Observación (CEACR) - Adopción: 1997, Publicación: 86ª reunión CIT (1998)

1. La Comisión recuerda que la aplicación por India de este Convenio ha sido examinada en numerosas ocasiones por la presente Comisión y, más recientemente en 1995, en la Comisión de la Conferencia. La Comisión toma nota de las informaciones detalladas comunicadas por un representante del Gobierno en esa oportunidad, así como también de la memoria recibida en octubre de 1996, demasiado tarde para su examen en la reunión anterior de la Comisión. Además, recuerda que habida cuenta tanto de las discusiones de los últimos años y sus resultados como de los pocos progresos realizados, la Comisión de la Conferencia manifestó su preocupación por la situación e instó al Gobierno a que adoptara medidas eficaces para erradicar el trabajo forzoso.

Identificación de la mano de obra bajo servidumbre y magnitud del problema

2. Esta cuestión sigue siendo un motivo de controversia después de muchos años. La Comisión ha observado anteriormente que el Gobierno no ha realizado un estudio global de la magnitud del problema, pero que estima que el número de trabajadores en relación de servidumbre en el país es de aproximadamente 256.000, basándose en el número de trabajadores identificados y liberados; el Gobierno no ha comunicado ninguna estimación del número de trabajadores que aún siguen en régimen de servidumbre. Otras estimaciones, en particular las realizadas por organizaciones no gubernamentales tales como el Frente de Liberación contra la Servidumbre, adelantan la cifra de alrededor de 5 millones de adultos y de 10 millones de niños sujetos a trabajo bajo servidumbre, o aún más; mientras las estimaciones de otros conocidos observadores se sitúan entre esas dos cifras. La Comisión manifestó preocupación en su informe anterior en relación con el trabajo que debe ser realizado por la Organización Nacional de Encuestas por Muestra (NSSO), a propuesta del Ministerio de Trabajo, que consiste en recopilar informaciones sobre el trabajo forzoso, tarea que no se ha previsto realizar antes de 1998-1999. Como se señala a continuación la Comisión observa que el Gobierno todavía no ha decidido si es necesario realizar un estudio global.

3. Además, la Comisión toma nota a este respecto de las observaciones finales de la Comisión de las Naciones Unidas sobre los Derechos Humanos (Documento de las Naciones Unidas CCPR/C779/Add.81, del 4 de agosto de 1997) sobre la memoria presentada por India relativa a la observancia del Pacto Internacional sobre Derechos Cívicos y Políticos que dicen:

29. La Comisión manifiesta su preocupación en relación con el alcance del trabajo forzoso, así como también con relación al hecho que la incidencia de esta práctica comunicada a la Suprema Corte es mucho más importante que lo que se menciona en la memoria. Además, la Comisión toma nota con preocupación de que las medidas tomadas para su erradicación no parecen ser eficaces para lograr un real progreso en la liberación y readaptación de los trabajadores bajo servidumbre. Por consiguiente, la Comisión recomienda que se proceda con urgencia a realizar un estudio detallado a fin de determinar la amplitud del trabajo forzoso, y que se tomen medidas más eficaces para erradicar esta práctica, de conformidad con la ley sobre el sistema de servidumbre (abolición) de 1976 y el artículo 8 del Pacto.

4. El reparto de la responsabilidad entre el Gobierno central y los gobiernos de los estados figura entre las cuestiones relativas a este tema. El Gobierno ha señalado que incumbe a los estados identificar y liberar los trabajadores sujetos a trabajo bajo servidumbre, y en cada una de las últimas memorias se ha referido a las consultas celebradas entre el Ministerio de Trabajo y las autoridades laborales de los estados. En su memoria anterior se refirió a las reuniones celebradas en 1993 durante las cuales se decidió constituir una Comisión de secretarios de trabajo con objeto de examinar y recomendar una definición adecuada del trabajo forzoso y las modalidades y procedimientos para la readaptación de las personas así identificadas. En 1995, el Gobierno indicó que el informe de la Comisión de los secretarios de trabajo había sido recibido, pero no comunicó copia a la OIT. En su última memoria el Gobierno declara que dicho informe sigue en estudio y que el Gobierno está por tomar una decisión final. El Gobierno no obstante declara que las encuestas propuestas se basan en la definición que figura en la ley sobre el sistema de servidumbre (abolición), y no sobre una nueva definición que podría ser aceptada por el Gobierno en una fecha ulterior.

