Observación (CEACR) - Adopción: 2021, Publicación: 110ª reunión CIT (2022)

Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) - Colombia (Ratificación : 1976)

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La Comisión toma nota de las observaciones conjuntas de la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia (CUT), la Confederación de Trabajadores de Colombia (CTC) y la Confederación General del Trabajo (CGT) recibidas el 1.º de septiembre de 2021. La Comisión toma nota de que estas observaciones se refieren a cuestiones tratadas por la Comisión en sus comentarios, así como a alegatos de vulneración del Convenio en la práctica. La Comisión toma también nota de las alegaciones de discriminación antisindical contenidas en las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI) relativas al Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de organización, 1948 (núm. 87) recibidas el 1.º de septiembre de 2021, así como de las respuestas correspondientes del Gobierno al respecto.

La Comisión toma también nota de las observaciones de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI), remitidas por la Organización internacional de Empleadores (OIE) el 1.º de septiembre de 2021 que se refieren a los temas planteados en la última solicitud directa de la Comisión relativa al presente Convenio y que, en cuanto a las cuestiones examinadas en la presente observación, remiten a sus observaciones de 2020.

Artículos 1 y 2. Protección adecuada contra la discriminación y la injerencia antisindicales. En sus comentarios anteriores, al haber tomado nota de la lentitud de los distintos mecanismos administrativos y judiciales de protección contra la discriminación antisindical y de las críticas recurrentes de las organizaciones sindicales sobre la falta de eficacia de las mismas, la Comisión había pedido al Gobierno que, en consulta con los interlocutores sociales, entablara un examen de conjunto de dichos mecanismos con miras a tomar las medidas necesarias para garantizar la imposición rápida de sanciones efectivas ante la comisión de actos antisindicales. La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que, en el marco de la estrategia de inspección nacional, la Dirección de Inspección, Vigilancia, Control y Gestión Territorial elabora un plan estratégico anual de inspecciones que contiene, entre sus ejes prioritarios, las empresas que tengan depositados pactos colectivos y contratos sindicales.

La Comisión toma nota de que el Gobierno se refiere a continuación a la investigaciones administrativas adelantadas por el Ministerio de Trabajo en materia de discriminación antisindical, respecto de las cuales proporciona las siguientes estadísticas: i) en 2020, se presentaron 351 querellas administrativas laborales relativas a denuncias de actos contrarios a la libertad sindical y la negociación colectiva, de las cuales 83 dieron lugar una decisión (de las cuales 51 ya fueron ejecutadas), y ii) entre el 1.º de enero y el 15 de junio de 2021, se presentaron 92 querellas administrativas laborales, 13 de las cuales dieron lugar a una decisión ( de las cuales 4 ya fueron ejecutadas). La Comisión toma nota de que el Gobierno proporciona también informaciones sobre la actuación de la inspección de trabajo en general con detallados elementos relativos a las medidas tomadas por la inspección de trabajo durante la emergencia sanitaria consecutiva a la pandemia de COVID-19, sobre los procedimientos de la inspección en materia de sanciones y cobro de multas y sobre las frecuentes capacitaciones recibidas por los inspectores de trabajo.

La Comisión toma nota también de las informaciones proporcionadas por el Gobierno acerca de las investigaciones llevadas a cabo en aplicación del artículo 200 del Código Penal que tipifica la violación de los derechos de asociación y de reunión, temática que la Comisión ha examinado en los últimos años en el marco del Convenio sobre la libertad sindical y protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) en relación con los actos de violencia antisindical. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que: i) la Fiscalía General de la Nación (FGN) recibió un total de 90 denuncias a lo largo del año 2020, una cifra netamente inferior a los años anteriores, probablemente, según resaltado por el Gobierno, por las suspensiones de actividades debidas a la pandemia de COVID 19, y ii) en un caso se llegó a una conciliación; en 5 casos, se finalizó el expediente por conexidad en el sentido de que el Fiscal decidió continuar la investigación bajo otra noticia criminal; 29 casos fueron archivados, bien porque la conducta delictiva no existía bien porque el querellante era ilegítimo; de los 90 casos, 53 se encuentran activos (48 en etapa preprocesal y 5 en indagación). La Comisión toma nota de que el Gobierno añade que el Ministerio de Trabajo y la FGN han creado un Grupo Élite con miras a impulsar la investigación de casos de delitos antisindicales.

