Observación (CEACR) - Adopción: 2020, Publicación: 109ª reunión CIT (2021)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Kazajstán (Ratificación : 2000)

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La commission prend note des informations supplémentaires communiquées par le gouvernement au vu de la décision adoptée par le Conseil d’administration à sa 338e session (juin 2020). La commission a procédé à l’examen de l’application de la convention sur la base des informations supplémentaires reçues du gouvernement et des partenaires sociaux cette année, ainsi que sur la base des informations dont il disposait en 2019.

La commission prend note des observations de la Confédération internationale syndicale (CSI), reçues les 8 et 16 septembre 2020, et de la Confédération des employeurs de la République du Kazakhstan (KRRK), reçues le 1er octobre 2020, concernant les questions soulevées par la commission ci-dessous.

La commission rappelle que, dans leurs observations de 2019, la CSI et la Fédération des syndicats du Kazakhstan (FPRK) ont dénoncé l’emprisonnement, le 16 octobre 2019, de M. Erlan Baltabay, dirigeant du Syndicat indépendant des travailleurs du pétrole et de l’énergie. Exprimant sa préoccupation au sujet de cette allégation, la commission avait prié le gouvernement de communiquer ses commentaires à ce sujet. La commission note que, dans ses observations de 2020, la CSI rappelle que M. Baltabay a été condamné à sept ans de prison en juillet 2019 pour l’appropriation abusive alléguée d’environ 28 000 dollars E.-U. de cotisations syndicales. Selon la CSI, M. Baltabay a été libéré en août 2019 après avoir été gracié par le Président et s’être vu infliger une amende de 4 000 dollars E.-U. en échange de sa peine de prison restante. M. Baltabay, clamant son innocence, a refusé de payer l’amende ou d’admettre la grâce présidentielle, et a fait valoir devant le tribunal que les accusations pénales d’appropriation abusive de fonds à grande échelle portées contre lui étaient politiquement motivées et non fondées. La CSI indique en outre que le 16 octobre 2019, M. Baltabay a été condamné à une nouvelle peine d’emprisonnement de cinq mois et huit jours pour activités syndicales et pour ne pas avoir payé l’amende; bien que M. Baltabay ait été libéré de prison le 20 mars 2020, il lui est toujours interdit d’exercer toute activité publique, y compris des activités syndicales, pendant les sept années à venir, comme le prévoyait la peine précédente.

La commission prend également note de l’indication de la CSI selon laquelle Mme Larisa Kharkova, présidente de la Confédération des syndicats indépendants du Kazakhstan (KNPRK), aujourd’hui liquidée, qui a été condamnée à quatre ans de restriction de sa liberté de mouvement et à cinq ans d’interdiction d’exercer toute fonction dans une organisation publique ou non gouvernementale, a continué à purger sa peine.

La commission note que le gouvernement ne conteste pas les faits tels qu’ils sont exposés par la CSI, mais indique que les décisions judiciaires dans le cas de M. Baltabay ont été prises au titre de délits de droit commun et n’étaient pas liées à sa participation à des activités syndicales légales.

La commission note en outre que les cas de M. Baltabay et de Mme Kharkova continuent d’être examinés par le Comité de liberté syndicale dans le cadre du cas n° 3283 (voir 392e rapport, octobre 2020). La commission se réfère aux conclusions et recommandations du Comité de liberté syndicale et prie instamment le gouvernement de fournir des informations détaillées sur les cas de M. Baltabay et de Mme Kharkova.