5. La Comisión toma nota de que, como lo indicó anteriormente, todos los gobiernos estatales han afirmado que no hay más mano de obra bajo servidumbre que deba ser identificada, liberada y rehabilitada en sus estados, y han reiterado esta afirmación ante la Suprema Corte. En marzo de 1995, la Suprema Corte expidió ordenanzas que nombraban un defensor y una organización voluntaria en cada uno de los 13 estados a fin de verificar sus denuncias y determinar si la práctica del trabajo forzoso ha sido realmente erradicada. El Gobierno declara en su memoria que espera el resultado de esta operación "antes de tomar una decisión final acerca de la necesidad de llevar a cabo una nueva encuesta en toda India para descubrir la existencia de trabajadores bajo servidumbre, si los hay".

6. La Comisión toma debida nota de esta información, y solicita al Gobierno que comunique copia de la decisión de la Suprema Corte, y de toda decisión que pueda tomar en la materia, tan pronto como sea posible. La Comisión observa que, si bien ninguna información del Gobierno ha sido recibida hasta la fecha, la Oficina ha recibido comunicaciones, en virtud del artículo 23 de la Constitución, de una de las organizaciones voluntarias nombradas, el sindicato de trabajadores en régimen de subcontratación de la región de Mahabugnagar Palamoori, en mayo de 1996 y en mayo de 1997. La Oficina ha comunicado copias de esas comunicaciones al Gobierno y le ha pedido que comunique comentarios al respecto para su consideración por la Comisión. La Comisión no ha recibido ninguna respuesta del Gobierno con respecto a ninguna de las dos comunicaciones. Ambas señalan que esta organización, una de las varias que tratan el problema, ha denunciado a la Suprema Corte la existencia de trabajo forzoso en circunstancias específicas, e incluido informes sobre la liberación dictada por magistrados de algunos de los trabajadores bajo servidumbre identificados. La organización informa que un gran número de casos de trabajadores bajo servidumbre están a la espera de una decisión judicial en muchos tribunales del país.

7. La Comisión manifiesta su preocupación con respecto al conflicto continuo entre los numerosos informes de varias fuentes acerca de la persistencia del trabajo forzoso en el país, y la posición de los Gobiernos de los estados responsables de este asunto según los cuales el fenómeno ha dejado de existir. Al mismo tiempo, el Gobierno mismo, así como otras fuentes, sigue señalando que en la práctica se están identificando y liberando trabajadores bajo servidumbre. Varios de estos ejemplos fueron analizados detalladamente en los comentarios anteriores de la Comisión. Por consiguiente, la Comisión insta al Gobierno a que tome medidas enérgicas y eficaces para identificar y liberar a los trabajadores bajo servidumbre en el país, y para compilar estadísticas que den cuenta de la realidad del problema y el control de la eficacia de las medidas para resolverlo.

Organismos responsables

8. Como se mencionó, existe un reparto de las responsabilidades para tratar esta cuestión. La Comisión se ha referido anteriormente a la propuesta de crear una Comisión nacional para poner en práctica la ley de 1976, así como a la decisión según la cual no era necesario hacerlo debido a la creación en 1993 de la Comisión nacional de derechos humanos. El Gobierno ha nuevamente informado que la Comisión de los secretarios de trabajo antes mencionada sigue opinando lo mismo. El Gobierno ha señalado asimismo que no es necesario establecer una red de agencias a fin de supervisar y coordinar la abolición del trabajo forzoso, como lo había recomendado la Comisión nacional de trabajo rural en 1991. La Comisión toma nota de estas informaciones, y lamenta nuevamente que no exista ninguna evaluación general de la situación publicada por un organismo gubernamental, como había sido el caso anteriormente hasta la supresión del puesto de Comisionado para las castas y tribus protegidas, y su reemplazo por una Comisión del mismo nombre que aparentemente hasta ahora no ha publicado ningún informe.

9. La Comisión toma nota de que el Gobierno estima que la Comisión nacional de los derechos humanos debería tratar este problema a nivel nacional. Por consiguiente, la Comisión solicita al Gobierno que se sirva indicar cuáles son las facultades de esa Comisión a este respecto, y si ha recibido y tratado quejas sobre trabajo forzoso, o realizado otras actividades relacionadas con este tema. Asimismo la Comisión solicita al Gobierno que indique la acción emprendida por la Comisión Nacional de Derechos Humanos para aplicar la ley de 1976 sobre la abolición de la servidumbre.

