Observación (CEACR) - Adopción: 2023, Publicación: 112ª reunión CIT (2024)

Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122) - Japón (Ratificación : 1986)

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La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Japonesa de Sindicatos (JTUC-RENGO) y de la Organización Internacional de Empleadores (OIE), transmitidas por el Gobierno junto con su memoria de 2023. Asimismo, la Comisión toma nota de las observaciones del Sindicato Solidario, Suginami, Apaken Kobe (Sindicato de Trabajadores no Regulares Ocasionales/Temporales/a Tiempo Parcial); Sindicato Solidario de Trabajadores, Sección de Itabashi; y Sindicato Rakuda (Sindicato Independiente de Trabajadores del Municipio de Kyoto) recibidas en septiembre de 2022 y de los comentarios del Gobierno al respecto de noviembre de 2022.

Artículos 1 y 2 del Convenio. Tendencias del empleo y medidas activas del mercado del trabajo. La Comisión toma nota de que, en respuesta a sus comentarios anteriores, el Gobierno proporciona una visión de conjunto de las diversas medidas e iniciativas en materia de empleo adoptadas en diferentes ámbitos, en particular en materia de desarrollo de las competencias, conciliación de la vida laboral y familiar, apoyo a grupos específicos como las mujeres, los jóvenes, las personas de más edad y las personas con discapacidad, y de integración de los recursos humanos extranjeros. El Gobierno subraya la necesidad de colaboración entre los sectores público y privado para aumentar la productividad laboral, mejorar la cualificación de los trabajadores y promover la participación social. Más concretamente, en la memoria se indica que la Estrategia de revitalización del Japón ha dado paso al «Gran diseño y plan de acción para una nueva forma de capitalismo», aprobado por el Consejo de Ministros el 7 de junio de 2022. El nuevo plan hace hincapié en el reforzamiento de la inversión en capital humano, reconociendo la importancia de las personas en el contexto de grandes cambios como la transformación digital y la transformación energética. A lo largo de tres años, se pondrá en marcha un paquete de medidas por un valor de 400 000 millones de yenes para apoyar el desarrollo de las capacidades, el reempleo y la promoción de los trabajadores, incluidos los no fijos. Se implementan las iniciativas del «Plan sobre una visión a largo plazo a fin de superar la reducción de la población y potenciar la economía local en el Japón» para fomentar la participación activa en la sociedad de las mujeres, los jóvenes, los mayores y las personas con discapacidad. Los esfuerzos en favor de las mujeres incluyen planes de acción obligatorios, divulgación de información, certificación de excelencia para los empleadores y apoyo a la conciliación de la vida laboral y familiar, con subvenciones a las pequeñas y medianas empresas (pymes). El Gobierno también indica que continúan las iniciativas en materia de empleo de los jóvenes en el marco de la Ley sobre la Promoción del Empleo Juvenil, y que el apoyo a las personas de edad avanzada incluye «mostradores de apoyo a la participación permanente», «centros de recursos humanos de plata», y el «Proyecto de participación permanente para el desarrollo comunitario y la mejora del medio ambiente». Además, el «Principio básico de las políticas laborales» hace hincapié en la reforma de los estilos de trabajo y subraya la importancia de preparar un entorno propicio para la aceptación de recursos humanos extranjeros. A este respecto, las «Directrices para la gestión del empleo de extranjeros» orientan a las oficinas de trabajo y a Hello Work en la realización de seminarios para los empleadores de extranjeros, con el fin de mejorar la gestión del empleo. El Gobierno también menciona la existencia de procedimientos sobre las medidas de empleo que consisten en un marco legalmente establecido, incluidas las enmiendas a la legislación del trabajo, e implican consultas e informes del Consejo de Política Laboral, que tiene una composición tripartita del sector público, los trabajadores y los empleadores. En relación con los comentarios específicos que también está formulando con respecto a los grupos profesionales específicos antes mencionados, la Comisión toma debida nota de esta información y pide al Gobierno que proporcione información detallada y actualizada sobre el impacto de estas medidas sobre la situación del empleo en el país. También pide al Gobierno que siga comunicando información detallada y actualizada, incluidas estadísticas sobre las tendencias del empleo, desglosadas por edad, sexo y sector económico, así como datos sobre la productividad laboral y la proporción de la renta disponible que corresponde a los sectores más pobres de la población. Asimismo, la Comisión reitera una vez más su solicitud al Gobierno de que transmita información detallada y actualizada sobre los procedimientos para determinar y revisar las medidas de empleo aplicadas en el marco de una política económica y social global.