La commission rappelle qu’elle avait précédemment noté avec une profonde préoccupation l’allégation de la CSI 2018 concernant l’agression et les blessures subies par le président d’un syndicat de travailleurs du complexe pétrolier et énergétique de la région de Karaganda et avait instamment prié le gouvernement d’enquêter sans délai sur cette affaire et de traduire les auteurs en justice. La commission avait pris note des informations fournies par le gouvernement confirmant l’agression du président du syndicat des travailleurs du complexe pétrolier et énergétique de Chakhtinsk, M. Dmitri Senyavsky, par des inconnus le 10 novembre 2018. Le gouvernement a indiqué qu’une procédure préliminaire a été ouverte en vertu de l’article 293(2)(1) du Code pénal (trouble de l’ordre public). Selon un rapport médico-légal, M. Senyavsky a subi de légers dommages à sa santé. La commission note que, dans son observation de 2020, la CSI indique que deux ans après l’agression, aucun suspect n’a été identifié. La commission note que le gouvernement réitère dans son rapport supplémentaire que l’enquête préliminaire a été suspendue en vertu de l’article 45(7)(1) du Code de procédure pénale (défaut d’identification de la personne ayant commis un crime) jusqu’à ce que de nouvelles circonstances (preuves) soient découvertes. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur l’évolution de cette affaire.

Suivi des conclusions de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du travail, 108e session, juin 2019)

La commission prend note des débats qui ont eu lieu au sein de la commission de la Conférence en juin 2019 concernant l’application de la convention. Elle note que la commission de la Conférence a regretté l’absence persistante de progrès depuis le dernier examen de l’affaire en juin 2017, en particulier en ce qui concerne les graves obstacles à la création de syndicats sans autorisation préalable en droit et en pratique, et l’atteinte continue à la liberté syndicale des organisations d’employeurs. La commission de la Conférence a pris note de la mission tripartite de haut niveau de l’OIT, qui a eu lieu en mai 2018, et de la feuille de route qui en a résulté. La commission note que la commission de la Conférence a invité le gouvernement à: i) modifier les dispositions de la loi sur les syndicats conformément à la convention, en ce qui concerne les questions relatives aux restrictions excessives appliquées à la structure des syndicats qui limitent le droit des travailleurs de constituer des syndicats de leur choix et de s’y affilier; ii) ne pas imposer de restrictions au droit d’occuper des postes électifs dans les syndicats et à la liberté de mouvement pour exercer des activités syndicales légitimes; iii) s’assurer que les allégations de violence à l’encontre de syndicalistes fassent l’objet d’enquêtes et, le cas échéant, imposer des sanctions dissuasives; iv) revoir, en consultation avec les partenaires sociaux, la législation et la pratique existantes en matière de réenregistrement des syndicats afin de surmonter les obstacles existants; v) modifier, en consultation avec les organisations d’employeurs les plus représentatives, libres et indépendantes, les dispositions de la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs et les règlements y afférents, de manière à garantir sans plus attendre la pleine autonomie et la pleine indépendance d’organisations d’employeurs libres et indépendantes. En particulier, supprimer les dispositions sur le mandat général de la NCE, qui consiste à représenter les employeurs et à accréditer les organisations d’employeurs; vi) s’assurer que la Confédération des syndicats indépendants du Kazakhstan KNPRK et les organisations qui y sont affiliées jouissent sans plus tarder de la pleine autonomie et de la pleine indépendance d’une organisation de travailleurs libre et indépendante, et jouissent de l’autonomie et de l’indépendance nécessaires pour remplir leur mandat et représenter leurs mandants; vii) confirmer la modification de la législation pour permettre aux juges, aux pompiers et au personnel pénitentiaire, qui n’ont pas un grade militaire, de constituer une organisation de travailleurs et de s’y affilier; viii) adopter une législation garantissant que les organisations nationales de travailleurs et d’employeurs ne sont pas empêchées de recevoir une aide financière ou autre de la part d’organisations internationales. À cet égard, fournir des informations sur le statut juridique et le contenu de sa recommandation visant à autoriser les organisations de travailleurs et d’employeurs à recevoir une assistance financière d’organisations internationales; et ix) mettre en œuvre d’urgence la feuille de route de 2018, en consultation avec les partenaires sociaux. La commission de la Conférence a décidé d’inclure ses conclusions dans un paragraphe spécial du rapport.

La commission note que la loi sur les syndicats, le Code du travail, la loi sur la NCE, le Code pénal, le Code de procédure pénale et la loi sur les associations publiques ont été modifiés en vertu de l’adoption, en mai 2020, de la loi sur les modifications et les ajouts à certains textes législatifs de la République du Kazakhstan sur les questions de travail. La commission note que, dans ses conclusions et recommandations dans l’affaire no 3283 (voir 392e rapport, octobre 2020), le Comité de liberté syndicale soumet l’examen de ces modifications législatives à la commission. La commission les examine ci-dessous.

