Observación (CEACR) - Adopción: 1993, Publicación: 80ª reunión CIT (1993)

La Comisión toma nota de que han transcurrido más de 15 años desde que las autoridades de la India tomaron la decisión de abolir el sistema de servidumbre por deudas, 1976, y diez años desde que la Suprema Corte adoptó su histórica decisión de 1983. No obstante la situación en la práctica no parece haber mejorado mucho. La Comisión Nacional ha formulado varias propuestas y recomendaciones para mejorar la situación. La Comisión solicita al Gobierno que comunique informaciones sobre cualquier acción tomada o prevista para implementar estas propuestas y recomendaciones.

La Comisión toma nota de las informaciones comunicadas por el Gobierno a la Comisión de la Conferencia en 1992 y de la discusión que en ella tuvo lugar.

La Comisión también ha tomado nota del informe de la Comisión Nacional de Trabajo Rural, publicada por el Gobierno de la India en 1991, así como del 29.o informe del Comisionado para las Castas y Tribus Protegidas, correspondiente al período 1987-1989, que comunicara el Gobierno junto con las informaciones presentadas a la Comisión de la Conferencia. La Comisión de Trabajo Rural establecida en 1987 se encarga de examinar en profundidad los problemas nacionales y regionales propios del trabajo en el medio rural, con un mandato amplio que incluye las cuestiones relacionadas con el trabajo en condiciones de esclavitud o servidumbre. La Comisión presentó su informe el 31 de julio de 1991 y en su capítulo 8 figuran sus conclusiones y recomendaciones sobre el trabajo en servidumbre. La Comisión califica el trabajo en condiciones de servidumbre como un sistema inhumano y arcaico que combina las peores y más extremas características de la explotación y la discriminación.

La Comisión ha tomado nota igualmente del "Programa de Acción contra la explotación de los niños en servidumbre, adoptado por los participantes en un seminario asiático que sobre el tema del trabajo de los niños en condiciones de servidumbre se celebró en Islamabad, Pakistán, del 23 al 26 de noviembre de 1992.

Abolición de la servidumbre por deudas

Legislación

1. En ocasiones anteriores la Comisión había tomado nota de que en virtud del párrafo 1 del artículo 23 de la Constitución de la India la trata de seres humanos, el "trabajo forzoso" y otras actividades similares constituían formas de trabajo prohibidas y castigadas por la ley. De conformidad con la ley núm. 19 de 1976, sobre la abolición de la servidumbre por deudas, este sistema de trabajo quedó abolido. La Suprema Corte de Justicia de la India, por sentencia de 16 de diciembre de 1983, dictaminó que toda persona que realiza un trabajo forzoso se encontraba dentro del ámbito de la ley y que la existencia del elemento deuda, préstamo o adelanto se presumía mientras no se probara lo contrario. Una enmienda adoptada en 1985 amplió el ámbito de aplicación de la ley a la mano de obra contratada y a la mano de obra migrante.

Delimitación e importancia del problema del trabajo en condiciones de servidumbre

2. No existe un estudio general sobre la magnitud de este problema. Según lo indicara la Comisión en sus comentarios anteriores, desde 1977 a 1979 se han efectuado varias estimaciones distintas. Una encuesta realizada en 1978-1979 bajo los auspicios de la Fundación Gandhi para la Paz (GPF) en colaboración con el Instituto Nacional del Trabajo (NLI) abarcó 10 de los 21 estados, pero sólo sectores tradicionales, estimó que el número de trabajadores en servidumbre alcanzaba la cifra de 2,6 millones de personas, mientras que según el informe de la Subcomisión de la Servidumbre por Deudas, establecida por la Comisión Central Permanente sobre Mano de Obra Rural no Sindicada, en 1979 se estimaba en unos 2 millones el número de personas que trabajaban en condiciones de servidumbre en el sector rural. En 1980 nueve estados estimaron que existían 120.000 trabajadores en servidumbre, mientras que para 12 estados la cifra era de 240.000 personas.

El Frente de liberación de los trabajadores en servidumbre de la India ha dado cifras cercanas a los 5 millones de personas adultas y 10 millones de niños sometidos a servidumbre.

