Observación (CEACR) - Adopción: 1998, Publicación: 87ª reunión CIT (1999)

La Comisión toma nota de las informaciones suministradas por un representante gubernamental y de los debates que tuvieron lugar en la Comisión de Normas de la Conferencia de 1998 así como de las informaciones complementarias proporcionadas por el Gobierno con posterioridad. La Comisión toma nota también del detallado informe proporcionado por el Gobierno durante la Conferencia que contiene sus observaciones sobre las disposiciones de la ley núm. 23551 sobre asociaciones sindicales que vienen siendo objeto de comentarios por parte de esta Comisión, así como de los datos y estadísticas sobre la situación que guardan las organizaciones sindicales en Argentina durante los últimos diez años a partir de la vigencia de la ley núm. 23551.

La Comisión recuerda que sus comentarios anteriores se referían a las siguientes disposiciones de la ley núm. 23551:

-- el artículo 28 de la ley, que requiere para poder disputar la personería gremial a una asociación, que la demandante posea una cantidad de afiliados "considerablemente superior";

-- el artículo 21 del decreto reglamentario núm. 467/88, que califica el término "considerablemente superior" al establecer que la asociación que pretenda la personería gremial deberá superar a la que la posea como mínimo en un diez por ciento de sus afiliados cotizantes;

-- el artículo 29 de la ley, que dispone "que sólo podrá otorgarse personería gremial a un sindicato de empresa, cuando no obrare en la zona de actuación y en la actividad o en la categoría una asociación de primer grado o unión";

-- el artículo 30, que requiere condiciones excesivas para la concesión de la personería gremial a los sindicatos de oficio, profesión o categoría;

-- el artículo 31 a) de la ley, que privilegia a las asociaciones sindicales con personería gremial frente a las demás asociaciones, en materia de representación de intereses colectivos diferentes de la negociación colectiva;

-- el artículo 38, que sólo permite a las asociaciones con personería gremial, pero no a las simplemente inscritas, la retención en nómina de las cuotas sindicales;

-- el artículo 39, que sólo exime a las asociaciones con personería jurídica, pero no a las simplemente inscritas, de impuestos y gravámenes;

-- los artículos 48 y 52 de la ley que prevén que únicamente los representantes de las organizaciones con personería gremial se beneficien de una protección especial (fuero sindical).

Primeramente, en relación con las observaciones formuladas por el Gobierno en el documento de referencia, relativas a que la ley núm. 23551 garantiza la libre constitución, registro y adquisición de la personería jurídica de las organizaciones sindicales, la Comisión desea precisar que en sus comentarios no ha criticado tales disposiciones, sino los requisitos para obtener la personería gremial y los privilegios de que gozan las organizaciones que poseen dicha personalidad. Asimismo, la Comisión desea señalar de manera general que en sus comentarios no se ha opuesto a que existan organizaciones sindicales más representativas, denominadas "con personería gremial", ni tampoco a que estas organizaciones, por su carácter de ser las más representativas, gocen de ciertos privilegios.

Precisamente, consciente de que la multiplicidad excesiva de las organizaciones sindicales puede debilitar el movimiento sindical y menoscabar los intereses de los trabajadores, la Comisión siempre ha considerado que el reconocimiento de los sindicatos más representativos por la legislación no es en sí contrario al principio de la libertad sindical, a reserva de que se respeten ciertas condiciones. Al respecto, la Comisión ha señalado que para la determinación de la organización más representativa debería basarse en criterios objetivos, establecidos de antemano y precisos, con el fin de evitar toda decisión parcial o abusiva. Además las ventajas deberían limitarse de manera general al otorgamiento de ciertos derechos preferenciales tales como la negociación colectiva, la consulta por las autoridades o la designación de los delegados ante los organismos internacionales (véase Estudio general sobre libertad sindical y negociación colectiva, 1994, párrafo 97).

1. Criterios de representatividad

Concretamente, en relación con el término "considerablemente superior" contenido en los artículos 28 de la ley núm. 23551 y 21 del decreto reglamentario, la Comisión toma nota de lo señalado por el Gobierno en el sentido de que durante la vigencia de tales disposiciones (diez años), en la práctica no se han registrado rechazos de solicitudes de personería gremial por la aplicación del requisito de superar a la que la posee con un diez por ciento de afiliados cotizantes exigido por la ley, ni tampoco ha sido un obstáculo para el otorgamiento de la personería gremial para las asociaciones que compitieron. Al respecto, el Gobierno admite sin embargo que del total de 2.776 sindicatos registrados, 1.317 poseen personería gremial y durante los diez últimos años fueron registrados solamente 130 nuevos sindicatos con personería gremial y 915 asociaciones sindicales meramente inscritas. La Comisión estima que la exigencia de contar con un porcentaje "considerablemente superior" constituye una dificultad en la práctica para que las asociaciones sindicales meramente inscritas puedan obtener la personería gremial. En tales circunstancias, la Comisión insiste en que el Gobierno tome las medidas necesarias para eliminar el requisito de "considerablemente superior". Sobre todo si se toma en cuenta el requisito previsto en el artículo 25, inciso b) de la ley, que exige a las organizaciones sindicales que pretendan obtener la personería gremial que afilien a más del 20 por ciento de los trabajadores que intente representar.