Article 2 de la convention. Droit de créer des organisations sans autorisation préalable. La commission rappelle qu’à la suite de l’entrée en vigueur de la loi sur les syndicats en 2014, tous les syndicats existants ont dû être réenregistrés. Elle rappelle à cet égard que les affiliés de la KNPRK se sont vu refuser l’enregistrement ou le réenregistrement, ce qui a finalement conduit à sa liquidation. Rappelant l’allégation de la CSI concernant le refus d’enregistrer les organisations qui formaient auparavant la KNPRK, la commission a prié le gouvernement de fournir des informations sur le statut actuel de la KNPRK et de veiller à ce que la KNPRK et ses affiliés jouissent sans plus tarder de la pleine autonomie et de la pleine indépendance d’une organisation de travailleurs libre et indépendante, et jouissent de l’autonomie et de l’indépendance nécessaires pour remplir leur mandat et représenter leurs mandants.

La commission note que la CSI indique que le Congrès des syndicats libres (KSPRK) (nom sous lequel le successeur de la KNPRK avait tenté pour la dernière fois de se faire réenregistrer) n’est toujours pas enregistré et que le Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie attend toujours son réenregistrement, ne pouvant toujours pas nommer officiellement un nouveau président.

La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle, si l’autorité chargée de l’enregistrement (ministère de la Justice) constate des lacunes, elle émet un refus motivé, en invoquant la disposition législative applicable, conformément à l’article 11 de la loi sur l’enregistrement national des personnes morales et l’enregistrement officiel des succursales et bureaux de représentation. Le gouvernement indique en outre que la KSPRK a également reçu un refus motivé et que le ministère du Travail et de la Protection sociale (MLSPP) a tenu une série de réunions avec les représentants du Congrès concernant le refus de l’enregistrer. Le gouvernement souligne que si le syndicat en question corrige les lacunes indiquées, le ministère de la Justice est prêt à réexaminer la demande d’enregistrement. Le gouvernement indique en outre qu’une explication a été fournie à la personne demandant l’enregistrement du Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie, qui précise l’organisme auquel la demande d’enregistrement et les documents d’accompagnement doivent être soumis. Toutefois, selon le gouvernement, le demandeur doit toujours s’adresser à l’autorité d’enregistrement compétente. Ayant dûment pris note des informations communiquées par le gouvernement, la commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur le statut de l’enregistrement de la KSPRK et du Syndicat industriel des employés du secteur des combustibles et de l’énergie.

La commission rappelle en outre qu’elle avait précédemment noté que plusieurs textes de loi réglementaient l’enregistrement et que certains syndicats se voyaient refuser le réenregistrement parce que leurs statuts n’étaient pas conformes à l’une des lois applicables ou à l’ensemble de ces dernières. La commission avait donc prié le gouvernement de s’engager avec les partenaires sociaux à examiner les difficultés identifiées par les syndicats cherchant à se faire enregistrer en vue de trouver des mesures appropriées, y compris législatives, pour donner pleinement effet à l’article 2 de la convention et pour garantir le droit des travailleurs de créer des organisations sans autorisation préalable.

