Observación (CEACR) - Adopción: 2002, Publicación: 91ª reunión CIT (2003)

1. La Comisión toma nota de las detalladas memorias del Gobierno y de sus anexos recibidos en enero y agosto de 2001, que contienen respuestas a sus anteriores comentarios, así como de la memoria del Gobierno recibida en agosto de 2002, que contiene una respuesta a la observación general de la Comisión de 2000 sobre el tráfico de personas. También toma nota de una discusión que tuvo lugar en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia durante la 89.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (junio de 2001). Asimismo, la Comisión toma nota de una comunicación, de fecha 29 de agosto de 2001, recibida de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL), que contiene comentarios de Anti-Slavery International sobre la aplicación del Convenio en la India, así como la respuesta del Gobierno a estos comentarios. También toma nota de los comentarios realizados por el Frente Nacional de Sindicatos de la India (NFITU) adjuntos a las memorias del Gobierno de 2001 y 2002.

2. La Comisión toma nota de dos nuevas comunicaciones, de fechas 11 de junio y 2 de septiembre de 2002, recibidas de la CIOSL, que contienen observaciones sobre la aplicación del Convenio en la India. Toma nota de que estas comunicaciones fueron enviadas al Gobierno el 29 de junio y el 2 de octubre de 2002, para que hiciese los comentarios que considerase apropiados. La Comisión espera que el Gobierno comunicará sus comentarios sobre estas observaciones en su próxima memoria.

Trabajo en servidumbre

3. En sus anteriores comentarios, la Comisión se ha referido en muchas ocasiones a la necesidad urgente de compilar estadísticas exactas sobre el número de personas que siguen trabajando en régimen de servidumbre, utilizando una metodología estadística válida, con vistas a identificar y liberar a estas personas. Tomó nota de que según los datos proporcionados en las memorias de 2001 del Gobierno, desde la promulgación de la ley sobre el sistema de trabajo en servidumbre (abolición), de 1976, hasta el 31 de marzo de 2000, se han identificado 280.411 trabajadores en servidumbre y 251.569 han sido rehabilitados. Sin embargo, según la comunicación recibida de la CIOSL en junio de 2002, la gran mayoría de estimaciones sobre el número de trabajadores forzosos en la India oscila entre 5 millones y, de acuerdo con las recientes investigaciones de Anti-Slavery International, la cifra mucho más alta de 20 millones. En la comunicación transmitida por la CIOSL, Anti-Slavery International hace hincapié en la necesidad de que se realice una amplia investigación nacional para identificar el número total de trabajadores en servidumbre en el país, utilizando los servicios de un órgano independiente para ayudar a desarrollar la metodología y a realizar la investigación.

4. La Comisión toma nota de la declaración repetida del Gobierno en sus memorias respecto a que ha rechazado las informaciones de un estudio realizado por la Fundación Ghandi para la Paz y el Instituto Nacional del Trabajo (NLI), en 1978 y 1979, que citó un número de 2.600.000 trabajadores en servidumbre, ya que, según el punto de vista del Gobierno, la metodología del estudio no era científica. El Gobierno también declara que el proceso de identificación de los trabajadores en servidumbre se enfrenta con problemas y dificultades; no sólo se trata de hacer un recuento de personas, lo que puede hacerse de forma rutinaria a través de cualquier otro estudio, sino de una tarea bastante difícil que requiere esfuerzos extraordinarios teniendo en cuenta las delicadas condiciones sociales y psicológicas de las víctimas. Según el punto de vista del Gobierno, el trabajo en servidumbre es un problema dinámico; la existencia del sistema del trabajo en servidumbre puede producirse y volverse a producir en cualquier momento en cualquier industria u ocupación, lo cual requiere una vigilancia y control continuos, así como acuerdos institucionales. Habiendo tomado nota previamente de la indicación del Gobierno respecto a que la identificación y liberación de los trabajadores en servidumbre es responsabilidad directa de los gobiernos de los Estados afectados, así como de cierta reticencia de los gobiernos de los Estados a participar en estos esfuerzos, la Comisión insta al Gobierno a que tome las medidas necesarias para garantizar que participarán en un esfuerzo rápido e importante para identificar y liberar a estas personas. Toma nota de que según la memoria del Gobierno de 2001, así como según la declaración del representante del Gobierno durante la discusión de la Comisión de la Conferencia de 2001, todos los gobiernos de los Estados realizaron investigaciones de octubre a diciembre de 1996, en base a las cuales siete gobiernos estatales han informado sobre la identificación de 28.916 trabajadores en servidumbre a través de declaraciones presentadas al Tribunal Supremo. También tomó nota de que según la declaración del representante del Gobierno en la discusión de la Comisión de la Conferencia, existen 172 distritos difíciles en 13 Estados, en los cuales frecuentemente se informa de incidentes respecto al trabajo en servidumbre. A este respecto, la Comisión toma nota con interés de las medidas descritas por el Gobierno, tales como la modificación, en mayo de 2000, del Plan financiado centralmente para la rehabilitación de los trabajadores en régimen de servidumbre, en virtud del cual los gobiernos de los Estados darán el 100 por cien de la ayuda económica para realizar estudios sobre el trabajo en servidumbre en cada distrito problemático, que se realizarán de forma regular cada tres años; también se darán subvenciones para las actividades de concienciación y los estudios de evaluación (cinco estudios cada año por parte de cada gobierno estatal) para estudiar el impacto de los temas relacionados con las deudas respecto a la tierra que afectan a los trabajadores en servidumbre y el impacto de los programas para la reducción de la pobreza y la asistencia económica proporcionada por varios programas gubernamentales. El Gobierno indica en su memoria de 2001 que, durante el actual año financiero (2001-2002) se están realizando estudios sobre el trabajo en servidumbre en un total de 57 distritos, y que a los otros gobiernos estatales se les pide que envíen sus proposiciones para la realización de estos estudios; los resultados de estos estudios se comunicarán al Ministerio del Trabajo.

