Observación (CEACR) - Adopción: 2007, Publicación: 97ª reunión CIT (2008)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno, de la discusión que tuvo lugar en el seno de la Comisión de Aplicación de Normas, en junio de 2007, y de los casos en instancia ante el Comité de Libertad Sindical.

La Comisión toma nota también de la respuesta del Gobierno a los comentarios presentados por la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres, de 12 de julio de 2007, y que se refieren en su mayor parte a las cuestiones ya puestas de relieve por la Comisión y a las tratadas en los casos en instancia ante el Comité de Libertad Sindical.

La Comisión toma nota asimismo de las conclusiones de la Misión de asistencia técnica que visitó el país del 26 al 28 de febrero de 2007, así como de que el Gobierno ha aceptado una nueva misión para finales de abril de 2008.

La Comisión recuerda que desde hace varios años se refiere a los siguientes problemas relativos a restricciones al ejercicio de los derechos sindicales en la práctica.

Incumplimiento de sentencias de reintegro de sindicalistas despedidos. La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que, conjuntamente con magistrados de la Corte Suprema de Justicia, el Ministerio de Trabajo y Previsión Social ha iniciado una investigación sobre todas las denuncias de incumplimiento de reinstalación de los sindicalistas despedidos, en particular respecto de los casos que se encuentran pendientes ante el Comité de Libertad Sindical. Al respecto, el Gobierno señala que en los casos en los que no se han hecho efectivas las reinstalaciones, se certifica dicho hecho y se procesa penalmente a los empleadores por no acatar órdenes judiciales. Si se trata de alcaldes o ministros que han incumplido las órdenes judiciales, entonces debe esperarse que se resuelva previamente el proceso de antejuicio para poder iniciar el proceso penal. Según el Gobierno, algunos otros casos se encuentran en las salas jurisdiccionales por recurso de amparo o apelación del auto. La Comisión pide al Gobierno que comunique si como resultado de estos procesamientos y procesos se cumplen las sentencias ordenando los reintegros.

Lentitud del procedimiento relativo a sanciones por infracción de la legislación laboral. Al respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno informa que se han realizado reuniones con Magistrados de la Corte Suprema de Justicia para intercambiar impresiones y criterios, con la finalidad de hacer propuestas concretas para buscar la mejora en la aplicación de la legislación laboral en los juzgados laborales. En este sentido, el Gobierno señala que se ha logrado la agilización de los incidentes de faltas laborales en los tribunales laborales y se han impuesto las multas respectivas; se realizarán estudios y análisis correspondientes de la propuesta tripartita de contratar a un oficial dedicado únicamente al trámite de los incidentes por faltas laborales y de previsión social; se va a estudiar y analizar la propuesta tripartita de realizar con los jueces laborales una capacitación para lograr unificar criterios. Se pretende también trabajar al respecto dentro del proyecto «Fortalecimiento de la Justicia Laboral en América Central y República Dominicana» que actualmente está ejecutando la Oficina Subregional de la OIT y que es financiado por el Gobierno de los Estados Unidos de Norteamérica.

Por otra parte, la Comisión toma nota de que en sus conclusiones, la Misión de asistencia técnica consideró que los procesos judiciales son lentos, por la escasa cantidad de tribunales y porque el sistema permite que luego de  la sentencia de segunda instancia, la parte perdiente pueda promover contra la sentencia adversa un procedimiento llamado amparo. Este actúa contra el pronunciamiento judicial e implica en los hechos una nueva instancia que duplica el tiempo del proceso. Añade que el problema radica en la excesiva judicialización del derecho colectivo del trabajo. Hay un diferimento de la búsqueda de soluciones colectivas a la decisión de los jueces y una ausencia de acciones típicamente sindicales.