La commission prend note de l’explication du gouvernement selon laquelle les syndicats peuvent être constitués sans autorisation préalable. Les syndicats de base n’ont pas besoin de s’enregistrer. Toutefois, si un syndicat souhaite devenir une personne morale (ce qui lui donne le droit d’ouvrir un compte bancaire), il doit s’enregistrer auprès des autorités judiciaires. Ces dernières disposent des pouvoirs suivants pour déterminer le statut des syndicats: (1) vérifier la conformité à la législation des documents soumis à l’enregistrement; et (2) délivrer des certificats d’enregistrement nationaux. En cas de refus d’enregistrement d’un syndicat, l’autorité chargée de l’enregistrement identifie les lacunes et émet un refus motivé. Si le syndicat en question corrige ces lacunes, il peut soumettre à nouveau sa demande d’enregistrement, en y joignant tous les documents nécessaires. Le gouvernement souligne que les documents peuvent être présentés à nouveau un nombre illimité de fois. Le gouvernement indique qu’il a fait tout son possible pour fournir des directives sur l’enregistrement à tous les syndicats et informe qu’il a développé un algorithme décrivant, étape par étape, la procédure d’enregistrement des syndicats (de la préparation des documents nécessaires jusqu’au moment de l’enregistrement). En outre, de nouvelles règles relatives aux services de l’État concernant l’enregistrement des entités avec et sans personnalité juridique ont été approuvées en mai 2020. La commission accueille favorablement qu’en vertu de ces nouvelles règles, le délai d’enregistrement par l’autorité a été réduit de 10 à 5 jours ouvrables. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle il existe actuellement trois associations nationales de syndicats dans le pays, 49 organisations syndicales sectorielles, 44 territoriales et 348 locales, qui regroupent environ 3 millions de travailleurs - soit la moitié des salariés au Kazakhstan. Le gouvernement souligne qu’à la suite de l’amendement de la loi sur les syndicats, un syndicat sectoriel, neuf syndicats locaux et six structures de syndicats sectoriels ont été constitués dans le pays, et qu’aucun problème d’enregistrement des syndicats n’a été signalé. Le gouvernement indique en outre que le nouvel accord général pour 2021-23 prévoit une protection contre les actes d’ingérence dans les affaires internes des organisations. La commission prie le gouvernement de poursuivre le dialogue avec les partenaires sociaux sur les questions concernant le processus d’enregistrement.

Droit des travailleurs de créer des organisations de leur choix et d’y adhérer à des organisations de leur choix. La commission avait précédemment prié le gouvernement de modifier les articles suivants de la loi sur les syndicats afin de garantir le droit des travailleurs de décider librement s’ils souhaitent s’associer ou devenir membres d’une structure syndicale de niveau supérieur, et d’abaisser les seuils requis pour créer des organisations de niveau supérieur:

– les articles 11(3), 12(3), 13(3) et 14(4), qui exigent, sous peine de radiation en vertu de l’article 10(3), l’affiliation obligatoire des syndicats sectoriels, territoriaux et locaux à une association syndicale nationale dans les six mois suivant leur enregistrement, afin de garantir le droit des travailleurs de décider librement s’ils souhaitent s’associer ou adhérer à une structure syndicale supérieure; et
– l’article 13(2), qui exige qu’un syndicat sectoriel représente au moins la moitié de l’effectif total du secteur ou des secteurs connexes, ou des organisations du secteur ou des secteurs connexes, ou qu’il comprenne des subdivisions structurelles et des organisations membres sur un territoire comprenant plus de la moitié des régions, des villes d’importance nationale et la capitale, en vue de réviser ce seuil à la baisse.

La commission note avec satisfaction que les articles 11, 12, 13 et 14 de la loi sur les syndicats ont été modifiés de manière à supprimer l’affiliation obligatoire des syndicats à une association syndicale de niveau supérieur. La commission note en outre que l’article 10 de la loi sur les syndicats a été modifié de façon à prolonger le délai pour la confirmation du statut d’un syndicat comme organisation nationale, sectorielle ou régionale, en portant le délai de cette procédure de six mois à un an. Si, une fois le délai d’un an expiré, l’organisation n’a pas confirmé son statut, son fonctionnement peut être suspendu pour une période de trois à six mois afin de lui laisser le temps nécessaire pour confirmer son statut, alors qu’auparavant il pouvait faire l’objet d’une liquidation.

Loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs (NCE). La commission avait précédemment prié instamment le gouvernement de modifier la loi sur la NCE et toute autre législation pertinente de manière à garantir la pleine autonomie et l’indépendance des organisations d’employeurs libres et indépendantes. La commission rappelle, en particulier, que la loi prévoit l’affiliation obligatoire à la NCE (article 4(2)). La commission avait noté en outre les difficultés rencontrées dans la pratique par la Confédération des employeurs de la République du Kazakhstan (KRRK), qui découlent de l’obligation de s’affilier à la NCE et de son monopole, et en particulier, que l’accréditation des organisations d’employeurs par la NCE et l’obligation imposée dans la pratique aux organisations d’employeurs de conclure un accord annuel (un contrat type) avec la NCE se traduisait à tous égards par le fait que cette dernière approuvait et élaborait les programmes des organisations d’employeurs et intervenait ainsi dans leurs affaires internes. À cet égard, la commission avait noté qu’il avait été convenu de modifier le paragraphe 5 de l’article 148 du Code du travail de manière à supprimer la référence au pouvoir de la NCE de représenter les employeurs dans le dialogue social aux niveaux national, sectoriel et régional et que la feuille de route prévoyait les mesures à prendre pour répondre aux préoccupations susmentionnées, ce qui a abouti à la présentation au Parlement, en novembre 2018, du projet de loi visant à modifier divers textes législatifs, notamment la loi sur la NCE. À cet égard, la commission avait noté l’indication du gouvernement selon laquelle l’accréditation par la NCE est une procédure interne, qui se déroule sur une base volontaire. Le gouvernement soulignait que cette procédure n’est pas une procédure d’autorisation et n’empêchait pas l’organisation d’employeurs de fonctionner. De plus, l’adhésion obligatoire à la NCE n’était pas imposée aux associations. Le gouvernement réaffirmait qu’à la suite de l’amendement proposé au Code du travail, tel qu’il est décrit ci-dessus, la NCE se retirerait de la Commission nationale tripartite sur le partenariat social et la réglementation des relations sociales et du travail, des commissions sectorielles (20 secteurs) et des commissions régionales (16 régions). Par conséquent, la NCE ne serait plus signataire de l’Accord général entre le gouvernement et les associations nationales d’employeurs et de travailleurs, des accords sectoriels et des accords régionaux. La commission avait en outre noté la proposition de modification de l’article 9 de la loi sur la NCE, qui exclurait explicitement de la définition des fonctions représentatives de la NCE le droit de représenter les entrepreneurs dans le système de partenariat social tel que défini dans le Code du travail. La commission s’attendait à ce que le paragraphe 5 de l’article 148 du Code du travail et l’article 9 de la loi sur la NCE soient modifiés, sans délai, de sorte que la NCE et ses structures aux niveaux national, sectoriel et régional ne soient plus des représentants des employeurs au dialogue social.

La commission note avec satisfaction que le paragraphe 5 de l’article 148 du Code du travail et l’article 9 de la loi sur la NCE ont été modifiés comme indiqué plus haut. La commission note en outre que le gouvernement indique qu’actuellement 120 associations d’employeurs fonctionnent dans le pays, et qu’à la réunion, en septembre 2020, de la commission nationale tripartite sur le partenariat social et la réglementation des relations sociales et du travail, il a été demandé aux associations d’employeurs à tous les niveaux de décider qui seront leurs représentants auprès des organes de dialogue social à divers niveaux, ainsi que les signataires des accords tripartites.

À cet égard, la commission note que le KRRK a déclaré que la NCE ne participe plus au dialogue social et ne signera pas l’accord tripartite nationale 2021-23 car cette prérogative revient désormais aux organisations d’employeurs et que l’accord sera signé avec le KRRK. Le KRRK indique qu’il est convié par le MLSPP à des réunions traitant de questions de dialogue social et se dit convaincu que le dialogue sera encore renforcé à l’avenir. Le KRRK fournit des informations détaillées sur la relation entre la NCE et les organisations d’employeurs suite aux amendements législatifs et aux questions concernant l’impact du système d’accréditation sur l’indépendance des organisations d’employeurs et leur droit à participer aux processus de dialogue social. La commission prend dûment note de la réponse détaillée du gouvernement sur les observations du KRRK. La commission prend note, en particulier, de l’explication détaillée du gouvernement concernant les objectifs et le fonctionnement du NCE par rapport au rôle des organisations d’employeurs. Le gouvernement souligne que le rôle de la NCE est lié au développement des entreprises et à la promotion de l’entreprenariat, alors que l’objectif des organisations d’employeurs est de promouvoir et de défendre les droits de leurs membres dans les sphères professionnelles et sociales, en participant à divers mécanismes de dialogue social, à des négociations collectives et à des consultations concernant la législation du travail. Le gouvernement souligne qu’en dépit du fait que certaines des organisations d’employeurs sont accréditées auprès de la NCE, elles restent indépendantes les unes des autres dans leur rôle respectif.

