Observación (CEACR) - Adopción: 2004, Publicación: 93ª reunión CIT (2005)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno.

La Comisión recuerda que desde hace numerosos años se refiere a las siguientes cuestiones:

1. Monopolio sindical en las dependencias del Estado impuesto por la Ley Federal de los Trabajadores del Estado y por la Constitución. La Comisión recuerda que desde hace muchos años viene formulando comentarios relativos a las siguientes disposiciones de la ley federal de los trabajadores al servicio del Estado:

i)  la prohibición de que coexistan dos o más sindicatos como tales en el seno de una misma dependencia del Estado (artículos 68, 71, 72 y 73);

ii)  la prohibición de los afiliados de dejar de formar parte del sindicato al que se hayan afiliado (cláusula de exclusión por la cual si dejan de formar parte del sindicato pierden su puesto de trabajo) (artículo 69);

iii)  prohibición de reelección dentro de los sindicatos (artículo 74);

iv)  prohibición de que los sindicatos de funcionarios se adhieran a organizaciones sindicales obreras o campesinas (artículo 79);

v)  la extensión de las restricciones aplicables a los sindicatos en general, en lo referente a una única Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (artículo 84), y

vi)  imposición en la legislación del monopolio sindical de la Federación Nacional de Sindicatos Bancarios (artículo 23 de la ley reglamentaria de la fracción XIII bis, del apartado B, del artículo 123 de la Constitución).

En lo que respecta a los puntos i), iv), v) y vi), la Comisión toma nota de que el Gobierno informa que: 1) no es exacto lo que expresa la Comisión respecto a que la Constitución Política imponga un monopolio sindical; 2) el principio de la libre sindicación de los trabajadores al servicio del Estado está consagrado en la Constitución Política; 3) en aplicación de la tesis  jurisprudencial núm. 43/1999 el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje ha otorgado el registro a organizaciones sindicales de dependencias donde existe otro sindicato; 4) derivado de lo anterior se desprende que existe la posibilidad de la coexistencia de dos o más sindicatos en dependencias de Gobierno, siempre y cuando sea voluntad de los trabajadores el quererse organizar en más asociaciones y reúnan además los requisitos que señala la ley para la integración y funcionamiento de los sindicatos, y 5) el Poder Legislativo es el único facultado para expedir las leyes reglamentarias del artículo 123 de la Constitución Política, de conformidad con el artículo 73, fracción X, Constitucional. Teniendo en cuenta la práctica seguida por el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje y la tesis jurisprudencial mencionada, la Comisión pide al Gobierno que tome medidas para que sean modificadas las disposiciones legislativas comentadas, a efectos de poner la legislación en conformidad con el Convenio y con la práctica actual sobre la que ha informado el Gobierno.

En cuanto al punto ii), que hace referencia a la cláusula de exclusión, la Comisión toma nota de que el Gobierno informa que la misma no es aplicable en relación a los trabajadores de las organizaciones sindicales al servicio del Estado en razón de que el artículo 76 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado lo prohíbe y que el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje (TFCA) ha tenido por exhibidas las renuncias de afiliación de los trabajadores de un sindicato y la solicitud de afiliarse a otros (el Gobierno menciona los casos de cinco sindicatos). A este respecto, la Comisión observa que el artículo 69 dispone que «todos los trabajadores tienen derecho a formar parte del sindicato correspondiente, pero una vez que soliciten y obtengan su ingreso, no podrán dejar de formar parte de él salvo que fueren expulsados». En estas condiciones, la Comisión pide al Gobierno que, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 76, tome medidas para que sea modificado el artículo 69 en el sentido indicado y en la práctica seguida por el TFCA.

En lo que respecta al punto iii), relativo a la prohibición de reelección dentro de los sindicatos, la Comisión toma nota de que el Gobierno informa que el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje aplica la jurisprudencia núm. CXVII/2000 de la Suprema Corte de Justicia, la cual establece que el artículo 75 de la ley federal de los trabajadores al servicio del Estado que prohíbe la reelección de sus dirigentes contraviene la libertad sindical establecida en el artículo 123 de la Constitución, y que se ha tomado nota de la reelección dentro de 20 sindicatos. A este respecto, la Comisión pide al Gobierno que sea modificado el artículo 74 en el sentido de la jurisprudencia, a efectos de ponerla en conformidad con el Convenio y la actual práctica.

La Comisión vuelve a solicitar al Gobierno que en su próxima memoria tenga a bien informarla de toda medida adoptada en relación con estas cuestiones.

2. Prohibición de que los extranjeros formen parte de la directiva de los sindicatos (artículo 372, fracción II, de la Ley Federal del Trabajo). La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que: 1) en el marco de la «nueva cultura laboral» se creó la Mesa Central de Decisión para la reforma de la Ley Federal del Trabajo en la que las organizaciones de trabajadores y de empleadores lograron culminar un proyecto de reformas a la Ley Federal del Trabajo, y 2) este proyecto se convirtió en iniciativa de ley el 12 de diciembre de 2002 que es considerada por el Poder Legislativo. A este respecto, la Comisión expresa la esperanza de que el proyecto de ley en cuestión prevea la modificación del artículo 372, fracción II. La Comisión pide al Gobierno que le informe en su próxima memoria sobre la evolución del proyecto de ley en cuestión.