Los últimos datos del Gobierno, que se basan en los informes de los estados, indicaban, hasta marzo de 1991, unos 250.000 trabajadores en servidumbre, de los cuales 220.000 habían sido rehabilitados.

Según el informe de la Comisión Nacional de Trabajo Rural, las tasas de servidumbre más elevadas en la agricultura correspondían a los estados de Andhra Pradesh, Bihar, Gujarat, Karnataka, Madhya Pradesh, Maharashtra, Orissa, Rajasthan, Tamil Nadu y Uttar Pradesh; señalándose también casos de servidumbre en ocupaciones no agrícolas como las canteras de piedra de distintas regiones del país y la fabricación de ladrillos; los trabajadores migrantes, joginis y devadasis, pescadores, albañiles y trabajadores de la construcción; así como la silvicultura en ciertos estados, la fabricación de cigarrillos tradicionales llamados "bidis", el tejido de alfombras, etc. El atraso económico sumado a las carencias de infraestructura y la escasez de empleos caracterizan las regiones más afectadas por el trabajo en condiciones de servidumbre. Los promedios para toda la India indican que estos trabajadores en servidumbre pertenecen fundamentalmente a las castas protegidas (61 por ciento) y a las tribus protegidas (25 por ciento), son analfabetos y carecen de tierra. El Comisionado para las Castas y Tribus Protegidas mencionaba casos de trabajo en servidumbre en las plantaciones de café de Tamil Nadu, en establecimientos agrícolas de Daltanganj y Champaran, en canteras de piedra de Uttar Pradesh y Madhya Pradesh.

La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno ante la Comisión de la Conferencia según la cual la tarea de descubrir casos de servidumbre incumbe fundamentalmente a los Ministerios de Hacienda y a los funcionarios de desarrollo regional de los gobiernos estatales. El Ministerio de Trabajo ha dictado instrucciones circulares donde se destaca la necesidad de emprender nuevos esfuerzos en tal sentido, y se sugieren las medidas siguientes:

a) encuestas de hogares realizadas según las orientaciones dadas al efecto por la Organización Nacional de Encuestas por Muestra para su 32.o ciclo;

b) aprovechar para detectar casos los censos que se realicen para adjudicar sitios de viviendas;

c) realizar estudios exhaustivos de las canteras y fábricas de ladrillos.

La Comisión toma nota de que en la memoria correspondiente al período que finalizó en junio de 1985 el Gobierno ya mencionaba esta clase de medidas.

La Comisión espera que el Gobierno comunicará informaciones completas sobre las medidas tomadas por los gobiernos estatales ajustándose a las instrucciones o directivas antes mencionadas. Sin embargo la Comisión toma nota de que el informe de la Comisión de Trabajo Rural indica que la definición de trabajo en condiciones de servidumbre adoptada por la Organización Nacional de Encuestas por Muestra para su 32.o ciclo de encuestas (1977-1978) era de carácter restrictivo y no abarcaba todos los aspectos de la definición legal, pese a comprender sectores tradicionales y no tradicionales. La Comisión espera que toda encuesta de hogares, censos y estudios que se realicen tomarán en consideración la definición completa de la ley de 1976, sobre la abolición de la servidumbre por deudas, tal como fue interpretada por la Suprema Corte de la India en 1983 y de conformidad con las enmiendas adoptadas en 1985. La Comisión solicita al Gobierno se sirva comunicar informaciones a este respecto, acompañadas de ejemplares de toda instrucción o directiva dada con tal finalidad.

Definición de la función de las Comisiones de vigilancia

3. En sus comentarios anteriores, sobre el artículo 14 de la ley de 1976, sobre la abolición de la servidumbre por deudas y su Reglamento, la Comisión había solicitado al Gobierno se sirviera comunicar informaciones detalladas sobre el establecimiento, las actividades y resultados alcanzados por las Comisiones de vigilancia que, en particular, debían aconsejar acerca de las medidas necesarias para aplicar las disposiciones de la ley y velar por la rehabilitación económica y social de los liberados, además de vigilar la comisión de los delitos previstos por la ley.

