Observación (CEACR) - Adopción: 1998, Publicación: 87ª reunión CIT (1999)

En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión recuerda que como consecuencia de la entrada en vigor, el 1.o de julio de 1997, de la nueva ley del seguro social, que abarca todas las ramas aceptadas por México, el sistema de seguridad social ha sido objeto de cambios importantes, en especial en lo que se refiere a las pensiones. A ese respecto, la Comisión también ha considerado la ley de los sistemas de ahorro para el retiro, de 25 de abril de 1996, así como de su reglamento de aplicación. La nueva legislación asocia el sector privado al logro de los objetivos señalados por la seguridad social. A reserva de ciertas disposiciones transitorias, los trabajadores afiliados al Instituto Mexicano del Seguro Social han de ser ahora titulares de una cuenta individual en una sociedad administradora de fondos para el retiro (AFORES) de su elección. Esa cuenta individual se alimenta con las cotizaciones del trabajador, del empleador y del Estado. Las sociedades administradoras de fondos para el retiro son entidades financieras encargadas exclusivamente de la administración de las cuentas individuales de sus afiliados y han de haber sido autorizadas por la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro. Las AFORES se encargan de la inversión de los fondos depositados en las cuentas individuales por conducto de sociedades de inversión especializadas de fondos de retiro (SIEFORES). Esas últimas también han de haber sido autorizadas por la Comisión antes mencionada, que también es responsable del control de sus actividades, así como de las actividades de las AFORES. Las sociedades cobran comisiones que se descuentan de las cuentas individuales de los trabajadores. En el momento de su jubilación, los trabajadores piden la conversión del saldo de su cuenta individual en una pensión que puede revestir la forma de una renta vitalicia o de un retiro programado. Los recursos acumulados en las cuentas individuales también se utilizan para la financiación de las prestaciones de invalidez y de sobrevivientes. En determinadas condiciones, el trabajador también puede retirar dinero de su cuenta individual con fines determinados (matrimonio, desempleo, etc.). Por otra parte, el Estado garantiza una pensión mínima cuyo monto mensual equivale al salario mínimo general para el Distrito Federal.

La Comisión recuerda que el nuevo sistema mexicano de seguridad social también ha sido objeto de una comunicación recibida en junio de 1997 de un grupo de organizaciones de trabajadores que estiman que la reforma de la seguridad social es perjudicial para los trabajadores y sus familias y suprime ciertos derechos fundamentales, entre ellos las garantías de protección integral de la salud. Estas organizaciones se refieren asimismo a los riesgos que entraña el nuevo sistema de capitalización individual y de administración privada en materia de pensiones, así como el deterioro de los servicios de salud. El aumento del período de calificación que condiciona el derecho al retiro también es objeto de críticas por parte de dichas organizaciones. Estas observaciones se comunicaron al Gobierno en agosto de 1997.

La Comisión ha examinado la memoria presentada por el Gobierno para el período 1996-1997 en relación con la nueva legislación. Comprueba que esta memoria, que contiene una descripción detallada de las nuevas disposiciones incluidas en la ley del seguro social, no contiene todas las informaciones que se piden, en especial las estadísticas que son necesarias para evaluar plenamente la forma en que la nueva legislación garantiza la aplicación del Convenio en la práctica.

Por consiguiente, la Comisión quisiera señalar los puntos siguientes a la atención del Gobierno y/o recibir informaciones sobre los mismos. También expresa la esperanza de que el Gobierno no dejará de comunicar las informaciones que estime convenientes para responder a las observaciones de las organizaciones de trabajadores mencionadas.

I. Nivel y duración de las prestaciones

1. Prestaciones de enfermedad, artículo 16, y prestaciones de maternidad, artículo 50 del Convenio. La Comisión toma nota de que con arreglo al artículo 98 de la ley del seguro social, la prestación de enfermedad asciende a 60 por ciento del último salario cotizable. En lo que se refiere a la prestación de maternidad, ésta equivale al último salario cotizable en cumplimiento del artículo 101 de la ley del seguro social. En su memoria, el Gobierno se refiere al artículo 66 para el cálculo de las prestaciones de enfermedad. A ese respecto, la Comisión recuerda al Gobierno que, en la medida en que las prestaciones de enfermedad y de maternidad se calculan con arreglo a la ley del seguro social en función del salario anterior del interesado, se aplica el artículo 65. En estas circunstancias, la Comisión desearía que el Gobierno indique en su próxima memoria si se ha establecido un tope para el salario cotizable y/o el monto de las prestaciones de enfermedad y de maternidad y, en este caso, en virtud de qué disposiciones. Si la respuesta es afirmativa, pide al Gobierno que presente todas las estadísticas solicitadas en el formulario de memoria en relación con el artículo 65 (títulos I, II y V).

