Observación (CEACR) - Adopción: 1993, Publicación: 80ª reunión CIT (1993)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno y del debate que tuvo lugar en la Comisión de la Conferencia de 1992.

Desde hace varios años la Comisión se refiere a las graves discrepancias que existen entre la legislación y la práctica nacionales y las disposiciones del Convenio. La Comisión ha tomado nota en particular de que:

- en virtud del párrafo 1 del artículo 25 de la Constitución de la República Unida de Tanzanía, toda persona debe participar con voluntad y diligencia en trabajos legales y productivos, respetar la disciplina del trabajo y realizar esfuerzos para alcanzar los objetivos de producción individuales y comunales requeridos o prescritos por la ley; por su parte el párrafo 2 estipula que a pesar de lo dispuesto en el párrafo 1 no habrá trabajo forzoso en la República Unida de Tanzanía. No obstante el apartado d) del párrafo 3 del mismo artículo 25 dispone que no se considerará como forzoso el trabajo que consiste en obras de emergencia que forman parte de: ii) las iniciativas obligatorias para la construcción del país de conformidad con la ley, iii) los esfuerzos nacionales para aprovechar la contribución de todos en la tarea de desarrollar la sociedad y la economía nacional y garantizar el éxito del desarrollo;

- la ley de 1982 sobre los gobiernos locales (autoridades de distrito) y la ordenanza de 1952 sobre el empleo (en su tenor modificado), la ley de 1983 sobre despliegue de recursos humanos, el código penal, la ley de 1969 sobre reasentamiento de los delincuentes, la ley de 1969 sobre los comités de desarrollo de distritos y la ley de 1982 sobre finanzas de los gobiernos locales, facultan a la autoridad administrativa a imponer, entre otras cosas, el trabajo obligatorio sobre la base de una obligación general de trabajar y con fines de desarrollo económico;

- la Comisión también tomó nota de diversos decretos de aplicación dictados entre 1988 y 1990 en virtud del artículo 148 de la ley de 1982 sobre los gobiernos locales (autoridades de distrito) y cuyos títulos son la autoayuda y el desarrollo comunitario; la construcción de la nación; el despliegue forzoso de los recursos humanos; los cultivos agrícolas; la plantación y el cuidado de los árboles. A este respecto la Comisión tomó nota por ejemplo de que en virtud de los decretos reglamentarios de 1989 sobre la autoayuda del consejo de distrito Mwanga y el desarrollo comunitario, noticia oficial núm. 246, de 20 de julio de 1990, "el Consejo puede ordenar directamente toda clase de actividades de desarrollo a todos los residentes de la región afectada dentro del ámbito de competencia del Consejo o a personas con conocimientos especiales"; mientras que no se imponen límites sobre la naturaleza de los proyectos, sus beneficiarios o la duración de la participación, se exceptúan de esta participación, entre otros, a los empleados de tiempo completo del Gobierno, del Consejo, del partido Chama Cha Mapinduzi, de las organizaciones paraestatales y de las compañías privadas. Para los demás residentes la participación es obligatoria y puede hacerse cumplir por la fuerza mediante la imposición de multas y la "extorsión de propiedad". Tales trabajos obligatorios no son necesariamente "menores" y están exclusivamente a cargo de los miembros de las comunidades para favorecer el interés directo de dicha comunidad por lo que no pueden comprenderse dentro de los "pequeños trabajos comunales" que se mencionan en el apartado e) del párrafo 2 del artículo 2 del Convenio;

- el acta constitutiva del partido político Chama Cha Mapinduzi (CCM), que antiguamente era el único autorizado, establece entre sus objetivos que el CCM procure garantizar que trabajen todas las personas físicamente hábiles.

La Comisión expresa su preocupación por la institucionalización y compulsión sistemática del trabajo que establece la ley a todos los niveles, desde la nueva Constitución hasta los decretos de distrito, pasando por las leyes del parlamento, en contradicción con el Convenio núm. 29 y con el párrafo b) del artículo 1 del Convenio núm. 105, ratificado por la República Unida de Tanzanía, que prohíbe hacer uso de ninguna forma de trabajo forzoso u obligatorio como método de movilización y utilización de la mano de obra con fines de fomento económico.