Necesidad de fomentar los derechos sindicales (en particular la negociación colectiva) especialmente en el sector de las maquilas. La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que ya se realizaron dos seminarios tripartitos sobre libertad sindical y negociación colectiva en la industria de la maquila, en seguimiento a las recomendaciones de la Comisión. El Gobierno añade que debido a la alta demanda y la necesidad de fomentar la sindicalización y la negociación colectiva en esta industria y para continuar con este trabajo, se ha solicitado la asistencia técnica y financiera para realizar mensualmente un seminario tripartito sobre libertad sindical y negociación colectiva en la industria de la Maquila. El Gobierno señala también que en el marco de un proyecto de política nacional de asesoría gratuita para trabajadores que deseen organizarse sindicalmente, se han entregado 15.000 folletos informativos. Además, se mantiene un servicio de asesoramiento jurídico gratuito para los trabajadores que deseen organizarse sindicalmente y de divulgación de leyes de trabajo y previsión social en forma periódica. Los inspectores del trabajo realizan constantemente seminarios de capacitación. El Gobierno añade que la instancia de prevención de conflictos en la maquila ha realizado dos talleres en los que se trataron temas de derecho laboral y el «proceso para la denuncia». Además, se están organizando talleres para abordar el tema de la libertad sindical.

La Comisión toma nota asimismo de que la Misión de asistencia técnica, señala que se recibieron informaciones contradictorias sobre el estado de la negociación colectiva en la maquila donde sólo existen dos convenios colectivos vigentes, pero se ignora a cuántos trabajadores alcanzan. En cuanto a los sindicatos existentes en la maquila, hoy no sumarían más de tres. La Comisión pide al Gobierno que continúe promoviendo los derechos sindicales en la maquila y que le informe al respecto, en particular teniendo en cuenta que en su última comunicación, las organizaciones sindicales nacionales  se refieren a problemas importantes en relación con los derechos sindicales.

Numerosos despidos antisindicales y violación de los pactos colectivos. Al respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno informa que, como resultado de una investigación realizada en los juzgados laborales, se pudo determinar que existen muy pocas denuncias relativas a despidos antisindicales. La Comisión destaca, sin embargo, que las organizaciones sindicales del país en su última comunicación se refieren a muchos casos de despidos antisindicales y que se hallan en instancia ante el Comité de Libertad Sindical quejas relativas a este tema. En cuanto a la violación de pactos colectivos, de conformidad con una investigación conjunta realizada por el Ministerio de Trabajo y Previsión Social y los Tribunales Laborales, se evidenció que en las pocas denuncias existentes, se procura que las partes en conflicto utilicen la Junta Mixta para llegar a arreglos a través de la vía directa de la conciliación.

Según las conclusiones de la Misión de asistencia técnica, la caída de la afiliación sindical tiene causas muy variadas pero entre ellas cabe destacar la lentitud excesiva de los procedimientos en los casos de discriminación antisindical, el abuso en la utilización del recurso de amparo y la falta de eficacia del sistema de sanciones por incumplimiento de la legislación laboral y sindical. La Misión concluyó asimismo que  los incumplimientos de los pactos colectivos pueden someterse al proceso judicial ordinario pero en la práctica este proceso — como el sancionatorio de las violaciones de la legislación laboral — también puede demorarse años. La Comisión constata que los problemas mencionados subsisten y pide al Gobierno que le facilite información sobre las denuncias presentadas.

Insuficiencia de las garantías en el procedimiento de destitución de funcionarios (artículo 79 de la Ley de Servicio Civil; artículo 80 del reglamento de esta ley; decreto núm. 35-96 que modificó el decreto núm. 71-86 del Congreso de la República y acuerdo gubernativo núm. 564-98, de 26 de agosto de 1998). Al respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno señala que las disposiciones vigentes están reguladas en la Constitución Política de la República, en el Código del Trabajo, en la Ley de Servicio Civil y su Reglamento y en la Ley de Sindicalización y Regulación de la Huelga de los Trabajadores del Estado. Para poder aplicarse una sanción, que puede ser desde una llamada de atención verbal hasta la terminación de la relación de trabajo, es necesario cumplir con los requisitos establecidos en la legislación, de lo contrario se pueden llegar a dejar sin efecto las medidas de sanción. Esto demuestra que existen suficientes garantías en el procedimiento de destitución de funcionarios, desde el ángulo del derecho de defensa y de los recursos disponibles para los trabajadores. La Comisión toma nota de estas informaciones y cree entender que esta cuestión fue sometida hace años por las organizaciones sindicales que desearían un régimen de destitución en el sector público parecido al del Código del Trabajo.