10. En comentarios anteriores la Comisión ha solicitado informaciones sobre el funcionamiento de las comisiones de vigilancia que según la ley de 1976 deben ser establecidas para tratar este problema. En su memoria anterior, el Gobierno comunicó informaciones sobre el establecimiento de dichas comisiones en varios estados. La Comisión observó que, en un informe publicado en 1991, la Comisión nacional de trabajo rural declaró que, si bien algunas comisiones de vigilancia realizaban un buen trabajo, la mayoría no habían sido constituidas o no eran muy activas. El Gobierno declara nuevamente en su memoria que, según los informes comunicados por los gobiernos de los estados, estas comisiones están constituidas y funcionan bien. Según los comentarios antes mencionados comunicados por el sindicato de trabajadores en régimen de subcontratación de la región de Mahabugnagar Palamoori, estas comisiones de vigilancia no existen en la mayoría de los sitios. En vista de las informaciones contradictorias recibidas, la Comisión espera que el Gobierno aclare esta cuestión en su próxima memoria, sobre la base de las informaciones recibidas tanto de los gobiernos de los estados como de otras fuentes.

11. En lo que respecta a la participación de los sindicatos para terminar con el trabajo forzoso, la Comisión recuerda que el Gobierno ha señalado que, puesto que el trabajo forzoso generalmente se encuentra en el sector informal y en sectores no sindicalizados, la participación de los sindicatos no sería factible. La Comisión de Expertos y la Comisión de la Conferencia han mencionado a este respecto la existencia de trabajadores bajo servidumbre en varios sectores como las canteras, ladrillerías, la construcción de rutas y edificios, la explotación forestal, la confección de cigarrillos tradicionales (bidis), la fabricación de alfombras, etc. El Gobierno señala en su memoria que los trabajadores de estos sectores tienen el derecho de organizarse. La Comisión toma nota con interés de que se ha establecido un consejo central de educación obrera. Este consejo realiza reuniones de concientización y programas de formación para los trabajadores de las pequeñas empresas del sector no organizado, a fin de informarles sobre sus derechos. Estos programas han tenido lugar en 1995-1996 en varios de los sectores antes mencionados. El Gobierno advierte que estos programas no tienen un gran alcance. No obstante, la Comisión confía en que el Gobierno encontrará la manera de fomentar esta formación en el futuro, y de trabajar con los sindicatos y las organizaciones de empleadores a fin de identificar y erradicar el trabajo forzoso donde tenga lugar.

12. También se ha tratado anteriormente la necesidad de asociar a los organismos voluntarios en la lucha contra el trabajo forzoso. En su memoria, el Gobierno indica que el sistema central destinado a proporcionar asistencia financiera a estos organismos ha sido ahora transferido a los estados, pero el Gobierno no da indicaciones acerca de su funcionamiento bajo la dirección de los estados. La Comisión solicita al Gobierno que comunique informaciones detalladas a este respecto en su próxima memoria.

Readaptación

13. La Comisión había tomado nota anteriormente del intervalo considerable que existía entre la liberación y la readaptación, y de los informes según los cuales un seguimiento insuficiente conduce a la recaída en la servidumbre. Las estadísticas proporcionadas por el Gobierno en las memorias más recientes indican una mejora, pues en mayo de 1995 aproximadamente 7.500 trabajadores en servidumbre estaban a la espera de readaptación mientras que eran más de 10.000 en la época de la memoria anterior. Esta cifra de 10.000 fue fijada como objetivo para 1995-1996, pero el Gobierno ha informado que, en marzo de 1996, sólo 1.115 trabajadores habían sido readaptados. En la época de la memoria, el Gobierno esperaba reunirse con los gobiernos de los estados para tratar esta cuestión. La Comisión solicita al Gobierno que se sirva proporcionar informaciones detalladas suplementarias sobre los problemas encontrados, las razones que explican la lentitud del proceso y la situación actual, tomando en cuenta a todos los trabajadores bajo servidumbre recientemente identificados.

14. La Comisión toma nota de las informaciones comunicadas en respuesta a su solicitud anterior relativa a los trabajadores bajo servidumbre denominados "no aptos para la readaptación", que al parecer han muerto o emigrado después de su liberación. Esto podría ser otra explicación de la lentitud de la readaptación.

15. La Comisión había tomado nota anteriormente de que en el marco del sistema de readaptación central, una suma de 6.250 rupias debía ser destinada a la readaptación de cada trabajador bajo servidumbre, y preguntaba si esa suma era adecuada a las necesidades de la readaptación. La Comisión toma nota de que esta suma ha sido aumentada a 10.000 rupias.