La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno a la Comisión de la Conferencia según la cual las Comisiones de vigilancia las establecen los estados en casi todos los distritos y subdivisiones administrativas en donde es endémico el problema del trabajo en servidumbre; que celebran sus reuniones en forma periódica para examinar la aplicación de la ley y prestar ayuda a las autoridades. El Gobierno añade que no recibe informes de esas Comisiones y que el control de sus actividades corresponde a los gobiernos estatales. Dado el gran número de Comisiones de vigilancia, sería poco práctico que el Gobierno central se encargara de examinar la labor que dichas Comisiones cumplen.

Sin embargo, la Comisión toma nota de que el informe de la Comisión Nacional de Trabajo Rural indica que sólo un escaso número de Comisiones de vigilancia han realizado un buen trabajo, pues la mayoría de ellas no se han constituido, reconstituido o funcionado, ni celebrado periódicamente sus reuniones. Su funcionamiento no se controlaba y en los últimos años prácticamente se había dejado de investigar el número de trabajadores sometidos a servidumbre. La Comisión Nacional estima que es necesario reactivar las Comisiones de vigilancia, con la composición estipulada.

La Comisión espera que el Gobierno tomará medidas para controlar la existencia y el funcionamiento de las Comisiones de vigilancia y confía una vez más en que comunicará informaciones detalladas sobre la labor de las Comisiones de vigilancia, comprendida toda iniciativa tomada o propuesta por los gobiernos estatales para asegurar que estas comisiones funcionen adecuada y efectivamente y que contribuyan a la abolición de la servidumbre por deudas.

Rehabilitación

4. En comentarios anteriores la Comisión había mencionado el auspicio central al sistema de rehabilitación de las personas sometidas a servidumbre y la participación de organismos de carácter benévolo o voluntario, así como la integración de este sistema con los de lucha contra la pobreza tales como el Programa Nacional de Empleo Rural, el Programa de Generación de Empleo Rural para quienes carecen de tierras y el Programa de Desarrollo Rural Integrado. La Comisión destaca la importancia y oportunidad de una rehabilitación adecuada de los trabajadores liberados de la servidumbre, que les brinden los medios de subsistencia para que no caigan nuevamente en una situación de servidumbre.

La Comisión toma nota de las informaciones del Gobierno a la Comisión de la Conferencia según las cuales cuatro organismos de carácter voluntario han participado hasta ahora en el sistema existente en los estados de Madhaya Pradesh, Maharasthan y Rajasthan.

La Comisión toma nota de que la Comisión Nacional de Trabajo Rural señala las carencias que se han podido comprobar en la mayoría de los casos de rehabilitación y la necesidad de mejorar la calidad de las medidas de rehabilitación, formulando algunas propuestas al respecto. En relación con la participación de organismos benévolos, la Comisión Nacional estima que una coalición de trabajadores en servidumbre podría reconocerse como organismo voluntario capaz de aplicar sistemas de rehabilitación.

La Comisión espera que el Gobierno tomará las medidas adecuadas para estimular la participación de más organismos benévolos, en particular los que se interesan en esta clase de problemas desde hace años, como el Frente de liberación de los trabajadores en servidumbre y que comunicará informaciones detalladas sobre las medidas tomadas con respecto a las recomendaciones de la Comisión Nacional y los resultados obtenidos.

La Comisión destaca nuevamente la importancia de que los sindicatos participen en el proceso de identificación y rehabilitación de trabajadores en servidumbre.

Propuesta para establecer un organismo nacional de trabajo en servidumbre

5. La Comisión ha tomado nota de que la Comisión Nacional de Trabajo Rural recomienda en su informe que la estructura actual se complemente creando una red de agencias que en los planos nacional y estatal supervisen y coordinen las tareas de señalar, liberar y rehabilitar trabajadores en servidumbre, aumentando la responsabilidad de la administración y obligando a las Comisiones de vigilancia a rendir cuentas. La organización nacional o Comisión Nacional sobre Trabajo en Servidumbre se podría constituir en forma semejante a la Comisión Nacional para las Castas y Tribus Protegidas y en el plano estatal se podrían establecer Comisionados para el Trabajo en Servidumbre.