3. Derecho restringido de huelga de los funcionarios públicos que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado:

i)  Los trabajadores, entre otros los que están empleados en la banca pública, sólo pueden hacer uso del derecho de huelga respecto de una o varias dependencias de los poderes públicos, cuando se violen de manera general y sistemática los derechos que consagra el apartado B del artículo 123 de la Constitución (el cual dispone que los trabajadores tendrán el derecho de asociarse para la defensa de sus intereses comunes) (artículos 94, título cuarto de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado y 5 de la Ley de Banca y Crédito reglamentaria de la fracción XIII bis del apartado B del artículo 123 de la Constitución). La Comisión observa que el Gobierno reitera lo manifestado en su memoria de 2002 y en particular que no existe proyecto de ley alguno que prevea modificar estas disposiciones legislativas. A este respecto, la Comisión subraya una vez más que la prohibición del derecho de huelga en la función pública debería limitarse a los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado e insta nuevamente al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para modificar la legislación de conformidad con las disposiciones del Convenio. La Comisión pide al Gobierno que le informe en su próxima memoria acerca de toda medida adoptada al respecto.

ii)  exigencia para declarar la huelga de las dos terceras partes de los trabajadores de la dependencia pública afectada (la fracción II del artículo 99 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado). La Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta que se debe tener en cuenta que la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado prevé en su artículo 93 que la huelga es la manifestación de la voluntad de la mayoría de los trabajadores de una dependencia de suspender las labores de acuerdo con los requisitos que establece esta ley. A este respecto, observando que uno de los requisitos para declarar la huelga es el de contar con las dos terceras partes de los trabajadores de la dependencia pública afectada, la Comisión insta al Gobierno a que tome las medidas necesarias para modificar lo dispuesto en el artículo 99, fracción II (podría por ejemplo preverse exigir solamente una mayoría simple de los votos emitidos para poder declarar la huelga). La Comisión pide al Gobierno que le informe en su próxima memoria sobre toda medida adoptada a este respecto.

Por otra parte, en su observación anterior la Comisión observó que diversas leyes sobre servicios públicos contienen disposiciones relativas a la requisa o requisición de personal, entre otros casos en aquellos en que la economía nacional podría verse afectada (artículos 66 de la Ley Federal de Telecomunicaciones, 56 de la Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario, 112 de la Ley de Vías Generales de Comunicación, 25 de la Ley del Registro Nacional de Vehículos, 83 de la Ley de Aviación Civil, artículo 5 del Reglamento Interior de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes y artículo 26 del Reglamento Interno de la Comisión Federal de Telecomunicaciones). La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que: 1) la requisa es la expropiación de bienes o el uso forzoso de mueble o inmuebles, e incluso la incorporación transitoria de personas en determinados servicios, dictada por la autoridad competente, para poder satisfacer o realizar algo que exige de inmediato la tranquilidad o el orden público, y 2) la huelga es el derecho que tiene una coalición de trabajadores al servicio del Estado de suspender temporalmente el trabajo cuando el titular de una dependencia en su calidad de empleador no accede a  sus demandas laborales y se violen de manera general y sistemática los derechos que consagra el apartado B del artículo 123 Constitucional, en tanto que la requisa es un acto administrativo que lleva a cabo la autoridad en caso de desastre natural, de guerra, de grave alteración del orden público o cuando se prevea algún peligro inminente para la seguridad nacional, la paz interior del país o para la economía nacional. La Comisión considera que la referencia al peligro inminente para la economía nacional es demasiado amplia, por lo que recuerda al Gobierno que la limitación del derecho de huelga en aquellas circunstancias en que la economía nacional se ve afectada podría ser contraria a los principios del Convenio y que la movilización forzosa de trabajadores en huelga comporta riesgos de abuso cuando se recurre a ella como medio para resolver conflictos de trabajo [véase Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, 1994, párrafo 163]. En consecuencia, la Comisión pide al Gobierno que tome medidas para modificar las disposiciones mencionadas y que le informe al respecto en su próxima memoria.

En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de las observaciones de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) sobre la aplicación del Convenio y de la respuesta del Gobierno al respecto. La Comisión toma nota de que el Gobierno envía nuevas informaciones junto con su memoria y que en primer lugar manifiesta que: 1) el informe de la CIOSL busca vincular la política comercial con las normas laborales, mientras que el objetivo de la Comisión de Expertos al examinar las memorias es verificar en qué medida cada Estado cumple con los términos de los convenios y con las obligaciones aceptadas de conformidad con la Constitución de la OIT; 2) los comentarios de la CIOSL son sólo uno de los elementos de toda la documentación de que la Comisión dispone para revisar la memoria relativa al Convenio, y 3) la Comisión debe tomar en consideración que no existe otra información que respalde las afirmaciones generales y sin sustento que hace la CIOSL, por lo que no es posible determinar su veracidad.  La Comisión recuerda que la CIOSL hizo referencia a numerosos aspectos que se describen a continuación:

Artículo 2 del Convenio. 1. Derecho de los trabajadores, sin ninguna distinción, de constituir organizaciones sindicales.

i)  Trabajadores de las empresas maquiladoras. Según la CIOSL, a pesar de que la legislación mexicana garantiza los mismos derechos sindicales a todos los trabajadores, los de las empresas maquiladoras enfrentan considerables obstáculos impuestos por los empleadores, con la connivencia de las autoridades locales para la constitución de organizaciones sindicales. La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que: 1) en México no existen jurídicamente las zonas francas por lo que no se puede determinar el lugar en los que supuestamente se llevaron a cabo los presuntos obstáculos que enfrentan los trabajadores para constituir los sindicatos ni la forma en que las autoridades locales lo toleran; 2) la legislación nacional reconoce el principio de la libertad sindical y todos los trabajadores en el territorio nacional gozan de los mismos derechos laborales y por ende tienen derecho a constituir organizaciones sindicales. La Comisión observa que en la comunicación de la CIOSL transmitida al Gobierno se mencionan empresas maquiladoras por sus nombres (por ejemplo, Han Young, Kuk-Dong, Duro-Bag y la planta Alcoa en el estado de Coahuila) en las que se habrían cometido distintas violaciones de los derechos sindicales. En estas condiciones, la Comisión pide al Gobierno que garantice tanto en la legislación como en la práctica que todos los trabajadores de las maquiladoras gocen de las garantías consagradas en el Convenio.

ii)  Trabajadores con contratos de prestación de servicios. La CIOSL señala que muchos trabajadores son considerados como prestadores de servicios y en consecuencia no están cubiertos por la legislación laboral ni pueden ejercer sus derechos sindicales. La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que todas las personas que se encuentran inmersas en una relación de trabajo, sin importar la forma o denominación que le dio origen, están tuteladas por la Ley Federal del Trabajo y que las disposiciones de esta ley son de orden público, por lo que no producirá efecto legal, ni impedirá el goce y el ejercicio de los derechos, la estipulación que establezca la renuncia por parte del trabajador de cualquiera de los derechos o prerrogativas consignados en las normas de trabajo.

iii)  Trabajadores domésticos. La Comisión toma nota de que según la CIOSL, los trabajadores domésticos no gozan de la protección del régimen laboral y que no pueden por ende afiliarse ni constituir una organización sindical. La Comisión toma nota de que el Gobierno reitera que los trabajadores domésticos, además de gozar de los derechos y obligaciones establecidos en la Ley Federal del Trabajo para los trabajadores en general, están amparados en particular por el capítulo XIII, título sexto, artículos 331 a 343 de dicha ley. Observando que los trabajadores domésticos gozan de la protección establecida en la Ley Federal del Trabajo, la Comisión pide al Gobierno que se asegure de que en la práctica estos trabajadores gocen de las garantías del Convenio.

2. Derecho de los trabajadores de constituir las organizaciones que estimen convenientes. Demoras en la inscripción registral. La CIOSL se refiere a los obstáculos y la demora impuestos por las Juntas de Conciliación y Arbitraje a la inscripción de los nuevos sindicatos. La Comisión toma nota de que el Gobierno se refiere al procedimiento previsto en la Ley Federal del Trabajo y que señala que en caso de que una organización sindical considere que la autoridad no ha resuelto respecto de la solicitud de registro del sindicato en los términos de la ley mencionada, puede hacer valer los medios de defensa que marca la ley. La Comisión pide una vez más al Gobierno que se asegure que en la práctica, la inscripción en el registro de los sindicatos se lleve a cabo sin demoras de modo que éstos puedan ejercer plenamente sus derechos sindicales.

Artículo 3 del Convenio. Derecho de los trabajadores de establecer su programa de acción. Según la CIOSL, las Juntas de Conciliación y Arbitraje tienen la competencia de declarar las huelgas «no existentes» lo que puede acarrear el despido de los trabajadores que participan en ellas. La CIOSL da cifras estadísticas que señalan que las juntas utilizan con frecuencia dicha facultad siendo muy escasas las veces en que las huelgas son consideradas legales. La Comisión pidió al Gobierno en sus comentarios anteriores que envíe información estadística respecto de los pliegos presentados en vista de la celebración de una huelga y de las huelgas efectivamente llevadas a cabo, indicando precisamente las que fueron declaradas inexistentes y las razones invocadas por la autoridad administrativa. La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que durante el período que abarca la memoria se presentaron ante la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje 11.370 pliegos de peticiones con emplazamiento de huelga, de los cuales únicamente se iniciaron 66 huelgas y 2 se declararon inexistentes por que en un caso se determinó que no cumplía con el objeto de la huelga a la que se refiere la fracción II del artículo 450 de la Ley Federal del Trabajo, y en otro caso se la declaró inexistente en cumplimiento a lo ordenado por la autoridad de amparo, al considerarse que no se reunían los requisitos a que se refiere el artículo 290 de la Ley Federal del Trabajo.