La Comisión toma nota, por otra parte, de que las centrales sindicales reiteran su denuncia de la ineficacia de los distintos mecanismos administrativos y judiciales en materia de protección contra la discriminación antisindical. En relación con las querellas administrativas laborales, las centrales afirman que: i) el procedimiento contemplado por el artículo 354 del Código Sustantivo del Trabajo no es expedito y es, en la práctica, excesivamente lento, y ii) con base en las estadísticas proporcionadas por el Gobierno, solo el 11,5 por ciento de las querellas administrativas laborales planteadas en 2020 y 2021 habrían dado lugar hasta la fecha a una decisión, sin contar la posibilidad de apelación respecto de las mismas; la fase de averiguación preliminar podrían durar de cuatro a cinco años y muchas querellas de años anteriores seguirían ser resueltas. La Comisión toma nota de que, en relación con las investigaciones de la FGN sobre denuncias de violaciones al artículo 200 del Código Penal, las centrales sindicales afirman que; i) luego de diez años del plan de acción laboral en el contexto del cual se revisó el artículo 200, las investigaciones y sanciones por parte de la FGN siguen siendo inexistentes, y ii) además de las consecuencias de la pandemia de COVID 19, la reducción de las denuncias radicadas por violación del artículo 200 en 2020 se deben a la pérdida de credibilidad del mecanismo que adolece en particular de una muy larga demora. La Comisión toma nota finalmente de que las centrales sindicales vuelven a denunciar la ausencia de mecanismo judicial expedito para la protección contra actos de injerencia y de discriminación antisindical (con excepción del procedimiento especial de levantamiento de fuero). Describiendo una serie de casos concretos, afirman a este respecto que: i) los sindicatos deben acudir a la jurisdicción ordinaria laboral a través de procedimientos que tienen a menudo demoras superiores a los cuatro o cinco años, volviendo el mecanismo inoperante para reestablecer derechos, y ii) en la mayoría de los casos, los jueces declaran que la acción de tutela constitucional -que resulta ser más expedita- no es procedente para proteger la libertad sindical, ya que existen otros mecanismos de defensa como la jurisdicción ordinaria laboral y el procedimiento administrativo sancionatorio ante el Ministerio del Trabajo.

La Comisión toma nota de los distintos elementos proporcionados por el Gobierno y las centrales sindicales. La Comisión observa a este respecto que: i) los datos disponibles apuntan a que el examen de las querellas administrativas laborales en materia de libertad sindical es a menudo objeto de plazos muy largos; ii) el Gobierno no ha informado de casos de imposición de sanciones penales por violación del artículo 200 del Código Penal, a pesar del elevado número de denuncias penales presentadas desde 2011, y iii) el Gobierno sigue sin pronunciarse sobre la efectividad de los recursos ante los tribunales laborales. En este contexto, la Comisión lamenta que el Gobierno no haya facilitado información sobre la realización de un examen de conjunto, en consulta con los interlocutores sociales, de los mecanismos de protección existentes contra la discriminación antisindical, solicitud que la Comisión ha formulado varias veces desde el año 2016 y que el Comité de Libertad Sindical ha también dirigido al Gobierno en varias oportunidades (caso núm. 3061, 381.er informe del Comité de Libertad Sindical, marzo de 2017 caso núm. 3150, 387.er informe, octubre de 2018). A la luz de lo anterior, y recordando el carácter fundamental de la protección contra la discriminación antisindical para el efectivo ejercicio de la libertad sindical, la Comisión insta al Gobierno a que, después de haber consultado a los interlocutores sociales tome las medidas necesarias, inclusive de carácter legislativo y reglamentario, para revisar, por un lado, los procesos de examen de las querellas administrativas laborales en materia de libertad sindical y, por otro lado, los procedimientos judiciales relativos a actos de discriminación e injerencia antisindicales, de manera a garantizar, en ambos casos, su examen expedito y efectivo. La Comisión pide al Gobierno que informe sobre los avances realizados a este respecto y recuerda que puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina.