5. Tomando nota de esta información y reconociendo las dificultades descritas por el Gobierno sobre la preparación del estudio para la identificación del trabajo en servidumbre, la Comisión hace hincapié de nuevo en que conseguir datos precisos es un paso vital tanto para el desarrollo de sistemas más efectivos para combatir el trabajo en servidumbre como para conseguir una base fiable para la evaluación de la eficacia de estos sistemas. Tomando asimismo nota de las conclusiones de la discusión en la Comisión de la Conferencia, en la cual la Comisión de la Conferencia instó al Gobierno una vez más a emprender estudios estadísticos sobre el trabajo en servidumbre en todo el país, utilizando una metodología válida en cooperación con las organizaciones de empleadores y trabajadores y con las organizaciones e instituciones de derechos humanos, la Comisión confía en que por fin se preparará este estudio (utilizando también los resultados obtenidos a través de las medidas tomadas en los Estados y los distritos a las que nos hemos referido antes). Sírvanse también continuar enviando información sobre la aplicación en la práctica del revisado Plan financiado centralmente para la rehabilitación de los trabajadores en régimen de servidumbre, al que nos hemos referido antes.

6. En sus anteriores comentarios, la Comisión pidió información sobre el funcionamiento de los comités de vigilancia, que la ley sobre el sistema de trabajo en servidumbre (abolición), de 1976, requiere que se establezcan para tratar el problema. Según la información proporcionada por el Gobierno en su memoria de 2001, estos comités existen en 29 Estados y territorios de la unión; se han constituido a nivel de distrito y de circunscripción, y las reuniones se llevan a cabo de forma regular. Sin embargo, la Comisión toma nota de que, en respuesta a los comentarios de Anti-Slavery International, transmitidos por la CIOSL, en los cuales se pone en duda el funcionamiento satisfactorio de estos comités, el Gobierno reconoce que en algunos casos los comités de vigilancia no han podido reunirse de forma regular, considerando el amplio número de distritos en el país y las otras funciones de los funcionarios de distrito, aunque estos casos han sido excepciones y no la regla. La Comisión confía en que el Gobierno comunicará más aclaraciones sobre este tema en su próxima memoria, así como información sobre las medidas tomadas o previstas para garantizar que los comités de vigilancia funcionan de forma eficaz.

7. Respecto a las otras iniciativas tomadas por el Gobierno para erradicar el trabajo en servidumbre en todo el país, la Comisión toma nota con interés de las siguientes acciones: el aumento de la subvención de rehabilitación que ha pasado de 10.000 a 20.000 rupias para cada trabajador en servidumbre liberado, como resultado de una modificación del Plan financiado centralmente para la rehabilitación de los trabajadores en servidumbre; las visitas sobre el terreno de los altos funcionarios (entre julio de 1999 y abril de 2000) para controlar la utilización de los fondos concedidos para la rehabilitación de los trabajadores en servidumbre, así como los progresos realizados en la revisión y el control de la aplicación de la ley sobre el sistema de trabajo en servidumbre (abolición), de 1976; las reuniones de revisión regulares llevadas a cabo por el Ministerio del Trabajo con los representantes de los gobiernos de los Estados (la última se realizó en febrero de 2002) para revisar la aplicación de la ley y el Plan de 1976; los esfuerzos de la Comisión Nacional de Derechos Humanos para supervisar la aplicación de la ley de 1976, sobre las instrucciones del Tribunal Supremo de la India.