2. Prestaciones de vejez, artículos 28, 29 y 30.

a) La Comisión recuerda que con arreglo a las disposiciones del Convenio, leídas conjuntamente con la parte XI (cálculo de los pagos periódicos), el monto de la prestación de vejez ha de alcanzar el 40 por ciento del salario de referencia para un beneficiario tipo que ha cumplido un período de calificación que puede consistir ya sea en 30 años de cotizaciones o de empleo o 20 años de residencia. Este nivel ha de garantizarse durante toda la contingencia, independientemente del tipo de pensión elegido (renta vitalicia o retiro programado). La Comisión comprueba que, para las personas que cumplen las condiciones de admisión a la pensión de vejez que establece la legislación, el monto de esta pensión no parece determinarse de antemano, sino que depende del capital acumulado en las cuentas individuales de los trabajadores, y en especial del rédito de estas últimas. Sin embargo, en cumplimiento del artículo 170 de la ley del seguro social, el Estado garantiza a los trabajadores que cumplen las condiciones que establece el artículo 162 de la ley en materia de edad y período de calificación, una "pensión garantizada" cuyo monto equivale al salario mínimo general para el Distrito Federal. En esas circunstancias, la Comisión expresa la esperanza de que el Gobierno facilite en su próxima memoria todas las estadísticas que se piden en el formulario de memoria en relación con el artículo 66, de manera que pueda determinar si, en la práctica, el monto mínimo de la pensión de vejez alcanza el porcentaje prescrito en el Convenio.

b) La Comisión pide al Gobierno que indique la manera en que se garantiza la aplicación del artículo 30 (durante todo el transcurso de la contingencia) respecto del régimen de "retiro programado", previsto en el artículo 159 de la ley del seguro social. Se pide en especial que indique si el beneficiario tiene derecho a percibir la "pensión garantizada" prevista en el artículo 170 de la ley del seguro social cuando el capital acumulado en la cuenta individual está agotado.

c) La Comisión comprueba que en cumplimiento del artículo 162 de la ley del seguro social, el trabajador tiene derecho a una pensión de vejez cuando alcanza la edad de 65 años y ha cumplido un período mínimo de calificación de 1.250 semanas de cotizaciones. La Comisión pide al Gobierno que indique en su próxima memoria la manera en que se cumple el artículo 29, párrafo 2, a), del Convenio, con arreglo al cual una prestación de vejez reducida ha de garantizarse como mínimo a una persona protegida que ha cumplido, antes de la contingencia, un período de calificación de 15 años de cotizaciones o de empleo.

3. Prestaciones en caso de accidente del trabajo y de enfermedad profesional, artículo 36, prestaciones de invalidez, artículos 56 y 57, y prestaciones de sobre vivientes, artículos 62 y 63. La Comisión desearía que el Gobierno presente todas las informaciones estadísticas relativas al cálculo de las prestaciones solicitadas con arreglo al artículo 65 (títulos I, II y IV).

Por otra parte, la Comisión comprueba que con arreglo al artículo 141 de la ley del seguro social, la pensión de invalidez para los trabajadores que han cumplido los requisitos de calificación previstos en el artículo 122 equivale en promedio a 35 por ciento de los salarios pagados durante las 500 semanas anteriores a la concesión de la pensión, que se revalúan de conformidad con el índice nacional de precios al consumo. Este monto se complementa en particular con las prestaciones familiares. En lo que se refiere al monto de la prestación de sobrevivientes que se paga al beneficiario tipo (viuda con dos hijos), también asciende a 35 por ciento de dicho salario en cumplimiento de los artículos 131, 135 y 144 de la ley del seguro social. A ese respecto, la Comisión recuerda que en virtud de las disposiciones antes mencionadas del Convenio leídas conjuntamente con las disposiciones de la parte XI (cálculo de los pagos periódicos), la prestación de invalidez, incluidas las prestaciones familiares pagadas al beneficiario tipo (hombre con esposa y dos hijos) ha de corresponder como mínimo al 40 por ciento del salario anterior y de las prestaciones familiares pagadas al beneficiario cuando era activo. En lo que se refiere al monto de la pensión de viuda, también ha de representar para un beneficiario tipo (viuda con dos hijos) el 40 por ciento del salario anterior del sostén de familia (incluidas las prestaciones familiares pagadas tanto durante el empleo como durante la contingencia).

