des plaintes et le déroulement des procédures qui s’ensuivent, la commission prie le gouvernement d’indiquer combien d’inspecteurs du travail sont affectés à cette unité et combien de temps est consacré à l’aide fournie à des travailleurs qui saisissent les tribunaux pour faire valoir leurs droits.

Articles 5 a) et 14. Action de l’inspection du travail en matière de sécurité et de santé au travail (SST). La commission rappelle que, au cours de la discussion que la Commission de l’application des normes a consacrée à l’application de la convention en 2014, plusieurs intervenants ont fait valoir qu’un renforcement de l’inspection du travail contribuerait à une amélioration de la protection des travailleurs migrants sur le plan de la SST, notamment dans le secteur de la construction, qui a été marqué par un certain nombre d’accidents du travail à issue fatale. La commission note que, en réponse à sa demande précédente relative aux mesures prises afin de renforcer les capacités de l’inspection du travail en matière de SST, le gouvernement indique qu’il s’efforce de renforcer les compétences de l’unité qui, au sein du ministère du Travail et des Affaires sociales, est compétente pour cela ainsi que pour la déclaration des accidents du travail, afin que cette unité devienne un département à part entière, en renforçant les moyens devant lui permettre d’assurer la sécurité et la santé au travail des travailleurs migrants, notamment dans le secteur de la construction. A cet égard, la commission note que, d’après les statistiques communiquées par le gouvernement dans son rapport, près d’un tiers des inspections effectuées en 2014 et 2015 ont concerné le domaine de la SST et que le nombre des inspections consacrées à la SST est ainsi passé de 17 117 à 20 777. Elle prend note, en outre, des explications fournies par le gouvernement selon lesquelles, lorsqu’une infraction «ordinaire» (c’est-à-dire autre que comportant une menace pour la sécurité des travailleurs) aux règles relatives à la SST est décelée, il est délivré à l’entreprise une injonction de rectifier la situation sous quinze jours. Si l’employeur ne remédie pas à l’infraction dans les délais, un constat d’infraction est dressé lors d’une visite de suivi. A cet égard, la commission note que, en 2015, il a été délivré 8 452 injonctions de cet ordre, qui n’ont été suivies que de 344 constats d’infraction (en plus de 174 entreprises sur la liste des entreprises proscrites). La commission relève toutefois que le gouvernement n’a toujours pas communiqué les informations demandées quant aux sanctions imposées suite à ces constats d’infraction (pour ceux qui ont été transmis au ministère public). En dernier lieu, la commission note que le gouvernement a communiqué des statistiques des accidents du travail pour 2014, 2015 et le premier trimestre de 2016, y compris, comme demandé, sur les accidents du travail à issue fatale (qui ont été au nombre, respectivement, de 19, 24 et 6).

La commission note que, d’après le rapport du gouvernement fourni à la 328e session du Conseil d’administration, le Comité suprême pour les projets et l’héritage, en coordination avec le ministère du Développement administratif, du Travail et des Affaires sociales, a rédigé avec l’Internationale des travailleurs du bâtiment et du bois un projet de mémorandum d’accord devant être signé en novembre 2016, qui est axé sur la protection des travailleurs dans le cadre des projets liés à la coupe du monde de football, notamment par l’instauration de visites d’inspection conjointes et la mise en place d’une équipe de formation spécialisée dans la SST. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les activités déployées grâce à la coopération entre le Comité suprême pour les projets et l’héritage, le ministère du Développement administratif, du Travail et des Affaires sociales et l’Internationale des travailleurs du bâtiment et du bois. Elle le prie en outre de communiquer des statistiques sur les activités d’inspection consacrées à la SST, notamment sur le nombre et la nature des visites d’inspection effectuées (visites annoncées, non annoncées, de routine, consécutives à une plainte, de suivi), le nombre des infractions décelées, le nombre des arrêts d’activité ordonnés suite à la constatation d’un danger grave pour la santé ou la sécurité des travailleurs présenté par le lieu de travail ou des machines, le nombre des constats d’infraction dressés et, en particulier, les informations qui n’ont pas encore été communiquées, notamment sur les suites accordées par les autorités judiciaires aux constats d’infraction (renoncement à toutes poursuites, condamnations à des amendes ou à des peines de prison, etc.). Elle le prie également de donner des informations détaillées sur le nombre et la nature des infractions ayant entraîné l’inscription des entreprises concernées sur la liste des entreprises proscrites.

Notant que le gouvernement n’a pas donné de réponse à ce sujet, la commission le prie à nouveau de prendre des dispositions propres à assurer la coordination entre les inspecteurs chargés spécifiquement des questions de travail et ceux qui s’occupent des questions de sécurité et de santé au travail, et de fournir des informations sur les mesures spécifiquement prises à cet égard.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.

[Le gouvernement est prié de répondre de manière complète aux présents commentaires en 2017.]