La Comisión toma nota de que según lo indicara el Gobierno a la Comisión de la Conferencia, la cuestión de establecer una Comisión Nacional de Lucha contra la Servidumbre por Deudas había sido examinada cuidadosamente por el Ministerio de Trabajo habida cuenta de las recomendaciones de la Comisión Nacional de Trabajo Rural. Se había decidido que establecer dicha Comisión no convenía en este momento, sino que la aplicación de las disposiciones de la ley por parte de los gobiernos estatales debía controlarse rigurosamente y que se había establecido un sistema de control trimestral. El 7 de febrero de 1992, el secretario del Ministro de Trabajo de la Unión solicitó a los estados interesados para que tomaran medidas enérgicas encaminadas a descubrir y rehabilitar trabajadores sometidos a servidumbre.

La Comisión ha tomado nota de la copia del formulario de control comunicado por el Gobierno. La Comisión espera que el Gobierno comunicará detalles sobre los resultados alcanzados siguiendo estas directivas y en particular todo aumento registrado del número de trabajadores en servidumbre rehabilitados, de las medidas tomadas en el plano estatal comunicadas al Gobierno central y de toda nueva evaluación de la situación que el Gobierno central realice.

La Comisión ha tomado conocimiento de que un proyecto de ley destinado a crear una Comisión de Derechos Humanos ha sido sometido al Parlamento. A esta Comisión podrían confiarse las cuestiones relativas a la servidumbre por deudas.

Aplicación de sanciones

6. En virtud de la ley de 1976 sobre la abolición de la servidumbre por deudas el hecho de obligar a trabajar para satisfacer una deuda o un adelanto o que por respetar toda costumbre, tradición, contrato, acuerdo, u otro instrumento se exija la prestación de cualquier servicio o trabajo en condiciones de servidumbre constituye un delito castigado con prisión con un máximo de tres años y una multa de 2.000 rupias como máximo (artículos 16, 17 y 18 de la ley). El texto mencionado también dispone diversas medidas que deben tomar las autoridades estatales para garantizar el castigo de los infractores. En sus comentarios anteriores la Comisión había tomado nota sin embargo del escaso número de condenas de prisión que se habían comunicado y había solicitado al Gobierno que tomara medidas eficaces, acordes con la gravedad del problema, para garantizar la estricta aplicación de las leyes que prohíben la práctica del trabajo en servidumbre y castigan a quienes utilizan trabajo en servidumbre.

La Comisión Nacional de Trabajo Rural declara en su informe que la aplicación efectiva de la ley era necesaria para que el sistema de abolición inspirara confianza. Menciona informes sobre demoras inhabituales producidas entre el descubrimiento, la liberación y la rehabilitación y señala que sólo muy pocas personas han sido procesadas por mantener trabajadores en servidumbre. La Comisión destaca que el procedimiento para señalar, liberar y perseguir penalmente a los culpables debería en lo posible ser simultánea y, a tal efecto, formula una serie de propuestas para mejorar la situación.

La Comisión recuerda que, en virtud del artículo 25 del Convenio, el hecho de exigir ilegalmente trabajo forzoso obligatorio será objeto de sanciones penales y que el Gobierno debe cerciorarse que las sanciones impuestas por la ley son realmente eficaces y se aplican estrictamente.

La Comisión espera que el Gobierno se servirá indicar las medidas adoptadas o previstas para mejorar el mecanismo de cumplimiento obligatorio de la ley.

En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión también espera que el Gobierno comunicará un ejemplar del informe de la Comisión establecida para investigar la situación de los trabajadores en servidumbre de Haryana, que se había presentado a la Suprema Corte en junio de 1991.

Servidumbre infantil por deudas

7. En comentarios anteriores, la Comisión mencionaba las denuncias presentadas a la Subcomisión de prevención de discriminaciones y protección a las minorías de la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas (14.o y 16.o períodos de sesiones, 1989-1991) según las cuales millones de niños trabajaban en servidumbre en las siguientes actividades: agricultura, la fabricación de ladrillos, las canteras de piedras, los tejidos a mano, la confección de cerillas y fuegos artificiales, la fabricación de vidrio y ajorcas, la talla y el pulido de diamantes; que la servidumbre y el trabajo forzoso de los niños se asocian con la trata y el rapto, la represión, los castigos corporales, los abusos sexuales, el hambre, el número agobiante de horas de trabajo, y la exposición a situaciones de trabajo extremadamente peligrosas.