8. Tomando nota con interés de la información anterior, la Comisión señala de nuevo que después de más de 25 años de la adopción de la ley sobre el sistema de trabajo en servidumbre (abolición), de 1976, el sistema de trabajo en servidumbre todavía existe en el país, y que los esfuerzos del Gobierno para erradicarlo deben continuarse con fuerza. La Comisión espera que el Gobierno continuará proporcionando información detallada sobre las acciones realizadas.

9. En sus anteriores comentarios, la Comisión se refirió al problema de la aplicación de la ley en lo que respecta a la erradicación del trabajo en servidumbre y solicitó información sobre el número de procesos, condenas y absoluciones en varios Estados en virtud de la ley sobre el sistema de trabajo en servidumbre (abolición), de 1976, y también puso en duda la adecuación de los castigos impuestos. La Comisión toma nota de los comentarios de la NFITU, adjuntos a la memoria del Gobierno de 2001, en los cuales el sindicato señala que uno de los motivos de la existencia de trabajo en servidumbre es que el sistema de aplicación de la ley no está funcionando de forma adecuada y eficaz. Asimismo, toma nota de que, en los comentarios transmitidos por la CIOSL, Anti-Slavery International expresó su preocupación por «el amplio fracaso en procesar a los que utilizan a trabajadores en servidumbre». Según la respuesta del Gobierno a estos comentarios, desde la promulgación de la ley de 1976, se ha informado de 4.743 casos de procesamiento en virtud de la ley, aunque la información sobre las condenas y los castigos dictados en cada caso no está disponible, ya que la recolección de esta información parece ser muy difícil y laboriosa. La Comisión observa que según el artículo 25 del Convenio, el número de procesos realizados en virtud de la ley no parece adecuado, si se compara con el número de trabajadores en servidumbre identificados y liberados del que informa el Gobierno. Por lo tanto, la Comisión confía en que se tomarán las medidas apropiadas para iniciar procesos contra los infractores y en que el Gobierno proporcionará información sobre el número de condenas y sobre las penas impuestas, incluyendo copias de las decisiones judiciales pertinentes. El enjuiciamiento y sanción de los responsables debe formar parte de un enfoque coherente de la lucha contra el trabajo en servidumbre.

Trabajo infantil

10. En sus anteriores comentarios, la Comisión planteó una serie de cuestiones relativas a la labor desplegada para combatir el trabajo infantil en el marco del presente Convenio (es decir, en condiciones lo suficientemente peligrosas o arduas para que el trabajo en cuestión no pueda considerarse voluntario). A este respecto, la Comisión tomó nota de la información del Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC) sobre este asunto, y de las conclusiones del Comité de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño (CRC) después de su examen de la memoria del Gobierno de la India sobre la Convención de los Derechos del Niño (UN documento CRC/C/15/Add.15, de 23 de febrero de 2000), en el que el Comité de Naciones Unidas expresó su preocupación «por el gran número de niños que son víctimas del trabajo infantil, incluido el trabajo en régimen de servidumbre, especialmente en el sector no estructurado, las empresas familiares - como empleados domésticos -, y en la agricultura, muchos de los cuales trabajan en condiciones peligrosas»; también declaró su preocupación «porque raramente se aplican las normas de la edad mínima en materia de empleo y porque no se imponen las sanciones apropiadas para asegurar que los empleadores cumplen la ley».

11. La Comisión tiene ante sí observaciones de la CIOSL sobre éste y otros puntos, recibidas en junio de 2002 y transmitidas al Gobierno en junio de 2002, a las cuales el Gobierno todavía no ha dado respuesta. Según estas observaciones, las estimaciones del número de niños que trabajan en la India varían entre 22 millones y 50 millones, y los esfuerzos para reducir el trabajo infantil todavía tienen que tener sus repercusiones y deben ser considerados inadecuados para tratar un problema tan importante, aunque se han realizado algunos progresos. El Gobierno indicó en su memoria de 2001, que según los datos del censo de 1991 se estimaba que el número de niños que trabajaban en el país era de 11.280.000 y que los resultados del censo llevado a cabo a principios de 2001 todavía se están esperando. La Comisión confía en que el Gobierno responderá a las anteriores observaciones en su próxima memoria y que proporcionará los resultados del último censo.