Artículos 2 y 4. Pactos colectivos con trabajadores no sindicalizados. La Comisión recuerda que pide desde el año 2003 al Gobierno que tome las medidas necesarias de manera que los acuerdos colectivos con trabajadores no sindicalizados (pactos colectivos) solo sean posibles en ausencia de organizaciones sindicales. La Comisión toma nota de que el Gobierno reitera su posición, coincidente con la de la ANDI, de que: i) los pactos colectivos con trabajadores no sindicalizados constituyen un tipo de diálogo social y de negociación colectiva reconocido y regulado por la legislación y la jurisprudencia de la Corte de Constitucionalidad, y ii) en este marco, los pactos colectivos solo pueden celebrarse cuando no exista en la empresa un sindicato que represente a más de la tercera parte de los trabajadores y las condiciones negociadas en los pactos y en las convenciones colectivas deben ser iguales para evitar una discriminación antisindical y la ruptura del principio de igualdad. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica por otra parte que el uso indebido de los pactos colectivos está siendo monitoreado de cerca por las autoridades competentes y sancionado cuando es necesario y que su impacto en la asociación sindical está bajo estudio de conformidad con las consideraciones de la OCDE, Estados Unidos y Canadá. El Gobierno indica a este respecto que: i) la inspección de trabajo realizó en 2020 23 inspecciones planificadas de empresas enfocadas en el uso de los pactos colectivos; ii) al 15 de junio de 2021, las direcciones territoriales de la inspección de trabajo estaban examinando 62 expedientes de uso indebido de pactos colectivos; iii) a través de la Unidad de Investigaciones Especiales, se estaban adelantando entre enero de 2020 y el 15 de junio de 2021, 11 solicitudes por indebida utilización de pactos colectivos, y iv) gracias a las acciones anteriormente descritas, el número de pactos colectivos suscritos se ha reducido significativamente, pasando de 253 depósitos en 2016 a 73 depósitos en 2020.

La Comisión toma nota, por otra parte, de las observaciones de las centrales sindicales nacionales que reiteran sus alegaciones anteriores sobre los efectos antisindicales de los pactos colectivos que se aplican a trabajadores no sindicalizados aun cuando los beneficios de los pactos colectivos no son más favorables a aquellos acordados en las convenciones colectivas correspondientes. Las centrales sindicales denuncian adicionalmente que: i) la práctica consistente en concluir primero un pacto colectivo con los trabajadores no sindicalizados para imponer luego a la negociación de la convención colectiva un techo de beneficios insuperable quita cualquier relevancia a las negociaciones llevadas a cabo por el sindicato y, por consiguiente, desincentiva de manera potente la afiliación sindical; ii) la vigilancia efectuada por el Ministerio de Trabajo a la ilegalidad de los pactos colectivos es sesgada e ineficaz ya que se centra únicamente en verificar si el contenido de los pactos colectivos es más favorable que el de las convenciones colectivas sin examinar la frecuente práctica descrita en el punto anterior ni las demás estrategias antisindicales que conlleva la conclusión de dichos pactos, y iii) el menor depósito de pactos colectivos en 2020 es probablemente la consecuencia de la pandemia de COVID-19 que ha también afectado a la baja el número de convenciones colectivas radicadas ese año.

