Observación (CEACR) - Adopción: 2022, Publicación: 111ª reunión CIT (2023)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Perú (Ratificación : 1960)

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La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI), la Central Autónoma de Trabajadores del Perú (CATP), la Coordinadora de Centrales Sindicales del Perú (que agrupa a la Confederación General de Trabajadores del Perú, la Central Unitaria de Trabajadores Perú, la CATP y la Confederación de Trabajadores del Perú) recibidas el 1.° de septiembre de 2022 y que conciernen cuestiones que la Comisión examina en este comentario, así como alegatos de persecución antisindical contra afiliados y dirigentes sindicales. La Comisión también toma nota de las observaciones de la Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP) recibidas el 1.º de septiembre de 2022 y que tratan cuestiones que la Comisión aborda en este comentario. La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno respecto de todas las observaciones recibidas. La Comisión toma nota asimismo de la respuesta del Gobierno a las observaciones de la CSI de 2017 y de CATP de 2018.

Evolución legislativa. La Comisión toma nota de que el Decreto Supremo N° 0142022-TR, publicado el 24 de julio de 2022, modificó el Reglamento de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo (LRCT) y observa que, entre otros aspectos, el Decreto:

Reconoce expresamente a las y los trabajadores el derecho de afiliación directa a federaciones y confederaciones (artículo 4).
Reconoce expresamente el derecho de formar sindicatos de «grupos de empresa» y de «cadena productiva o redes de subcontratación» (artículo 4).
Facilita la recaudación de la cuota sindical para federaciones y confederaciones requiriéndose únicamente la acreditación de la respectiva afiliación, que deberá ser ofrecida por la organización de grado superior que requiere la cuota (artículo 16-A).
Elimina el artículo 63 del Reglamento, que establecía un requisito no previsto en la Ley para la declaratoria de huelga con motivo de la defensa de derechos laborales (la presentación de resolución judicial consentida o ejecutoriada).
Hace expresa la prohibición de que el empleador reemplace, de manera directa o indirecta, a los trabajadores en huelga, y cualquier acto que impida u obstruya el ejercicio del derecho de huelga.
Simplifica los requisitos documentales que se exigen en el procedimiento administrativo de comunicación de la declaración de huelga, sustituyéndose la presentación de copia legalizada del acta de asamblea donde se adoptó la declaración de huelga, por la presentación de copia simple.
Menciona expresamente la naturaleza del procedimiento administrativo de comunicación de la declaración de huelga. Se señala que es un procedimiento administrativo de evaluación previa sujeto a silencio positivo.

La Comisión observa que las centrales sindicales consideran que dicho decreto puede contribuir a paliar la grave situación de los derechos sindicales en el país y señalan, entre otros aspectos, que el hecho que se reconozca expresamente el derecho de formar sindicatos de grupos de empresa y de cadena productiva o redes de subcontratación puede ser especialmente importante tratándose de los trabajadores tercerizados. La Comisión toma nota asimismo de que la CONFIEP: i) señala que dicho decreto debió ser objeto de una consulta ante el Consejo Nacional del Trabajo y Promoción del Empleo (CNTPE) de acuerdo con el Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144); y ii) considera que la modificación al Reglamento de la LRCT mediante el Decreto Supremo afectará las relaciones entre los trabajadores y empleadores de los sectores privados, público y empresas públicas ya que, entre otros aspectos, amplía las formas de organización sindical, flexibiliza las formalidades para constituir una organización sindical y prevé que el empleador no puede extender de forma unilateral los alcances de la convención colectiva a los trabajadores no comprendidos en su ámbito de aplicación, promoviendo por lo tanto compulsivamente la afiliación sindical. La Comisión toma nota de que, a este respecto, el Gobierno indica que, lejos de afectar el equilibrio de las relaciones colectivas entre empleadores y trabajadores, el Decreto Supremo tiene su origen en la identificación de la preocupante situación actual de la libertad sindical en el país. El Gobierno destaca a este respecto que en el año 2021 la tasa de afiliación sindical a nivel nacional fue de apenas 5 por ciento y que, en la última década, el número de trabajadores sindicalizados creció en menor medida que el de trabajadores no sindicalizados. El Gobierno también indica que, si bien, el CNTPE, de integración tripartita, acordó en mayo de 2022 elaborar una declaración para reafirmar y fortalecer el diálogo sociolaboral, en el mes de julio de 2022 los gremios empresariales comunicaron la suspensión de su participación en el CNTPE señalando que la aprobación del documento antes mencionado se frustró con la promulgación del Decreto Supremo N° 014-2022-TR. Recordando la importancia crucial que tiene el diálogo social y la consulta a las organizaciones de empleadores y de trabajadores en la preparación y elaboración de legislación relativa a las relaciones colectivas de trabajo, la Comisión espera firmemente que, a futuro, el Gobierno asegure la realización de dichas consultas. La Comisión espera que las preocupaciones relativas al Decreto Supremo sean debidamente atendidas en el marco del diálogo social tripartito en el seno de la CNTPE y que toda circunstancia que obstaculice el funcionamiento de dicho órgano se resuelva rápidamente. Le pide al Gobierno que le mantenga informada al respecto. La Comisión expresa por otra parte la esperanza de que la implementación del Decreto Supremo, que según indica el Gobierno, tiene su origen en la preocupante situación de la libertad sindical en el país, contribuyaa garantizar el pleno goce y ejercicio de los derechos consagrados por el Convenio y pide al Gobierno que proporcione informaciones sobre el impacto de su aplicación.