Empleo de las mujeres. En relación con sus comentarios anteriores sobre el empleo de las mujeres, la Comisión toma nota de la información facilitada por el Gobierno en su memoria respecto a: i) la revisión de la Ley sobre la promoción de la participación y el progreso de la mujer en el lugar de trabajo para exigir a los empleadores que tengan a más de 100 trabajadores empleados regularmente que valoren la situación y analicen las cuestiones relacionadas con la participación activa de las mujeres en sus empresas; y también para exigir a los empleadores que elaboren un plan de acción que incluya objetivos numéricos para promover la participación de las mujeres; ii) la revisión de la Ley sobre las licencias para el cuidado de los hijos y de la familia, con el fin de establecer un marco flexible de licencias para el cuidado de los hijos dirigido los hombres y exigir a los empleadores que creen un entorno laboral que les facilite acogerse a las licencias para el cuidado de los hijos; iii) dar a conocer la legislación laboral preparando material didáctico tipo cómic al respecto y distribuyéndolo en escuelas y universidades; enviar funcionarios de las oficinas de trabajo a las escuelas para dar charlas sobre leyes y reglamentos laborales; iv) el asesoramiento sobre los sistemas de seguimiento de la carrera profesional: el Gobierno se remite a las directrices sobre consideraciones importantes que deben tener en cuenta los empleadores que ofrecen ejemplos de casos que incumplen inmediatamente la «Ley para garantizar la igualdad de oportunidades y de trato entre hombres y mujeres en el empleo, entre otras cosas», así como ejemplos de cuestiones que deben tenerse en cuenta para un funcionamiento más adecuado y fluido de los sistemas, y v) la aplicación de la ley: se están tomando medidas estrictas contra los empleadores que utilizan sistemas de seguimiento de la carrera profesional para una gestión de facto del empleo segregada por sexos. Según la memoria, estas medidas han permitido algunos avances en la promoción de la igualdad de género en el lugar de trabajo. La tasa de empleo de las mujeres aumentó del 51,3 por ciento en 2018 al 53,0 por ciento en 2022. Sin embargo, aún queda trabajo por hacer, ya que, por ejemplo, el porcentaje de mujeres en puestos directivos sigue siendo relativamente bajo. El Gobierno señala que se compromete a seguir tomando medidas para promover la igualdad de género en el lugar de trabajo.

La Comisión toma nota de que, de conformidad con las observaciones formuladas por la JTUC-RENGO, mientras que el 53,4 por ciento de las mujeres empleadas trabajan en formas de trabajo no regular, esto solo ocurre en el caso del 22,2 por ciento de los hombres empleados, es decir, menos de la mitad de la tasa de mujeres en la misma categoría. La valoración de la participación activa de las mujeres no debe basarse únicamente en el aumento del número de empleos, sino también en la calidad de su empleo. El puesto 125 de 146 que ocupa el Japón en el Índice Global de la Brecha de Género se atribuye al retraso en los esfuerzos políticos y económicos por lograr la igualdad de género. En la «política prioritaria para la participación activa de las mujeres y la igualdad de género 2023» del Gobierno se fija como objetivo que en 2030 haya un 30 por ciento de mujeres en las principales empresas, pero persisten problemas urgentes, sobre todo para las trabajadoras no regulares. Los roles de género profundamente arraigados contribuyen a que muchas mujeres trabajen como asalariadas no fijas, y la escasa implicación de los hombres en las tareas domésticas y el cuidado de los hijos agrava el problema. La JTUC-RENGO considera insuficientes los esfuerzos por divulgar información a través de la Ley sobre la promoción de la participación de la mujer, y subraya la necesidad de un análisis exhaustivo y de medidas correctoras. A pesar de la revisión de 2023 de la Ley sobre las licencias para el cuidado de los hijos y de la familia, las tasas de licencias parentales de los hombres siguen siendo bajas, por lo que el Gobierno debe incentivar y fomentar una cultura que valore la conciliación de la vida laboral y familiar durante la etapa de cuidado de los hijos. Aunque reconoce los pasos dados por el Gobierno contra la discriminación por motivo de género en el seguimiento de la carrera profesional, la JTUC-RENGO pide que se vele por un mejor cumplimiento por parte de los empleadores y que se investigue el posible uso encubierto de diversos sistemas de empleo para saltarse la Ley sobre la Igualdad de Oportunidades en el Empleo.