Al tiempo que toma nota de la información del Gobierno sobre las acciones de control del uso de los pactos colectivos basadas en la legislación vigente, la Comisión lamenta constatar que no se han producido avances en la toma en cuenta de sus comentarios de larga data relativos a la necesidad de revisar la referida legislación. La Comisión se ve por lo tanto obligada a recordar nuevamente que el Convenio define en su artículo 4 como sujetos de la negociación colectiva a los empleadores o sus organizaciones, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, reconociendo que estas últimas presentan garantías de autonomía de las cuales podrían carecer otras formas de agrupación. Consecuentemente, la Comisión siempre ha considerado que la negociación directa entre la empresa y grupos de trabajadores sin organizar por encima de organizaciones de trabajadores cuando las mismas existen no es acorde al fomento de la negociación colectiva previsto en el artículo 4 del Convenio. Adicionalmente, la Comisión ha constatado en repetidas ocasiones que, en la práctica, la negociación de las condiciones de trabajo y empleo por medio de grupos que no reúnen las garantías para ser considerados organizaciones de trabajadores puede ser utilizada para desalentar el ejercicio de la libertad sindical y debilitar la existencia de organizaciones de trabajadores en capacidad de defender de forma autónoma los intereses de los trabajadores durante la negociación colectiva. A la luz de lo anterior, la Comisión insta al Gobierno a que tome las medidas necesarias para que la conclusión de pactos colectivos con trabajadores no sindicalizados solo sea posible en ausencia de organizaciones sindicales. La Comisión espera que el Gobierno podrá informar a la brevedad de avances al respecto.

Artículo 4. Ámbito personal de la negociación colectiva. Aprendices. En sus anteriores comentarios, la Comisión había pedido al Gobierno que tomara las medidas necesarias para garantizar que la remuneración de los aprendices no sea excluida del ámbito de la negociación colectiva por la legislación La Comisión toma nota de que el Gobierno reitera que, en virtud de la legislación nacional y de la jurisprudencia de la Corte Constitucional de Colombia, el contrato de aprendizaje no es un contrato de trabajo sino que está configurado como una ayuda para los jóvenes que aún están en etapa de formación. Recordando nuevamente que el Convenio no excluye a los aprendices de su ámbito de aplicación y que las partes en la negociación deberían por lo tanto poder decidir incluir el tema de su remuneración en sus acuerdos colectivos, la Comisión insta al Gobierno a que tome las medidas necesarias para garantizar que la remuneración de los aprendices no sea excluida del ámbito de la negociación colectiva por la legislación.

Temas abarcados por la negociación colectiva. Pensiones. Después de haber tomado nota de las indicaciones del Gobierno de que el acto legislativo núm. 1 de 2005 no impide que las partes en la negociación colectiva puedan, tanto en el sector privado como público, mejorar las pensiones a través de prestaciones complementarias mediante el ahorro voluntario, la Comisión había pedido al Gobierno que proporcionara ejemplos concretos de convenciones colectivas que prevén prestaciones complementarias en materia pensional. La Comisión toma nota de que el Gobierno vuelve a manifestar que: i) por medio del ahorro voluntario, los afiliados al régimen de pensiones colombiano pueden aportar periódica o eventualmente, montos superiores a la cotización obligatoria establecida por la ley, a fin de obtener una mayor pensión, y ii) La posibilidad de que un tercero efectúe aportes a nombre del afiliado posibilita que el empleador actúe como patrocinador, por lo cual existe la posibilidad de que esta prestación complementaria sea materia de la negociación colectiva. La Comisión observa sin embargo que el Gobierno no proporciona ejemplos concretos de convenciones colectivas que contengan disposiciones a este respecto. La Comisión reitera por lo tanto su solicitud de información sobre la aplicación de esta posibilidad en la práctica. La Comisión invita también al Gobierno a que, en sus actividades de promoción de la negociación colectiva, informe a los interlocutores sociales sobre la posibilidad, en el marco del Sistema General de Pensiones y de conformidad con, el mismo, de negociar cláusulas de convenios colectivos que establezcan prestaciones complementarias en materia pensional.