16. La Comisión había tomado nota con interés anteriormente de los detalles comunicados por el Gobierno sobre las medidas tomadas en nueve estados para la integración del plan de readaptación patrocinado por el Gobierno con otros programas, y había solicitado al Gobierno que comunicara informaciones al respecto. La Comisión observa que el Gobierno ha mencionado que existen varios tipos de medidas destinadas a la readaptación de trabajadores bajo servidumbre, que incluyen la asignación de vivienda y tierra, la atribución de un empleo de conformidad con el plan de seguro de empleo, la cobertura de la seguridad social en varios aspectos, la admisión a las escuelas, la organización de cooperativas y planes de crédito. La Comisión toma nota de la declaración según la cual los planes basados en la tierra han permitido una readaptación exitosa, y dada la presión sobre la tierra y la necesidad de acortar los plazos, se autorizó a los gobiernos de los estados a acordar asistencia dentro del marco del programa del Gobierno central. La Comisión toma nota de que es muy difícil formarse una idea general del funcionamiento de los diferentes programas de readaptación en la práctica y solicita al Gobierno que comunique una evaluación sobre el particular en su próxima memoria.

Aplicación de la legislación

17. En sus comentarios anteriores, la Comisión analizó detalladamente el número de enjuiciamientos, detenciones y exculpaciones en los diferentes estados de conformidad con la ley sobre la servidumbre (liberación) de 1976. Además, la Comisión cuestionó la adecuación de las penas impuestas (las multas alcanzan solamente a 2.000 rupias de conformidad con la legislación de 1976) y solicitó informaciones actualizadas sobre ambas cuestiones. El Gobierno ha indicado que no se había realizado ningún otro enjuiciamiento más por no haberse comprobado ningún caso nuevo de trabajo forzoso. Además, la Comisión indica que las disposiciones penales previstas por la ley son relativamente importantes, pero no comenta el monto de la multa prevista por la legislación. La Comisión sólo puede tomar nota de esta información, y solicita al Gobierno se sirva indicar en su próxima memoria si se han tomado otras medidas y cuál fue su aplicación en particular en vista de la acción de la Suprema Corte antes mencionada. La Comisión solicita igualmente información acerca de las sanciones impuestas por infracción a la ley.

Servidumbre infantil y otras formas de trabajo obligatorio

18. La Comisión toma nota de que fueron recibidas observaciones de la Confederación Mundial del Trabajo sobre la cuestión de la servidumbre infantil, en una comunicación de fecha 23 de octubre de 1997 que ha sido enviada al Gobierno a fin de que formule los comentarios que pudiera desear hacer. Como no ha alcanzado el tiempo para que el Gobierno pueda contestar, el examen de estas informaciones y de todo otro comentario que el Gobierno pudiera formular al respecto será tratado en la próxima ocasión en que la Comisión considere este caso.

19. La Comisión toma nota de las informaciones comunicadas en la memoria del Gobierno, y durante la Comisión de la Conferencia sobre la servidumbre infantil y otras formas de trabajo infantil obligatorio. En el contexto del presente Convenio este asunto debe considerarse separadamente del problema de la existencia de un gran número de niños que trabajan aunque no en formas de trabajo obligatorio en el sentido de este Convenio. La Comisión observa que el Gobierno recibe asistencia del Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC) de la OIT y de otros donantes.

20. La Comisión toma nota de que -- como para el trabajo forzoso en general -- no hay acuerdo sobre el orden de magnitud del número de niños en servidumbre o en otras formas de trabajo obligatorio en India, si bien las estimaciones son del orden de millones. La Comisión considera dos situaciones de conformidad con este Convenio: los niños que están actualmente en situación de servidumbre por deudas; y los que están sometidos a otras formas de trabajo obligatorio, en particular las formas más peligrosas de trabajo que se realizan en situación de necesidad. No siempre resulta claro de las informaciones recibidas si las situaciones descritas se refieren al trabajo en servidumbre solamente o también a otras formas de trabajo infantil obligatorio, lo que hace la estimación numérica más difícil; si bien no parece caber duda de que el trabajo infantil obligatorio existe en el país en gran escala.

21. La Comisión toma nota de las informaciones adicionales comunicadas a la Comisión de la Conferencia sobre la aplicación de un anteproyecto de acción intitulado "Identificación, liberación y readaptación del trabajo infantil", que abarca una gama de acciones para abordar el problema del trabajo infantil, especialmente en los empleos peligrosos. La Comisión advierte que no ha sido comunicada ninguna información sobre el impacto de estas actividades. Por consiguiente, solicita al Gobierno que incluya en su próxima memoria una evaluación de las actividades, el impacto que han tenido en la práctica, y los planes para la acción futura.