Teniendo en cuenta la información anterior, la Comisión considera que, en el contexto de un mercado de trabajo afectado por la disminución y el envejecimiento de la población, el aumento del empleo de las mujeres mediante la reducción de los factores que desincentivan el trabajo en el sistema fiscal y de seguridad social, así como a través de una ampliación de los servicios de guardería y de la eliminación del dualismo del mercado de trabajo, daría lugar a resultados positivos en materia de empleo y también contribuiría a reducir la desigualdad de ingresos y a aumentar la productividad, al fomentar también potencialmente la formación en las empresas. Por consiguiente, la Comisión pide al Gobierno que siga proporcionando información detallada y actualizada, incluidos datos estadísticos desglosados por sexo, edad y tipo de contrato de trabajo, sobre todas las medidas adoptadas o previstas para promover el acceso de las mujeres a trabajos decentes y duraderos, en particular en puestos directivos y de toma de decisiones, y prevenir la discriminación por motivo de género. Teniendo en cuenta las observaciones formuladas por la JTUC-RENGO, la Comisión solicita al Gobierno que continúe proporcionando información sobre las medidas destinadas a promover el reparto equitativo de las responsabilidades familiares para permitir tanto a las mujeres como a los hombres ejercer su derecho a conciliar mejor sus responsabilidades profesionales y familiares, y garantizar la igualdad de oportunidades y de trato en los lugares de trabajo sobre la base tanto del género como de las responsabilidades familiares. Asimismo, pide al Gobierno que continúe proporcionando información sobre las restricciones en relación con el sistema de carrera profesional basado en el género para garantizar que las mujeres y los hombres disfruten de libertad de elección en materia de empleo y ocupación, tal y como se contempla en el artículo 1, 2), c) del Convenio.