La Comisión también había igualmente tomado nota del informe de una Comisión de Encuesta establecida en 1991 por la Suprema Corte de la India (petición escrita/civil, núm. 12125, de 1984) que da una amplia descripción de la situación de los niños que trabajan en condiciones de servidumbre fabricando tapices de las regiones de los Estados de Uttar Pradesh y Bihar donde florece dicha actividad. La Comisión de Encuesta formuló varias recomendaciones para mejorar la situación, comprendida la aplicación estricta de la ley de abolición del trabajo por deudas y las medidas para garantizar que las sumas necesarias para la liberación se empleen en una rehabilitación eficaz. La Comisión expresa nuevamente la esperanza de que el Gobierno comunicará un ejemplar de la sentencia que al respecto dicte la Suprema Corte.

La Comisión toma nota de que el Gobierno declaró a la Comisión de la Conferencia que el trabajo en servidumbre de los niños en general era objeto de una modificación amplia de la política seguida en la materia para que incluyera no sólo el mecanismo para hacer observar las disposiciones legales sino también la participación de organizaciones no gubernamentales, la comunidad en su conjunto y las organizaciones de empleadores y de trabajadores. En virtud del Programa Internacional de la OIT para la Eliminación del Trabajo en Servidumbre (IPEC), la India se encargaría entre otras cosas de la formación de inspectores y de una campaña masiva de información.

La Comisión espera que el Gobierno podrá comunicar informaciones sobre los resultados obtenidos por estas iniciativas, en lo que se refiere al trabajo infantil en servidumbre.

8. La Comisión toma nota de que el Seminario de países de la región asiática sobre el trabajo de los niños en condiciones de servidumbre se celebró en Islamabad, Pakistán, del 23 al 26 de noviembre de 1992. Dicho Seminario había sido organizado por la OIT y el Centro de Derechos Humanos de las Naciones Unidas en colaboración con el Gobierno de Pakistán. Concurrieron participantes de Bangladesh, la India, Nepal, Pakistán, Sri Lanka y Tailandia entre los cuales, jueces, abogados, funcionarios de los ministerios del trabajo, representantes de organizaciones de empleadores y de trabajadores y funcionarios de organizaciones nacionales, regionales y no gubernamentales comprometidas en la lucha contra la servidumbre. Los participantes elaboraron y adoptaron un Programa de Acción contra la explotación de los niños en servidumbre.

El Programa se refiere a la existencia de millones de niños de varios países de la región que trabajan en condiciones de servidumbre. Dichos niños son a menudo víctimas de erróneas prácticas sociales, que afectan a grandes grupos o segmentos de la población, especialmente sus padres. Cumplen sus tareas en una amplia gama de sectores e industrias, pero especialmente en la agricultura, el tejido de tapices, la fabricación de ladrillos, las canteras de piedra y la construcción. Muchas veces son obligados a trabajar separados de sus familias, y, como parte del servicio doméstico, su trabajo pasa inadvertido. También pueden ser objeto de reclutamiento para trabajar en plantaciones, o ser raptados a sus familiares y confinados en talleres-cárceles o en burdeles; también pueden ser objeto de "exportación" como prostitutas o camelleros. En muchos casos son deliberadamente mutilados y obligados a la mendicidad, o formas similares de extorsión, por parte de bandas de criminales. Los niños en servidumbre son en el mundo del trabajo los más solitarios y vulnerables, cuya situación es la más trágica.

El Programa pone de relieve que, la lucha contra el trabajo de los niños en condiciones de servidumbre requiere un compromiso político firme y una actitud clara y sin ambigüedades contra la servidumbre, basada a nivel nacional en una política global y un programa de acción que abarque reformas legislativas, la aplicación estricta de la ley, la educación gratuita y obligatoria, basada en la movilización comunitaria y las campañas de información.

La Comisión solicita al Gobierno se sirva comunicar informaciones detalladas sobre las medidas tomadas o previstas para abolir el trabajo de los niños en servidumbre y aplicar de manera efectiva la ley de 1976 sobre la abolición de la servidumbre por deudas en relación con los niños en servidumbre.