Promoción de la negociación colectiva en el sector público. La Comisión toma nota con satisfacción de que el Gobierno informa de la firma, el 18 de agosto de 2021, de un nuevo Acuerdo Nacional Estatal con todas las centrales del país que beneficia a cerca de 1 200 000 trabajadores del sector público. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica en particular que: i) en cumplimiento de lo acordado, se expidió el Decreto 961 del 22 de agosto de 2021 «Por el cual se fijan las remuneraciones de los empleos que sean desempeñados por empleados públicos de la Rama Ejecutiva, Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, y se dictan otras disposiciones»; ii) el acuerdo contiene una serie de cláusulas dirigidas a fortalecer la protección del ejercicio de la libertad sindical en el sector público. La Comisión toma también nota de que, por su parte, la CUT, la CTC y la CGT: i) celebran la firma del referido acuerdo; ii) lamentan sin embargo el alto nivel de incumplimiento de los acuerdos anteriores, tal como lo habría constatado la Comisión de verificación de los acuerdos pactados entre Gobierno Nacional y los trabajadores del sector estatal que se reunió en julio y agosto de 2021, y iii) denuncian el papel de la Contraloría General de la Nación y de sus contralorías departamentales que, por medio de investigaciones relativas a posibles daño patrimoniales a los recursos de las entidades públicas, entorpecería el cumplimiento de los acuerdos firmados y tendría un efecto disuasorio de cara a las futuras negociaciones. La Comisión pide al Gobierno que dedique la debida atención a las observaciones de las centrales sindicales y que informe sobre las acciones tomadas a este respecto.

Promoción de la negociación colectiva en el sector privado. La Comisión recuerda que, en sus comentarios anteriores, había tomado nota con preocupación del nivel muy bajo de la cobertura de la negociación colectiva en el sector privado. La Comisión había también tomado nota de la indicación de las centrales sindicales de que una conjunción de inadecuaciones y restricciones de carácter tanto legislativo como práctico conducían a la completa ausencia de la negociación colectiva en niveles superiores al de la empresa, la cual contribuía a su vez a la muy baja tasa de cobertura de la negociación colectiva en el sector privado. La Comisión había pedido al Gobierno que, en consulta con los interlocutores sociales, tomara a la brevedad todas las medidas, inclusive de carácter legislativo si fuera necesario, para fomentar, en todos los niveles apropiados, la negociación colectiva en el sector privado.

La Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta que: i) se firmaron 194 convenciones colectivas en 2020 (en comparación con 572 en 2019, 490 en 2018 y 380 en 2017); ii) sigue colaborando con el Gobierno de Canadá para desarrollar un sistema de registro que permitirá determinar la tasa de cobertura de la negociación colectiva; iii) sigue con el proyecto de modificar el Decreto 089 de 2014 para facilitar la negociación en un contexto de multiplicidad sindical al permitir que, cuando en una misma empresa existan varios sindicatos, estos deberán constituir de forma obligatoria una comisión negociadora conjunta y presentarán un pliego de peticiones unificado, y iii) sigue en pie la voluntad del Gobierno de apoyar y acompañar sin injerencia a los interlocutores sociales cuando lo soliciten. La Comisión toma también nota de que, por su parte, las centrales sindicales: i) subrayan la reducción del número de convenciones colectivas firmadas en 2020 y resaltan los posibles efectos de la pandemia de COVID-19 a este respecto; ii) lamentan la persistente ausencia de negociación multinivel, y iii) consideran emblemático a este respecto el caso del futbol profesional donde los clubes, la Federación Colombiana de Futbol (FCF) y la División Mayor del Futbol Profesional (Dimayor), instituciones que, según las centrales sindicales, tienen la competencia de fijar las condiciones de trabajo del sector, se niegan a negociar con la Asociación Colombiana de Futbolistas Profesionales (ACOLFUTPRO) la FCF, situación ante la cual el Ministerio de Trabajo habría archivado la queja por negativa a negociar presentada por ACOLFUTPRO.