La Comisión toma nota de la indicación dada por el Gobierno ante la Comisión de la Conferencia según la cual un Comité técnico interministerial había sido encargado de fusionar los textos de las tres leyes del trabajo y que se podría revocar la ordenanza sobre el empleo núm. 366, de 1952, en su tenor enmendado, pero que los trabajos de dicho Comité se habían suspendido pues la asamblea nacional estaba estudiando modificar la Constitución. La Comisión también toma de que el Gobierno menciona un pedido a la Oficina para que ésta comentara la nueva versión del proyecto de ley de empleo, originalmente elaborado con asistencia técnica de la OIT en 1989. La Comisión toma nota que estos comentarios, incluidos los que se refieren a las disposiciones sobre el trabajo forzoso, se habían enviado al Gobierno en julio 1992, antes de la misión técnica asesora realizada en el mes de agosto; se había sugerido al Gobierno que enumerara las disposiciones de todas las leyes que planteaban dificultades y las enmendara o derogara según considerara oportuno en un anexo al proyecto de ley sobre el empleo o mediante un nuevo proyecto.

De la memoria de noviembre de 1992 la Comisión toma nota de la indicación del Gobierno según la cual la falta de un sistema eficaz de coordinación vuelve difícil modificar la legislación que escapa a la esfera laboral. Proseguían las consultas interministeriales para corregir esta situación, lo que aún requería un cierto tiempo. Un ejercicio de educación de los funcionarios del trabajo a escala nacional había tenido lugar para formarlos en obligaciones internacionales. En cuanto a los apartados i) y ii) del párrafo 3), d), del artículo 25 de la Constitución, el Gobierno estima que se ajustan respectivamente a los párrafos a) y b) del artículo 2 del Convenio. La Comisión señala que sus comentarios no se refieren al apartado i) del párrafo 3), d), del artículo 25 de la Constitución sino al apartado ii), es decir las iniciativas obligatorias de edificación nacional. La Comisión señala que el artículo 2, a) del Convenio trata del trabajo o servicio que se fija en virtud de las leyes sobre el servicio militar obligatorio, limitándose a disponer que sólo los que tengan un carácter puramente militar están comprendidos en el ámbito de aplicación del Convenio, que es diferente del alcance del apartado ii), que se refiere a las "iniciativas obligatorias de construcción nacional".

La Comisión ha tomado nota de que además de los reglamentos de aplicación adoptados entre 1988 y 1990, objeto de sus comentarios anteriores, en 1991 y en 1992 se adoptaron varios decretos de aplicación en virtud del artículo 148 de la ley sobre los gobiernos locales (autoridades de distrito) que también se titulan edificación nacional, despliegue obligatorio de los recursos humanos, autoayuda y desarrollo comunitario así como construcción y mantenimiento de caminos aldeanos.

La Comisión sólo puede expresar una vez más su esperanza en que el Gobierno volverá a considerar todas las disposiciones contrarias al Convenio y que el proyecto de ley sobre el empleo se ajustará a las disposiciones de este instrumento, derogando o enmendando en una próxima etapa todas las disposiciones que contraríen al Convenio. En particular se señala a la atención los siguientes puntos que la Comisión plantea desde hace varios años:

Tanzanía continental

Obligación general de trabajar. 1. En comentarios anteriores, la Comisión se refirió a la ley de 1983, sobre despliegue de recursos humanos, en la que se prevé el establecimiento de un mecanismo para regular y facilitar la contratación de todas las personas aptas físicamente para trabajos de producción. En virtud del artículo 3 de dicha ley, cada autoridad gubernamental dispondrá lo necesario para que toda persona físicamente apta de más de 15 años de edad y residente en su zona de jurisdicción, ejerza un trabajo productivo u otro empleo lícito; a estos efectos, las autoridades legales establecerán y mantendrán registros de empleadores y de todos los residentes capacitados para el trabajo (artículos 13 y 14) y prepararán un sistema, mediante el cual el empleador inscrito puede utilizar a los residentes desempleados registrados que estén disponibles en la zona de jurisdicción (artículo 20). En virtud del artículo 17 de la ley, las disposiciones tomadas por el Ministro de Trabajo y Desarrollo de mano de obra prevén facultades para proceder al traslado a otros distritos y empleo subsiguiente de residentes desempleados y, en virtud del artículo 24, el incumplimiento de cualquer disposición de esta ley puede ser castigado con multa y prisión. Con referencia a las explicaciones que figuran en los párrafos 34 a 37 y 45 a 48 de su Estudio general de 1979 sobre la Abolición del trabajo forzoso, la Comisión señala que es incompatible con el Convenio cualquier legislación que obligue a todos los ciudadanos capacitados físicamente a ejercer una ocupación remunerada, so pena de sanciones.