Artículo 2 del Convenio.Derecho de todos los trabajadores, sin distinción alguna, de constituir organizaciones y de afiliarse a las mismas. Desde hace varios años la Comisión señala al Gobierno la necesidad de revisar la Ley núm. 28518, su reglamento y la Ley General de Educación de manera que se reconozca de manera expresa la libertad sindical bajo modalidades formativas. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que el 13 de abril de 2022, mediante Resolución Ministerial N° 0922022-TR, se dispuso la prepublicación del Anteproyecto de Código del Trabajo elaborado por el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo que define en su artículo 75 a las modalidades formativas laborales como tipos especiales de contratos de trabajo, con lo cual se reconoce su carácter laboral. El Gobierno indica que se recibieron comentarios y sugerencias de la ciudadanía hasta el mes de junio de 2022 en relación con el Anteproyecto y que se ha compartido con los representantes de trabajadores y empleadores que participan del CNTPE. La Comisión observa que las centrales sindicales señalan que: i) hasta la fecha no consta ninguna iniciativa de modificación de la Ley núm. 28518; ii) el reconocimiento genérico en la Constitución de los derechos sindicales por sí solo no habilita a las personas bajo modalidad formativa al ejercicio de tales derechos; y iii) el artículo 76 del Anteproyecto señala que las modalidades formativas laborales no están sujetas al régimen laboral general, es decir que el Anteproyecto mantendría la orientación de la normativa vigente, de no reconocer de manera expresa los derechos sindicales de las personas bajo modalidad formativa. La Comisión espera que el Anteproyecto del Código de Trabajo sea objeto de consultas tripartitas exhaustivas y que, en el marco de dicho proceso de diálogo se considere asimismo la toma de medidas concretas para revisar la legislación de forma tal que se reconozca de manera expresa la libertad sindical de los trabajadores bajo modalidades formativas. La Comisión pide al Gobierno que informe de todo avance a este respecto.

En sus comentarios anteriores la Comisión había pedido al Gobierno que revise las disposiciones pertinentes de su ordenamiento jurídico de manera de asegurar el ejercicio del derecho de organización, en la ley y en la práctica, de jueces y fiscales, así como del personal de dirección y de confianza de la administración pública. La Comisión pidió al Gobierno que informara de todo avance al respecto. La Comisión lamenta tomar nota que el Gobierno indica que ha tomado nota del pedido de información y que será remitida a la brevedad. La Comisión recuerda que el artículo 2 del Convenio otorga el derecho básico de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a ellas, a todos los trabajadores sin ninguna distinción, incluidos todos los funcionarios públicos, sea cual sea la naturaleza de sus funciones, con las únicas excepciones autorizadas por el Convenio para los miembros de las fuerzas armadas y de la policía. No obstante, la Comisión ha afirmado que puede prohibirse a los funcionarios de categoría superior el derecho a afiliarse a sindicatos siempre que tengan el derecho de crear sus propias organizaciones para defender sus intereses [Estudio General de 2013, Relaciones de trabajo en la administración pública y negociación colectiva, párrafos 43 y siguientes, y Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafo 66]. La Comisión insta al Gobierno a que tome las medidas necesarias para revisar las disposiciones pertinentes de su ordenamiento jurídico de manera de asegurar el ejercicio del derecho de organización, en la ley y en la práctica, de jueces y fiscales, así como del personal de dirección y de confianza de la administración pública. La Comisión pide al Gobierno que informe de todo avance al respecto.

Artículo 3.Derecho de las organizaciones de organizar sus actividades y de formular sus programas de acción.Votación para declarar la huelga. La Comisión había tomado nota de que, en virtud del artículo 40 de la Ley núm. 30057, Ley del Servicio Civil (LSC), el artículo 62 revisado del Reglamento del Texto Único Ordenado de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo (TUO de la LRCT), que prevé que la declaración de la huelga será adoptada en la forma que determinen los estatutos siempre que dicha decisión sea adoptada, al menos, por la mayoría de sus afiliados votantes asistentes a la asamblea, era aplicable de manera supletoria a las huelgas en la administración pública. La Comisión toma nota de que, si bien, las centrales sindicales indican que la Ley N° 31188, Ley de Negociación Colectiva para el Sector Estatal, publicada el 2 de mayo de 2021, derogó el artículo 40 de la LSC, el Gobierno indica que el inciso e) del numeral 13.2 del artículo 13 de la Ley N° 31188 establece que los trabajadores pueden declarar la huelga conforme a lo establecido en el TUO de la LRCT.