12. La Comisión toma nota de la información sometida por el representante del Gobierno a la Comisión de la Conferencia en junio de 2001 sobre los esfuerzos realizados por el Gobierno para tratar este problema, así como de la respuesta del Gobierno a la anterior observación de la Comisión recibida en agosto de 2001. Ha tomado nota de la siguiente información:

-  que, como resultado de las acciones directas tomadas por el Ministerio de Trabajo en cumplimiento de las instrucciones del Tribunal Supremo en su fallo de 10 de diciembre de 1996, 130.210 niños han sido identificados como empleados en ocupaciones peligrosas y 392.139 niños como empleados en ocupaciones no peligrosas en 30 Estados y territorios de la unión que informaron antes del 31 de marzo de 2001; los gobiernos de los Estados afectados han constituido a nivel de distrito fondos para la rehabilitación y el bienestar de los niños que trabajan y, han emprendido acciones para recoger el dinero para las compensaciones (20.000 rupias por niño empleado, por parte del empleador infractor), también se han iniciado acciones penales contra los empleadores;

-  que, en virtud de la notificación presentada el 10 de mayo de 2001, se añadieron seis procedimientos más a la categoría peligrosa de la ley sobre el trabajo infantil (prohibición y regulación), de 1986, llegando a un total de 13 ocupaciones y 57 procedimientos (el número de ocupaciones peligrosas se mantiene igual);

-  que, a instancia del Ministerio de Trabajo, el reglamento central del funcionariado (conducta) de 1984, y el reglamento de todos los servicios de la India (conducta), de 1961, han sido enmendados por notificación de 14 de octubre de 1999 y de 1.º de febrero de 2000, prohibiendo el empleo de niños de menos de 14 años por los funcionarios; las enmiendas también las incorporarán los gobiernos de los Estados, en el reglamento de los funcionarios del Gobierno del Estado (conducta);

-  que, la aplicación de los proyectos nacionales sobre el trabajo infantil (el número de los cuales llegó a 100 en 1999) está siendo controlado regularmente a través de un comité central de control, que incluye a representantes del Gobierno central y los secretarios del trabajo de los gobiernos estatales;

-  que se eligieron 160 programas de acción para ser aplicados en virtud del Programa IPEC, durante el período de 1992 a 2000, y que el total de los niños cubiertos fue de 90.574;

-  que, en Nueva Delhi se realizó una conferencia nacional sobre el trabajo infantil el 22 de enero de 2001, en donde se prestó una atención especial a la eliminación del trabajo infantil en ocupaciones peligrosas y al reforzamiento de los mecanismos de aplicación de las leyes.

13. Tomando nota de la anterior información, así como del compromiso del Gobierno para eliminar el trabajo infantil expresado por el representante del Gobierno en la discusión de la Comisión de la Conferencia de 2001, la Comisión confía en que el Gobierno continuará sus esfuerzos en este ámbito, especialmente respecto a la identificación de los niños que trabajan y al fortalecimiento de los mecanismos de aplicación de las leyes, con el fin de erradicar la explotación de los niños, especialmente en los trabajos peligrosos. Pide al Gobierno que proporcione información detallada sobre estos asuntos en su próxima memoria.

14. Respecto, especialmente, al trabajo infantil en el sector no estructurado, el Gobierno indica en su memoria de 2001, que no tiene intención de extender la cobertura de la ley sobre el trabajo infantil (prohibición y regulación), de 1981, y la de la ley sobre fábricas, de 1948, ya que, según el Gobierno, el trabajo infantil no puede eliminarse a través de mecanismos coactivos y de inspección, sino más bien a través de enfoques holísticos, integrados y convergentes, que tomen en cuenta el desarrollo mental y físico de los niños, a través de intentos rigurosos y eficaces de reducir la pobreza de la familia, aplicando planes de desarrollo de una forma determinada y efectiva. Con respecto a la ley de fábricas, el Gobierno considera que no sería posible ni de una forma logística ni financiera cubrir las unidades de todos los tamaños y los talleres con el fin de eliminar el trabajo infantil. La Comisión señala a este respecto, habiendo tomado nota también de las recomendaciones contenidas en las conclusiones del Comité de Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño a las que nos hemos referido antes, que el desarrollo y el reforzamiento de las disposiciones legislativas y el fortalecimiento de los mecanismos de aplicación de las leyes son fundamentales, junto con las medidas de carácter socioeconómico, para la erradicación efectiva del trabajo infantil. La Comisión espera que se tomarán acciones apropiadas para extender el ámbito dela legislación y pide al Gobierno que continúe proporcionándole información sobre las medidas tomadas para tratar el problema del trabajo infantil en los sectores no estructurados, es decir, en unidades a pequeña escala que no están todavía cubiertas por la ley de fábricas y en las industrias familiares, especialmente en las ocupaciones que son peligrosas para los niños.