Necesidad de que el Código Procesal del Trabajo sea objeto de consultas en profundidad con las organizaciones de trabajadores y de empleadores más representativas. Al respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno no considera que exista necesidad de modificar el Código Procesal del Trabajo. El Gobierno añade que los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia mantienen un diálogo constante y productivo con todos los jueces laborales del país y que se tiene el objetivo de hacer más eficientes los juicios laborales, de hacerlos completamente orales a fin de que sean más expeditos. El Gobierno añade que la Comisión Extraordinaria de Reformas del Sector Justicia del Congreso de la República elaboró una iniciativa de ley que dispone aprobar reformas a la Ley de Amparo, Exhibición Personal y Constitucionalidad, la cual cuenta con dictamen favorable y que el pleno del Congreso de la República aprobó en dos lecturas la discusión y aprobación de las reformas a dicha ley. Dicha propuesta de reforma fue objeto de amplias consultas con Magistrados de la Corte Suprema, Comisión Nacional para el Seguimiento y Apoyo al Fortalecimiento de la Justicia, funcionarios del Ministerio Público, la defensa pública penal, representantes del colegio de abogados y sectores de la sociedad civil. La reforma pretende agilizar el proceso de amparo y convertirlo en un sistema extraordinario, breve, eficaz en su función de tutela de los derechos fundamentales de la persona. Se pretende de este modo minimizar los inconvenientes que se presentan en la actualidad, en que el proceso de amparo ha ocasionado retrasos y ha recargado a los tribunales debido a su utilización abusiva. La Comisión pide al Gobierno que le informe de la evolución de ese proyecto de reforma.

Proyecto de ley de reforma del servicio civil. Al respecto, la Comisión toma nota de que la iniciativa de reformas a la ley de servicio civil fue consultada ampliamente. La misma cuenta con un dictamen favorable y otro desfavorable en el Congreso de la República. El Gobierno declara que ha solicitado la asistencia técnica para que se analicen y hagan las recomendaciones y sugerencias necesarias sobre la compatibilidad de dicha iniciativa con el Convenio. La Comisión espera que dicha asistencia técnica se concretará en breve plazo.

Otras cuestiones. La Comisión había pedido al Gobierno que en el marco de la Comisión Tripartita se realizara una evaluación de diferentes puntos concretos en los que el sistema institucional de defensa de los derechos sindicales adolece de deficiencias. Al respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno informa que se iniciaron recientemente las reuniones en el seno de la Subcomisión Tripartita sobre Reformas Jurídicas que examinará esta cuestión.

Por otra parte, la Comisión toma nota de que, de manera general, la Misión estimó que la legislación vigente interpone trabas para un adecuado desarrollo de la sindicalización; el informe señala que en 2005 y 2006 se  han celebrado 13 y 17 pactos, respectivamente. La Misión consideró que la base de la problemática guatemalteca en materia de libertad sindical y negociación colectiva, se halla en la existencia de un sistema legal laboral, tanto sustantivo como adjetivo, que traba e impide desarrollar convenientemente la actividad sindical, y en consecuencia la negociación colectiva, y que como han señalado los órganos de control de la OIT objetivamente colisiona con los Convenios núms. 87 y 98. Sin su reforma es muy difícil avizorar una solución adecuada, ya que además, se advierte en los actores sociales y el Gobierno una cultura muy apegada a los comportamientos que nacen de ese sistema legal. La Comisión observa que este sistema privilegia la estabilidad laboral en los conflictos colectivos, los cuales una vez judicializados pueden durar años; de alguna manera se cambia la negociación colectiva por estabilidad laboral, lo cual no garantiza la aplicación efectiva del artículo 4 del Convenio.