A pesar de ello, la Comisión comprueba que tanto la pensión de invalidez como la pensión de viuda no pueden ser inferiores a la "pensión garantizada" equivalente al salario mínimo general para el Distrito Federal (artículos 141 y 170). En estas circunstancias, el Gobierno tal vez estime oportuno referirse a las disposiciones del artículo 66 del Convenio que también puede invocar y le pide que comunique, con su próxima memoria, todas las informaciones estadísticas solicitadas por el formulario de memoria bajo esta disposición del Convenio (títulos I, II y IV).

II. Revisión de las prestaciones

Artículos 65, párrafo 10, y 66, párrafo 8. La Comisión toma nota de las informaciones facilitadas por el Gobierno sobre la evolución del costo de la vida y del salario mínimo durante el período considerado en la memoria. Con el fin de poder apreciar plenamente la medida en que se cumplen estas disposiciones del Convenio con arreglo a las cuales las prestaciones de larga duración han de ajustarse al costo de la vida o al nivel general de ingresos, la Comisión desearía que el Gobierno facilite en su próxima memoria todas las informaciones estadísticas que se piden bajo el artículo 65 (título VI), incluidas, además de la evolución del costo de la vida, la evolución del nivel general de ingresos, así como la evolución de las prestaciones (promedio por beneficiario y prestaciones para el beneficiario tipo) y la evolución de las prestaciones mínimas.

III. Financiación de las prestaciones

Artículo 71, párrafos 1 y 2. La Comisión toma nota de las informaciones relativas a la financiación de las diversas prestaciones. Pide al Gobierno que comunique, en su próxima memoria, las informaciones estadísticas solicitadas por el formulario de memoria bajo el artículo 71, punto 3 respecto de las partes del Convenio aceptadas por México.

IV. Administración y control del sistema de seguridad social

Artículos 71, párrafo 3, y 72, párrafo 1. La Comisión toma nota de las informaciones que figuran en la memoria del Gobierno. Desearía que el Gobierno especifique las medidas concretas que se han adoptado para garantizar la aplicación de los artículos 71, párrafo 3, y 72, párrafo 2. A ese respecto, recuerda la importancia que reviste la realización periódica de estudios y de cálculos actuariales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 71, párrafo 3.

V. Participación de las personas protegidas en la administración

Artículo 72, párrafo 1. La Comisión toma nota de la información facilitada por el Gobierno. Desearía que el Gobierno indique en su próxima memoria si los representantes de las personas protegidas participan en la administración de las AFORES y de las SIEFORES que forman parte integral del sistema de seguridad social, y en caso afirmativo, de qué manera.

VI. Campo de aplicación

Artículos 9, 15, 27, 33, 48, 55 y 61 (en relación con el artículo 76 b), i)). La Comisión toma nota de las informaciones facilitadas por el Gobierno según las cuales el régimen de seguridad social se aplica, en particular, a todas las personas empleadas. Desearía que el Gobierno presente, en su próxima memoria, todas las informaciones estadísticas que se piden en el formulario de memoria, título I, en relación con el artículo 76, párrafo 1, b), i).

VII. Por último, la Comisión desearía que el Gobierno facilite en su próxima memoria informaciones detalladas sobre la aplicación de las disposiciones transitorias adoptadas respecto de las personas que estaban ya afiliadas al Instituto Mexicano del Seguro Social antes de que entrara en vigor la nueva ley del seguro social. Se pide asimismo al Gobierno que indique qué medidas ha adoptado para garantizar, de conformidad con el artículo 65, párrafo 10, del Convenio la revaluación de las prestaciones de vejez, de invalidez y de sobrevivientes, así como de las que se pagan en caso de accidente del trabajo y enfermedad profesional, y que han sido liquidadas o lo serán de conformidad con el antiguo sistema de repartición, así como que presente las estadísticas que se piden en el formulario de memoria en relación con este artículo del Convenio (título VI).

[Se invita al Gobierno a que comunique una memoria detallada en 2000.]