15. La Comisión tomó nota de que según la memoria del Gobierno de 2001, así como según la declaración del representante del Gobierno en la Comisión de la Conferencia de 2001, el examen de los Convenios núms. 138 y 182 con vistas a su ratificación ya ha empezado y que se ha realizado una reunión interministerial para discutir las implicaciones de ratificar el Convenio núm. 182. La Comisión confía que el Gobierno mantendrá informada a la OIT sobre los cambios que se produzcan.

Prostitución y explotación sexual

16. La Comisión tomó nota de la información proporcionada por el Gobierno, en respuesta a sus anteriores comentarios, en sus memorias de 2001 y 2002, y de la declaración del representante del Gobierno en la Comisión de la Conferencia, de junio de 2001, así como del informe de la Comisión sobre la prostitución, la prostitución infantil y los hijos de las prostitutas (1998) preparado por el departamento de desarrollo de las mujeres y de los niños del Ministerio de Desarrollo de los Recursos Humanos, comunicado por el Gobierno. En especial, tomó nota de las siguientes medidas tomadas por el Gobierno:

-  establecer un plan nacional de acción (1998) para combatir el tráfico, el comercio y la explotación sexual de mujeres y niños;

-  constitución de un comité nacional consultivo, así como de comités consultivos estatales, para combatir el tráfico y rehabilitar a las víctimas del tráfico y de la explotación sexual; el Gobierno también planea establecer una célula en el Ministerio de Asuntos Exteriores para controlar y coordinar las acciones emprendidas por diversas agencias y programas nacionales, para la prevención, el rescate y la rehabilitación de niños y mujeres víctimas;

-  establecimiento de casas de protección en virtud del artículo 1 de la ley sobre tráfico inmoral (prevención), de 1956, sólo para niñas y mujeres detenidas en virtud de la ley, y también para las que buscan protección para no ser forzadas a prostituirse;

-  revisión del marco legal existente, incluyendo la ley sobre el tráfico inmoral (prevención), el Código Penal de la India, el Código de Procedimiento Penal y la ley de pruebas, con vistas a endurecer los castigos para los traficantes, y hacer que las leyes sean menos duras con las víctimas;

-  promulgar legislación para prohibir las tradiciones Devdasi y Jogin de explotación sexual (en los Estados de Andhra Pradesh, Karnataka y Maharashtra);

-  aplicación de proyectos de formación y empleo de las mujeres, para la rehabilitación de las mujeres de Devdasis y Jogin, que han sido víctimas por diversos motivos, tales como el Programa de apoyo para la formación y el empleo (STEP);

-  llevar a cabo estudios en diversos Estados para identificar a las mujeres Devdasi y Jogin para su rehabilitación, y

-  ratificación por parte de la India del Protocolo internacional para prevenir, suprimir y castigar el tráfico de personas, especialmente mujeres y niños, y la firma de la Convención SAARC sobre la prevención y lucha contra el tráfico en mujeres, niños y niñas para la prostitución.

17. La Comisión se congratula por las acciones antes mencionadas y por el compromiso del Gobierno de tratar el problema. Sin embargo, toma nota de que según un informe de la Comisión sobre la prostitución, la prostitución infantil y los hijos de prostitutas al que se ha hecho referencia anteriormente, «aunque existen ciertos estudios e informes sobre la explotación sexual de mujeres y niños, no existen estimaciones fiables sobre la extensión y la magnitud del tráfico y la explotación sexual en la India». La Comisión confía en que, a pesar de los obstáculos que se encuentran al intentar estimar la magnitud del problema, descritos por el Gobierno, se tomarán medidas para compilar estadísticas fiables, incluyendo estadísticas sobre la prostitución infantil, que contribuirían al proceso de rehabilitación. También pide al Gobierno que continúe proporcionando información sobre las acciones emprendidas para combatir el tráfico y la explotación sexual de mujeres y niños, y en particular respecto a la revisión y el desarrollo del marco legislativo y la aplicación de los proyectos de rehabilitación.

[Se invita al Gobierno a que comunique una memoria detallada en 2003.]