Article 3. Droit des organisations d’organiser leurs activités et de formuler leurs programmes d’action. La commission a précédemment prié le gouvernement de fournir des informations sur l’état d’avancement de sa proposition de modification de l’article 176 1) 1) du Code du travail concernant le droit de grève. La commission note avec intérêt que la disposition susmentionnée a été modifiée de sorte que la grève demeure possible s’agissant de certains services «vitaux» (électricité, chauffage, eau et gaz; transports aériens, chemins de fer, transports routiers, transports publics et transports par eau; communication et services de santé) dès lors qu’un niveau minimum de services nécessaires, convenu au préalable par les représentants des travailleurs et les autorités locales, soit assuré durant la grève.

La commission rappelle qu’elle avait précédemment noté avec préoccupation que des dirigeants syndicaux avaient été reconnus coupables et condamnés en application de l’article 402 du Code pénal (2016), selon lequel une incitation à poursuivre une grève déclarée illégale par le tribunal était passible d’une peine d’emprisonnement d’une durée pouvant aller jusqu’à un an et, dans certains cas (atteinte grave aux droits et intérêts des citoyens, émeutes de masse, etc.) jusqu’à trois ans. La commission note que cette disposition a été modifiée de manière à qualifier de délits les actes décrits à l’article 402 (qui ne seraient donc plus des actes criminels) et à réduire les peines (amendes et emprisonnements) en conséquence. La commission note en particulier que l’emprisonnement d’une durée maximale d’un an, et de trois ans dans les cas particuliers décrits ci-dessus, doit être remplacé par une détention d’une durée maximale de 50 jours et de deux ans, respectivement. Tout en se félicitant des modifications proposées visant à réduire les peines, la commission est néanmoins d’avis que le simple fait d’appeler à une grève, même déclarée illégale par les tribunaux, ne devrait pas entraîner une détention d’une durée pouvant aller jusqu’à 50 jours et qu’en général, des sanctions ne sont envisageables que si, à l’occasion d’une grève, des violences contre des personnes ou des biens ou d’autres violations graves du droit pénal ont été commises. La commission prie le gouvernement d’examiner plus avant l’article 402 du Code pénal en tenant compte de ce qui précède et prie le gouvernement de communiquer des informations sur tout fait nouveau à cet égard.

Article 5. Droit des organisations de recevoir une aide financière des organisations internationales de travailleurs et d’employeurs. La commission avait précédemment salué l’intention de modifier la loi sur les syndicats en ajoutant des dispositions sur le droit des syndicats de coopérer avec les organisations syndicales internationales et, conjointement avec les organisations internationales, de s’organiser et de mener des activités, ainsi que de réaliser des projets visant à défendre les droits et les intérêts des travailleurs conformément à la législation du Kazakhstan. La commission note avec intérêt que l’article 6 de la loi sur les syndicats a été modifié à cet effet. La commission prend note que le gouvernement fait état de son ordonnance no 177 du 9 avril 2018 «relative à l’adoption d’une liste d’organisations internationales et d’État, d’organisations non gouvernementales étrangères et kazakhes et de fonds pouvant accorder des subventions», qui autorise 98 organisations internationales à accorder des aides à des personnes physiques et morales au Kazakhstan. La commission salue l’indication du gouvernement selon laquelle le MLSPP est prêt à examiner la possibilité d’inclure dans cette liste la CSI et l’Organisation internationale des employeurs, si une demande en ce sens est formulée. La commission espère que la liste figurant dans l’ordonnance sera modifiée pour inclure les organisations internationales de travailleurs et d’employeurs et prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises à cette fin.