Trabajadores de edad avanzada. En respuesta a las solicitudes anteriores de la Comisión, el Gobierno presenta iniciativas que abordan los desafíos y las oportunidades relacionados con el aumento de la esperanza de vida, con el objetivo de establecer una sociedad activa a lo largo de toda la vida que permita que las personas mayores que deseen trabajar puedan seguir haciéndolo independientemente de su edad. Reconociendo que existen distintas necesidades, el Gobierno alienta, de forma no vinculante, a las empresas a adoptar medidas para que sea posible trabajar hasta los 70 años. En junio de 2022, casi todas las empresas con 21 o más empleados habían aplicado medidas de este tipo. El Gobierno tiene previsto seguir orientando a las empresas más pequeñas. El apoyo al reempleo incluye el aumento de los «mostradores de apoyo a la participación permanente», un proyecto de agencias profesionales para jubilados y de subvenciones a las empresas que contraten a trabajadores de mediana y tercera edad. El Gobierno también indica que se promueven diferentes oportunidades de empleo local a través del «Proyecto de participación permanente para el desarrollo comunitario y la mejora del medio ambiente» y los centros de recursos humanos de plata. La Comisión toma debida nota de las medidas mencionadas y desea subrayar que el fomento de la participación de los trabajadores de edad avanzada en el mercado laboral es de suma importancia y requiere una estrategia pluridimensional que aborde los retos demográficos, mejore la productividad económica, garantice la sostenibilidad de los sistemas de seguridad social y fomente el bienestar de las personas y de la sociedad en su conjunto. La Comisión pide al Gobierno que continúe proporcionando información detallada y actualizada sobre el impacto de las medidas adoptadas para promover el empleo productivo de los trabajadores de edad avanzada, indicando en particular: i) las evaluaciones de cómo la participación de los trabajadores de edad avanzada en la fuerza de trabajo puede contribuir a un crecimiento económico sostenido y cuál es el impacto del empleo continuado de los trabajadores de edad avanzada en la incorporación al mercado de trabajo de las mujeres y los jóvenes; ii) de qué manera las medidas adoptadas para promover la participación de los trabajadores de más edad en la fuerza de trabajo han contribuido a hacer frente a los desafíos y desequilibrios demográficos y a mitigar el impacto económico de la disminución de la fuerza de trabajo; iii) los efectos que se prevé que la participación continua de los trabajadores de más edad en la fuerza de trabajo tendrá sobre la productividad económica general y la sostenibilidad de la seguridad social, teniendo en cuenta que el Japón asume obligaciones en virtud de la parte V del Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102);iv) si el fomento del empleo continuado va acompañado de alguna manera de una reducción de las opciones de jubilación o de los incentivos para los trabajadores de edad avanzada, y v) si y de qué manera la participación de los trabajadores de edad avanzada en la fuerza de trabajo ha ayudado a hacer frente a la escasez de mano de obra cualificada y a mantener la competitividad de determinadas industrias, y ha contribuido también a la transferencia de conocimientos a las generaciones más jóvenes y al envejecimiento activo fomentando un sentido de finalidad y conexión social, reduciendo así el riesgo de aislamiento social.

Artículo 3. Consultas. En respuesta a los comentarios anteriores de la Comisión, el Gobierno reitera que las cuestiones importantes relativas a la promulgación, revisión y aplicación de leyes y reglamentos sobre políticas del empleo se debaten en el Consejo de Política Laboral. Este consejo, que funciona según el principio tripartito con representantes del interés público, los trabajadores y los empleadores, sirve de plataforma para los debates. Entretanto, el Gobierno ha celebrado consultas con los representantes de los empleadores y los trabajadores a los que atañen las políticas del empleo. Los debates mantenidos y las opiniones presentadas en los consejos conexos se reflejan en la elaboración y planificación de las políticas del empleo. Desde junio de 2016, el Consejo de Política Laboral ha celebrado aproximadamente 850 reuniones (incluidas las reuniones de las subcomisiones y los grupos de trabajo) para debatir la revisión de la Ley de Seguridad en el Empleo y de la Ley de Fomento del Desarrollo de las Capacidades Profesionales. En cuanto a la forma en que se consulta a los representantes de las personas concernidas por las medidas en cuestión, el Gobierno se refiere al ejemplo de cómo se elaboran las políticas de empleo que tienen en cuenta las necesidades de las personas con discapacidad, afirmando que los participantes tripartitos y los representantes de las personas con discapacidad expresan ampliamente sus opiniones en la Subcomisión para el empleo de las personas con discapacidad, que depende del Consejo de Política Laboral. En sus observaciones, recibidas junto con la memoria del Gobierno de 2023, la JTUC-RENGO, refiriéndose al «Gran diseño y plan de acción para una nueva forma de capitalismo», considera que es importante que las cuestiones relativas al empleo y al trabajo, que son de gran importancia, se sometan a debates exhaustivos en el Consejo de Política Laboral, que funciona según el principio tripartito con la participación del Gobierno, los trabajadores y los empleadores, y que los resultados de estos debates se incorporen a las políticas gubernamentales. Agrega que para que estos debates se plasmen en políticas y medidas concretas es imperativo que las decisiones se tomen a través de cuidadosas deliberaciones. A este respecto, es esencial que en el Consejo de Política Laboral se tengan en cuenta las perspectivas de los trabajadores y de los empleadores, que poseen un profundo conocimiento de las dinámicas en el lugar de trabajo. La Comisión pide al Gobierno que continúe proporcionando información sobre las actividades del Consejo Tripartito de Política Laboral en materia de elaboración, aplicación y revisión de las medidas y programas de política del empleo, y la manera en que se coordinan con otras políticas económicas y sociales.