Al tiempo que toma nota de los elementos proporcionados por el Gobierno que reiteran elementos señalados en memorias anteriores, la Comisión lamenta observar que, a pesar del nivel muy bajo de la cobertura de la negociación colectiva en el sector privado, el Gobierno no indica haber tomado nuevas medidas o iniciativas específicas para remediar esta situación. La Comisión observa especialmente con preocupación la ausencia de acciones tendientes a facilitar la negociación en niveles superiores al de la empresa en un contexto en el cual: i) la negociación colectiva sectorial, a diferencia de la negociación de empresa, no dispone de un marco legislativo específico (con la excepción de las disposiciones del Código Sustantivo de Trabajo que se refieren a la posible extensión de las convenciones colectivas) y es casi inexistente en la práctica (con la excepción del sector del banano en Urabá), y ii) los trabajadores de pequeñas empresas podrían tener un acceso difícil a la negociación colectiva de empresa al no disponer de sindicatos de empresa cuya creación requiere un mínimo de 25 afiliados.

Recordando nuevamente que, en virtud del artículo 4 del Convenio, la negociación colectiva debería ser posible en todos los niveles y ser promovida de una manera adecuada a las condiciones nacionales y que, según el artículo 5, 2), d) del Convenio núm. 154, ratificado por Colombia, el Gobierno debe asegurar que la negociación colectiva no resulte obstaculizada por la inexistencia de reglas que rijan su desarrollo o la insuficiencia o el carácter impropio de tales reglas, la Comisión pide al Gobierno que: i) tome, después de haber consultado a los interlocutores nacionales, medidas, inclusive de carácter legislativo, para promover de manera efectiva la negociación colectiva en el sector privado, especialmente en niveles superiores al de la empresa, y ii) proporcione informaciones detalladas sobre la tasa de cobertura de la negociación colectiva en el sector privado.

Resolución de conflictos. Comisión de Tratamiento de Conflictos ante la OIT (CETCOIT). La Comisión toma nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno sobre el funcionamiento de la CETCOIT, órgano tripartito de resolución de los conflictos en materia de libertad sindical y negociación colectiva. La Comisión toma nota con interés de que el Gobierno informa que: i) entre los años 2020 y 2021, la CETCOIT ha llevado a cabo 71 sesiones de las cuales 23 casos fueron establecidas para promover decisión de conciliación y acuerdo, y 48 sesiones de seguimiento; ii) se logró la suscripción de acuerdos en un 95 por ciento de los casos, lográndose la firma de 20 actas; iii) se cumplió con la recomendación formulada por el Comité de Libertad Sindical en relación con el caso núm. 2657, y iv) se facilitó la suscripción de dos convenciones colectivas en el sector privado y de un acuerdo en el sector público. La Comisión saluda los resultados obtenidos por la CETCOIT y pide al Gobierno que siga proporcionando informaciones al respecto.

En sus anteriores comentarios, la Comisión había tomado nota de las indicaciones del Gobierno de que la Subcomisión de Asuntos Internacionales de la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales daría seguimiento a las observaciones formuladas por la Comisión de Expertos sobre la aplicación de los convenios ratificados por Colombia y había expresado la esperanza de que la labor de la Subcomisión permitiría agilizar la toma de las distintas medidas solicitadas por la Comisión para dar plena aplicación al Convenio. La Comisión lamenta tomar nota de que no ha recibido nuevas informaciones a este respecto. La Comisión recuerda finalmente que el Gobierno puede solicitar la asistencia técnica de la Oficina a este respecto.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.