La Comisión confía en que se adoptarán a la mayor brevedad las medidas necesarias para armonizar con el Convenio la ley de despliegue de recursos humanos y en que el Gobierno indicará las diposiciones adoptadas.

2. La Comisión había tomado nota anteriormente de que, en virtud de la ley de 1983 sobre normas escritas (enmiendas varias) (núm. 2), se había enmendado el artículo 176 del Código Penal, incorporando, entre otros, el nuevo párrafo 8), por el que se castiga a toda persona físicamente apta que no ejerza un trabajo productivo, ni posea medios evidentes de subsistencia. La Comisión, después de tomar nota de que las personas a las que se puede aplicar el artículo 176 del Código Penal pueden ser objeto de medidas administrativas, en virtud de la ley de despliegue de recursos humanos, la Comisión solicitó al Gobierno que suministrase información completa sobre la aplicación en la práctica del artículo 176, 8), incluidas cualesquiera decisiones judiciales que definan o aclaren su alcance y cualesquiera directrices aplicadas por las autoridades administrativas que establezcan quiénes son punibles en virtud de esta disposición. La Comisión confía en que el Gobierno reexamine el artículo 176, 8) del Código Penal, teniendo en cuenta el Convenio y las explicaciones que contienen los párrafos 34 a 37 y 45 a 48 del Estudio general de 1979 sobre la Abolición del trabajo forzoso antes mencionado, y en que indique las medidas tomadas o previstas a este respecto para garantizar la observancia del Convenio.

Trabajo obligatorio para fines públicos y planes de desarrollo. 3. En comentarios que viene formulando desde hace varios años, la Comisión observa que, contrariamente al Convenio, en la Parte X de la ordenanza sobre el empleo, se autoriza la imposición del trabajo forzoso para fines públicos, y que el artículo 6 de la ley de 1969 sobre los comités para el desarrollo de los distritos faculta a estos comités para dar instrucciones mediante las cuales se exige a todos los ciudadanos adultos residentes del distrito que participen en la ejecución de planes de desarrollo, agrícola o pastoral, en la construcción de obras o de edificios para el bienestar social de los residentes, en la creación de cualquier industria o en la construcción de cualquier obra de utilidad pública. La Comisión había tomado nota anteriormente de la indicación del Gobierno en el sentido de que se modificará la Parte X de la ordenanza sobre el empleo y el artículo 6 de la ley de Comités para el desarrollo de los distritos cuando se adopte el nuevo Código de Trabajo.

La Comisión confía en que se adoptarán pronto las medidas necesarias para armonizar con el Convenio la Parte X de la Ordenanza sobre desempleo y el artículo 6 de la ley de Comités para el desarrollo de los distritos, y en que el Gobierno anunciará las disposiciones adoptadas a esos fines.

4. La Comisión había tomado nota anteriormente de que en virtud del párrafo 103 de la primera relación del artículo 118, 4) de la ley de gobiernos locales (autoridades de distrito), de 1982, se puede requerir la realización de trabajadores comunales no remunerados o el pago de una compensación al respecto para una amplia gama de fines "no prohíbidos por el Convenio respecto a la utilización del trabajo forzoso". En referencia a los parráfos 36 y 37 de su Estudio general sobre la abolición del trabajo forzoso, la Comisión solicita al Gobierno indique cualesquiera medidas tomadas o previstas para asegurar que dicho requerimiento se limite a trabajos de emergencia exigidos por circunstancias que ponen en peligro la existencia o el bienestar de la población o a pequeños trabajos comunales - es decir, primordialmente trabajos de mantenimiento - realizados en interés directo de la comunidad local y no destinados a beneficiar a un grupo más amplio. El Gobierno ha indicado anteriormente que en la práctica la legislación del gobierno local se utilizaba únicamente para trabajos comunales en beneficio de la comunidad, de resultas de decisiones adoptadas por la comunidad.