La Misión consideró asimismo que el Ministerio del Trabajo es muy débil por diferentes razones (presupuestarias, efectivos, facultades, etc.) y más aún desde que un pronunciamiento de la Corte Constitucional declaró que no puede juzgar y sancionar las infracciones a las normas laborales. Ello ha quitado a la administración del trabajo, la escasa capacidad coercitiva que tenía. A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno señala que la Inspección General del Trabajo tiene competencia para conocer denuncias por violación de los derechos sindicales de los trabajadores del Estado y a) participar como amigable componedor, de conformidad con lo decidido por el Tribunal de Conflictos de Jurisdicción de la Corte Suprema de Justicia de Guatemala o b) someterlas a la autoridad judicial. El Gobierno añade que el primer mecanismo se utiliza en la actualidad para lograr la resolución alternativa de innumerables conflictos colectivos entre la administración pública y sus empleados.

En cuanto a la Comisión Tripartita, la Comisión toma nota de que la Misión estimó que la misma precisa asistencia técnica para mejorar su funcionamiento y pide al Gobierno que someta esta  apreciación a la Comisión Tripartita. Según el informe de misión, la Comisión Tripartita cumple un papel muy valioso de diálogo social y de freno a iniciativas y proyectos de ley no deseados, así como de examen y solución de conflictos colectivos pero no llega a formular propuestas compartidas en la mayor parte de los problemas pendientes. La principal conclusión de la Misión es que en los últimos años a pesar de varias misiones de la OIT los graves problemas planteados por la Comisión de Expertos continúan y que el diálogo de la Comisión Tripartita no ha permitido resolverlos. Mientras tanto la tasa de afiliación sindical se sitúa según las organizaciones sindicales entre el 0,5 y el 1,88 por ciento, y el número de convenciones colectivas es muy reducido. En cualquier caso, las estadísticas detalladas de afiliación sindical y de negociaciones colectivas, incluido el número de trabajadores cubiertos, no existen y sería conveniente que se pusiera remedio a esta situación. La Comisión observa que la Misión apreció que el Gobierno (y la Comisión de Trabajo del Congreso) haya pedido la asistencia técnica complementaria de la OIT para superar los problemas pendientes, así como para organizar seminarios tripartitos sobre derechos sindicales en la maquila.

La Comisión toma nota de que el Gobierno considera que la Misión fue de gran utilidad. Como resultado de la misma, la Comisión toma nota de que el Gobierno informa que se han realizado dos seminarios tripartitos sobre libertad sindical y negociación colectiva en la industria de la maquila ya mencionados y se iniciaron las reuniones de la Subcomisión de Reformas Jurídicas, se revisaron los temas que se encuentran pendientes y se establecieron las prioridades en los temas que se trabajarán. Se han revisado los comentarios formulados por la Comisión, algunos de los cuales ya habían sido revisados y se había obtenido un consenso en el año 2001. La Comisión toma nota de que el Gobierno solicita que continúe la asistencia técnica.

No obstante, la Comisión observa con preocupación que los graves problemas sobre los que viene realizando comentarios desde hace numerosos años persisten, así como que a pesar de la discusión tripartita a nivel nacional y la asistencia técnica brindada en varias oportunidades, no ha habido progresos mayores. La Comisión espera firmemente que el nuevo Gobierno, con la asistencia de la Misión propuesta por la Comisión de la Conferencia que tendrá lugar a finales de abril de 2008, dará prueba de voluntad política para resolver estas cuestiones. La Comisión pide al Gobierno que en su próxima memoria facilite información sobre toda evolución positiva que se registre en los diferentes puntos mencionados.