En cuanto a los artículos 29 y 30 de la ley núm. 23551, la Comisión toma nota de los comentarios del Gobierno, no obstante, insiste en que las condiciones adicionales requeridas para la concesión de la personería gremial a los sindicatos de empresa, de oficio, profesión o categoría son excesivas y en la práctica impiden que estas organizaciones tengan acceso a la personería gremial, privilegiando a las organizaciones sindicales de actividad. En efecto, cuando exista un sindicato de actividad con personería gremial y represente a los trabajadores de ese ámbito, ningún sindicato de empresa, de oficio, profesión o categoría en ese ámbito podrá lograr el reconocimiento de la personería gremial, aunque haya demostrado, de conformidad con el artículo 28, ser el más representativo. Tomando en consideración además los numerosos privilegios que la legislación le otorga a las organizaciones sindicales con personería gremial, la Comisión insiste en que este tipo de disposiciones pueden en la práctica restringir el derecho de los trabajadores de constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a la de su elección, y el derecho de la organización de realizar sus actividades sin injerencia del poder público.

2. Ventajas que derivan de la personería gremial

Por lo que respecta a las disposiciones de la ley que otorgan a las organizaciones sindicales con personería gremial varios privilegios (la representación de intereses colectivos diferentes de la negociación colectiva (artículo 31), la retención en nómina de las cuotas sindicales (artículo 38), la exención de impuestos y gravámenes (artículo 39) y una protección especial a sus representantes (artículos 48 y 52)), la Comisión insiste en que ese cúmulo de privilegios puede influir indebidamente en la elección por los trabajadores de la organización a la que desean afiliarse. Al respecto, la Comisión toma nota de lo señalado por el Gobierno en el sentido de que los trabajadores afiliados a organizaciones sindicales con personería gremial representan el 91 por ciento contra un 9 por ciento de trabajadores que integran sindicatos solamente inscritos. En opinión de la Comisión, la diferencia entre el número de afiliados a unas y a otras podría interpretarse como el interés de los trabajadores de adherirse a organizaciones que puedan desarrollar una auténtica actividad sindical, como es el caso de las organizaciones sindicales con personería gremial, merced a la naturaleza y número de privilegios que les otorgan los artículos 31, 38 y 39 de la ley, en perjuicio de las organizaciones simplemente inscritas, las que solamente pueden representar, a petición de parte, los intereses individuales de sus afiliados, a tenor del artículo 23 de la ley.

La Comisión recuerda nuevamente que la mayor representatividad no debería implicar para el sindicato que obtiene privilegios que excedan, como ya se mencionó, de una prioridad en materia de representación en las negociaciones colectivas, consultas con los gobiernos en materia de designación de los delegados ante los organismos internacionales. En otras palabras, la Comisión comparte con el Comité de Libertad Sindical que tal distinción no debería tener como consecuencia el privar a las organizaciones sindicales, que no hayan sido reconocidas como las más representativas, de los medios esenciales para fomentar y defender los intereses profesionales de sus miembros ni del derecho de organizar su gestión y su actividad y de formular su programa de acción, previstos en los artículos 3 y 10 del Convenio (véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, 1996, párrafo 309).

La Comisión recuerda también que cuando la legislación confiere a los sindicatos reconocidos, que de hecho son los más representativos, ciertos privilegios relativos a la defensa de los intereses profesionales en virtud de los cuales sólo ellos son capaces de ejercer útilmente, la concesión de tales privilegios no debe estar subordinada a condiciones de tal naturaleza que influya indebidamente en la elección de los trabajadores de la organización a la que desean afiliarse (véase informe de la Comisión de Expertos 1989, páginas 138 y 139).

La Comisión toma nota con interés de la voluntad del Gobierno de Argentina de recibir la asistencia técnica de la OIT en el marco de la aplicación del Convenio núm. 87 expresada en la pasada Comisión de Normas y ratificada por comunicación escrita del mes de octubre de 1998.

La Comisión toma nota también con interés de que en su comunicación posterior el Gobierno ratifica su buena disposición y receptabilidad en la búsqueda de entendimientos posibles, a partir de la realidad nacional y las cuestiones planteadas por la Comisión. En este contexto, el Gobierno informa que se ha preparado para la firma del Presidente de la Nación un decreto reglamentario de la ley núm. 23551 en el que se han tomado en cuenta los comentarios de la Comisión, que será enviado oportunamente a la Oficina.

Asimismo, la Comisión toma nota con interés de que, el Gobierno ha creado un equipo de trabajo que se avocará al análisis de aquellas disposiciones criticadas por la Comisión que presenten especial complejidad jurídico-política, para lo cual espera contar con la asistencia técnica de la OIT. La Comisión expresa la esperanza de que la asistencia de referencia tendrá lugar en un futuro próximo y permitirá un diálogo productivo que facilitará la plena aplicación del Convenio en la legislación y en la práctica.

La Comisión espera recibir próximamente el nuevo texto del decreto reglamentario de la ley núm. 23551 mencionado por el Gobierno, una vez aprobado.

Además, la Comisión dirige al Gobierno una solicitud directa.