Por otra parte, la Comisión también toma nota de que, en sus observaciones de septiembre de 2022, el Sindicato Solidario, Suginami, el Apaken Kobe (Sindicato de Trabajadores no Regulares Ocasionales/Temporales/a Tiempo Parcial); el Sindicato Solidario de Trabajadores, Sección de Itabashi; y el Sindicato Rakuda (Sindicato Independiente de Trabajadores del Municipio de Kyoto) se refieren a cuestiones graves derivadas de la revisión de 2017 de la Ley de la Administración Pública Local. Los sindicatos afirman que, en la revisión de las leyes laborales, en concreto de la Ley de la Administración Pública Local, se ha descuidado el principio de consulta tripartita. Esta falta de consultas contradice el proceso observado para la revisión de las leyes laborales generales. Además, los sindicatos informan de que esta situación va en contra del objetivo del artículo 3 del Convenio. Esta revisión no solo ha afectado a los derechos básicos de los trabajadores, sino que también ha repercutido en la política del empleo del sector público al crear una nueva categoría de empleados públicos con contratos renovables de hasta un año. Esta categoría constituye ahora el 30 por ciento de la plantilla de la administración local, con un 76,6 por ciento de mujeres. Según estos sindicatos, una de las preocupaciones principales es la renovación anual de estos contratos, lo que da lugar a evaluaciones y despidos arbitrarios del personal por motivos como la maternidad, el cuidado de los hijos, la enfermedad, las actividades sindicales o la manifestación de preocupaciones ante la Administración. En su respuesta a estas observaciones, el Gobierno considera que son objetivamente incorrectas e indica que la Ley de la Administración Pública Local no establece el principio de empleo de duración indefinida y que el establecimiento del sistema de empleados no permanentes tiene por objeto optimizar la designación y el tratamiento del personal temporal y a tiempo parcial. El personal no permanente contratado para un ejercicio fiscal puede volver a ser contratado para un puesto con la misma función una vez finalizado su periodo de trabajo, lo que supone un nuevo contrato para un puesto diferente sin prorrogar el contrato ni garantizar la renovación del nombramiento para el mismo puesto. Por último, el Gobierno subraya que el establecimiento del sistema de empleados no permanentes tiene por objeto optimizar la designación y el tratamiento del personal temporal y a tiempo parcial. Además, antes de aprobar esta reforma, el Gobierno organizó un grupo de estudio en el que participaron expertos, representantes de la JTUC-RENGO y de la Federación de Comercio de Japón (NIPPON KEIDANREN), así como representantes de los Gobiernos locales. El grupo de estudio mantuvo reuniones tanto con representantes de los trabajadores como con representantes de los empleadores para debatir la forma idónea de designar al personal no permanente. La Comisión toma nota de esta información y pide al Gobierno que indique si, tras más de cinco años de aplicación de este nuevo sistema, tiene previsto llevar a cabo una evaluación con miras a identificar las posibles insuficiencias y mejorar la política del empleo para el sector público, en consulta con los interlocutores sociales y todas las demás partes interesadas, y en consonancia con los artículos 2 y 3 del Convenio, que exigen que las medidas adoptadas para alcanzar los objetivos del Convenio se revisen periódicamente y que se consulte a los representantes de las personas interesadas con el objeto de tener plenamente en cuenta sus experiencias y opiniones y, además, de lograr su plena cooperación en la labor de formular la citadas políticas y de obtener el apoyo necesario para su ejecución.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.