Calificación de la ilegalidad de la huelga. En su último comentario, la Comisión observó que la comisión de apoyo al servicio civil era competente para resolver la improcedencia e ilegalidad de la huelga y dado que no había sido aún establecida, la Comisión le pidió al Gobierno que tomara las medidas necesarias para garantizar que la calificación de la huelga, tanto en el sector privado como público no correspondiera al Gobierno sino a un órgano independiente de las partes que contara con su confianza. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que, si bien el organismo encargado de pronunciarse sobre la procedencia de la huelga en el sector privado es la Autoridad Administrativa del Trabajo que emite un pronunciamiento con independencia, imparcialidad y apego a ley, el Anteproyecto de Código de Trabajo propone que, a solicitud del empleador o empleadores afectados por la medida, la Autoridad Judicial se pronuncie sobre la legalidad o ilegalidad de la huelga. En lo que respecta al sector público, el Gobierno recuerda que, en virtud de lo dispuesto en la décima disposición complementaria transitoria del Reglamento de la LSC, la Autoridad Administrativa del Trabajo es quien está asumiendo las competencias de la comisión de apoyo al servicio civil hasta tanto esta no se implemente. La Comisión observa que las centrales sindicales consideran que el hecho que la Autoridad del Trabajo siga ejerciendo el control de legalidad de las huelgas, tanto para el sector privado como para el sector público (ante la omisión persistente de conformar de la comisión de apoyo al servicio civil garantizando su real imparcialidad) evidencia la renuencia del Estado a adecuar la normativa a lo establecido en el Convenio y señala que en el año 2020, el 100 por ciento de las huelgas fueron declaradas ilegales por la Autoridad del Trabajo. La Comisión insta al Gobierno a que tome las medidas necesarias para que la calificación de ilegalidad de la huelga en el sector privado no corresponda a la administración del trabajo sino a un órgano independiente de las partes y que cuente con su confianza. La Comisión espera que la modificación propuesta en el Anteproyecto del Código del Trabajo sea objeto de consultas tripartitas exhaustivas y le pide que le informe de todo avance al respecto. Observando con preocupación las indicaciones de las centrales sindicales, la Comisión espera firmemente que la comisión de apoyo al servicio civil se establezca sin más demora y que se configure como un órgano auténticamente independiente. La Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones sobre todo avance al respecto.

Definición de los servicios mínimos en los servicios públicos esenciales. Habiendo observado que el reglamento del TUO de la LRCT preveía que la comisión de apoyo al servicio civil sería el órgano competente para determinar los servicios mínimos respecto de las huelgas que afectan un servicio esencial, la Comisión expresó su confianza en que la misma se establecería a la brevedad. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que el artículo 435 del Anteproyecto del Código del Trabajo establece que en caso de divergencia se deberá recurrir a un órgano técnico independiente a los efectos de establecer el servicio mínimo y que la decisión será vinculante. La Comisión toma nota de que, además de reiterar que la comisión de apoyo al servicio civil aún no ha sido constituida, las centrales sindicales indican que el artículo 68 del Reglamento de la LRCT en su tenor modificado por el Decreto Supremo N° 014-2022-TR establece que, si bien la Autoridad Administrativa de Trabajo puede contar con el apoyo de un órgano independiente para la resolución de la divergencia sobre servicios mínimos en los servicios públicos esenciales, es la Autoridad Administrativa del Trabajo la que en resuelve sobre la base del informe del órgano independiente. Al tiempo que toma debida nota de las modificaciones introducidas por el Decreto Supremo núm. 014-2022-TR, la Comisión recuerda que las divergencias entre las partes sobre el número y ocupación de los trabajadores deberían ser no solo examinadas sino resueltas por un órgano independiente. La Comisión reitera la necesidad de que la comisión de apoyo al servicio civil se establezca sin más demora y pide al Gobierno que proporcione informaciones sobre todo avance al respecto.

Derecho de las organizaciones sindicales de celebrar reuniones y de poder acceder a los lugares de trabajo. La Comisión ha pedido al Gobierno que revise las disposiciones finales del Decreto Supremo núm. 017-2007-ED que define como faltas graves de los directores y subdirectores de los centros educativos el hecho de facilitar el local escolar para reuniones de carácter sindical y permitir el proselitismo político y/o sindical en las instituciones educativas, de manera que los directores de los centros educativos puedan acordar con las organizaciones sindicales modalidades de acceso a los lugares de trabajo que no perjudiquen el funcionamiento eficiente de dichos centros. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que el Ministerio de Educación viene evaluando el marco normativo en torno a dicho tema a fin de sustentar la necesidad de modificar o derogar algunos artículos del Reglamento de la Ley núm. 28988, Ley que declara la educación básica regular como servicio público esencial; aprobado por el Decreto Supremo núm. 017-2007-ED. La Comisión toma debida nota de dichas indicaciones y le pide al Gobierno que proporcione informaciones sobre todo avance en relación con la revisión de las disposiciones finales del decreto supremo antes mencionado de manera que los directores de los centros educativos puedan acordar con las organizaciones sindicales concernidas modalidades de acceso a los lugares de trabajo que no perjudiquen el funcionamiento eficiente de dichos centros.

La Comisión recuerda al Gobierno que puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina en relación con las cuestiones tratadas en este comentario.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.