Sin embargo, la Comisión había tomado nota de que ciertos reglamentos que imponen el cultivo obligatorio a residentes propietarios de tierras han sido efectivamente formulados por consejos de distrito y aprobados por el Gobierno nacional y de que, en virtud del artículo 148 de la ley, los consejos de distrito pueden adoptar reglamentos, sujetos a la aprobación del Ministro, para llevar a efecto y para los fines de cualquiera de las funciones concebidas por o en virtud de la ley o de cualquier otra ley escrita.

En referencia asimismo al ejemplo reciente, arriba mencionado, de adopción de reglamentos de amplio alcance en virtud del artículo 148 de la ley que estipulaban el trabajo forzoso para fines de desarrollo, la Comisión espera que el párrafo 103 de la primera relación del artículo 118, 4) de la ley de gobiernos locales (autoridades de distrito), 1982, será enmendado con objeto de que permanezca dentro de los límites del artículo 2, párrafo 2, d) y e), del Convenio, y de que también se tomarán medidas para asegurar que no se aprueben reglamentos que estipulen la imposición del trabajo forzoso en virtud del artículo 148 de la ley.

5. Cultivo obligatorio. La Comisión toma nota de que la ordenanza del gobierno local y, a raíz de su derogación, la ley de gobiernos locales (autoridades de distrito), de 1982, y el artículo 121, e) de la ordenanza de empleo (en la forma enmendada por la ley núm. 82 de 1962) facultan a las autoridades locales a imponer el cultivo obligatorio. Varios reglamentos que restringen la producción de cultivos alimentarios y obligan a los residentes propietarios de tierras a cultivar y mantener superficies fijas de cultivos comerciales, han sido adoptados.

La Comisión confía en que se adoptarán las medidas necesarias sin mayor demora para armonizar con el Convenio la ley de 1982 sobre gobiernos locales (autoridades de distrito), el artículo 121, e) de la ordenanza sobre el empleo, y cualesquiera reglamentos elaborados y aprobados al respecto de conformidad con el Convenio, y en que el Gobierno indicará las disposiciones adoptadas a estos efectos.

6. Artículo 2, párrafo 2, c), del Convenio. En comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de los artículos 4 a 8 de la ley de 1969 sobre reasentamiento de delincuentes, y de los artículos 4 y 17 del Reglamento de 1969 sobre reasentamiento de delincuentes, por los que se permite, mediante decisión administrativa, que se dicten órdenes de reasentamiento para hacer trabajos obligatorios. Además, en virtud de los artículos 26 y 27 de la ley de despliegue de recursos humanos, el Ministro deberá hacer los arreglos necesarios para que pueda realizarse un traslado fácil y coordinado, o adoptar cualquier otra medida que permita la rehabilitación y el despliegue de las personas acusadas o previamente condenadas, en virtud de los artículos 176 y 177 del Código Penal. En su memoria para el período que finalizó el 15 de octubre de 1988, el Gobierno añadió que, como en Tanzanía sólo se puede obligar a la realización de un trabajo a una persona como consecuencia de una sentencia dictada por el tribunal judicial, se deduce que no cabe imponer un trabajo obligatorio en virtud de un órgano administrativo o extrajudicial. La Comisión expresa nuevamente la esperanza de que se enmienden, las disposiciones de la ley y del Reglamento de 1969 sobre el reasentamiento de delincuentes, mencionadas anteriormente, en virtud de las cuales, se autoriza, al parecer, la imposición de un trabajo obligatorio por orden administrativa, para garantizar, por la ley, que no cabe imponer un trabajo obligatorio a los delincuentes sino es como consecuencia de su condena en un tribunal judicial, y que el Gobierno informará sobre las medidas adoptadas a este respecto.