22. Después de haber recibido la memoria del Gobierno, la Comisión ha sido informada de que la Suprema Corte de India, el 10 de diciembre de 1996, dictó un fallo en el caso de M. C. Mehta versus el Estado de Tamil Nadu. En esta decisión, la Suprema Corte ordenó un número de acciones relacionadas con este Convenio, que son las siguientes:

-- una acción simultánea en todos los distritos del país para retirar a los niños que trabajan en industrias peligrosas y garantizar su educación en instituciones adecuadas;

-- un estudio para identificar a los niños empleados en industrias peligrosas y una contribución de 20.000 rupias por niño que deberán pagar los empleadores que estén en infracción por emplear a niños en actividades peligrosas a un fondo de protección social que deberá ser creado para la educación de los niños;

-- se deberá proporcionar empleo a un adulto de la familia del niño que ha sido retirado del trabajo, o posibilidad alternativa, se deberá pagar una contribución de 5.000 rupias al nuevo fondo de protección social que debe ser creado por el Gobierno de cada estado;

-- se deberá proporcionar una asistencia económica a las familias de los niños retirados del trabajo, la que será financiada con los intereses ganados sobre el monto de 20.000-25.000 rupias depositado en el fondo de protección social mientras el niño en cuestión está escolarizado.

23. La Comisión solicita al Gobierno se sirva comunicar informaciones en su próxima memoria sobre la aplicación de esta decisión, en lo que respecta al presente Convenio, así como copia de la decisión.

24. En lo que respecta a la protección contra la explotación sexual, la Comisión ha tomado nota anteriormente de que todos los gobiernos de los estados y la Unión de Administraciones Territoriales habían recibido asesoramiento tanto para la constitución de comisiones consultivas en materia de erradicación de la prostitución infantil como para el diseño y aplicación de programas de bienestar social destinados a la asistencia, protección, tratamiento, desarrollo y readaptación de los niños. La Comisión solicita al Gobierno se sirva indicar si esas comisiones consultivas han sido constituidas e indicar cuál ha sido su trabajo hasta la fecha. La Comisión agradecería recibir alguno de los informes que cualquiera de estas comisiones haya presentado para describir su trabajo.

25. Además, la Comisión tomó nota de que el Gobierno del estado de Uttar Pradesh debía realizar un estudio sobre el problema de la supuesta prostitución infantil. La Comisión toma nota en la memoria que el estudio ha sido encargado por el gobierno del estado al Instituto Tata de Ciencias Sociales, y que éste examinará la amplitud del problema, las características de las víctimas y los medios existentes para la readaptación de los niños que se prostituyen, entre otros puntos. El estudio llevaría un año y los resultados serían comunicados a la OIT. La Comisión espera recibir este informe, así como también toda otra información sobre la amplitud del problema en el país y sobre las acciones que han sido tomadas o consideradas para tratar este problema.

26. La Comisión toma nota de que este problema parece extenderse más allá de los niños, y se refiere nuevamente a las conclusiones de 1997 de la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas que indican:

31. La Comisión deplora la importante incidencia de la prostitución infantil y el tráfico de mujeres y niñas en la prostitución forzosa, y lamenta la falta de eficacia de las medidas destinadas a prevenir dichas prácticas y a proteger y rehabilitar a las víctimas. Además, la Comisión también lamenta que las mujeres que han sido obligadas a prostituirse sean perseguidas como delincuentes por la ley sobre prevención de tráfico inmoral, y además, que el artículo 20 de esa ley imponga la obligación de la prueba a una mujer para probar que no es una prostituta, lo que es incompatible con la presunción de inocencia. Por lo tanto, la Comisión recomienda que la aplicación de dicha ley a las mujeres en la situación descrita sea derogada y que se tomen medidas para proteger y rehabilitar a las mujeres y a los niños cuyos derechos han sido violados de esta manera.

27. La Comisión apoya las conclusiones formuladas por la Comisión de las Naciones Unidas sobre los Derechos Humanos, que declara que la prostitución forzosa es incompatible con el presente Convenio, y solicita al Gobierno que tome medidas para derogar dicha ley y que informe acerca de las medidas tomadas o previstas para asegurar la conformidad con el Convenio.

28. La Comisión estima que las observaciones que las organizaciones sindicales o de empleadores podrían formular sobre la aplicación del Convenio serían de utilidad para el examen de las cuestiones planteadas en esta observación. Al respecto la Comisión agradecería al Gobierno que obtenga los comentarios de dichas organizaciones y que los comunique con su próxima memoria.