Observación (CEACR) - Adopción: 2010, Publicación: 100ª reunión CIT (2011)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno, de las observaciones de la Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP) trasmitidas por el Gobierno con su memoria, así como de las observaciones formuladas por la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP) que fueron comunicadas al Gobierno el 16 de noviembre de 2009.

Artículo 1, párrafo 1, y artículo 2, párrafo 1, del Convenio. 1. Trabajo forzoso de las comunidades indígenas. Desde hace muchos años, la Comisión examina la situación de los miembros de las comunidades indígenas que son víctimas de prácticas de trabajo forzoso (esclavitud, servidumbre por deudas, o servidumbre propiamente dicha), en particular, en sectores tales como la agricultura, la ganadería y la explotación forestal. La Comisión se refirió en particular a la región de Atalaya, a la colecta de castañas en Madre de Dios y al trabajo forzoso existente en la extracción ilegal de la madera en la región de Ucayali. La Comisión tomó nota de la creación en 2007 de la Comisión Nacional para la Lucha contra el Trabajo Forzoso, y de la aprobación del Plan Nacional para la Lucha contra el Trabajo Forzoso (en adelante «el Plan Nacional»), cuyas políticas se proponen tratar los temas de estructura (condiciones de vulnerabilidad de las víctimas) y adoptar medidas coordinadas para resolver circunstancias concretas de trabajo forzoso. La Comisión tomó nota de los distintos elementos del Plan Nacional y solicitó al Gobierno que informara acerca de su implementación y de los resultados alcanzados. La Comisión subraya a este respecto que la CGTP considera que las medidas adoptadas para implementar dicho plan son insuficientes. La CONFIEP por su lado, valora positivamente el modo en que el Gobierno lucha contra el trabajo forzoso.

Medidas legislativas. Uno de los objetivos del Plan Nacional es «contar con legislación adecuada a la normativa internacional en materia de libertad de trabajo y con reglas que den garantías legales para la acción contra el trabajo forzoso». El Gobierno ha reconocido que la legislación no contiene disposiciones específicas que abarquen de manera integral la cuestión del trabajo forzoso por lo que el Estado debería proceder a la actualización y armonización de la legislación penal, laboral y civil en este tema. La Comisión observa que en su última memoria el Gobierno indica que no existe todavía una ley que incrimine específicamente el trabajo forzoso y defina los elementos constitutivos, pero que existe una propuesta legislativa en estudio que debería ser examinada próximamente por el Congreso. El Gobierno precisa sin embargo que otras disposiciones de la legislación nacional protegen el derecho a la libertad de trabajo, como el artículo 168 del Código Penal que sanciona con pena de prisión a todo aquel que obligue o amenace a una persona a realizar un trabajo sin percibir la remuneración correspondiente, o el artículo 153 que tipifica y define los elementos constitutivos de la trata de personas. El Gobierno considera que teniendo en cuenta que este artículo define los elementos constitutivos del delito de trata de personas, refiriéndose a la finalidad de la misma, a saber la explotación, las víctimas del trabajo forzoso podrían gozar de la protección y de la asistencia que ofrece este artículo. El Gobierno concluye manifestando que espera que el orden jurídico será completado próximamente por una propuesta de ley que permitirá adecuar la legislación nacional al Convenio

La Comisión toma nota de esta información. La Comisión recuerda que el trabajo forzoso contemplado en el Convenio implica una noción más amplia que la trata de personas y que es importante que los jueces cuenten con normas precisas, habida cuenta del principio de interpretación estricta de la ley penal. Por consiguiente, la Comisión espera que el Gobierno tomará las medidas necesarias para que la propuesta legislativa a la que se refiere resulte en la adopción de una disposición penal que tipifique específicamente el trabajo forzoso y defina los elementos constitutivos del trabajo forzoso, de manera que queden cubiertas todas las prácticas de trabajo forzoso existentes en el país. Finalmente, refiriéndose a su observación anterior, la Comisión solicita al Gobierno que indique si se ha dado seguimiento a la propuesta del Plan Nacional de elaborar un proyecto normativo para regular las agencias privadas de colocación y los sistemas de captación de mano de obra, con un enfoque en la prevención del trabajo forzoso, y mediante su sometimiento a la inspección del trabajo.

Inspección del trabajo. La Comisión tomó nota de que el Plan Nacional prevé el fortalecimiento de la inspección del trabajo, en particular mediante la creación de unidades de inspección móviles en zonas geográficas de difícil acceso y el establecimiento de mecanismos de recepción de denuncias y su canalización a los entes correspondientes. El Gobierno señala que se constituyó un grupo especial de inspección del trabajo para el trabajo forzoso (GEIT) en agosto de 2008. Dicho grupo, integrado por cinco inspectores del trabajo y dirigido por un supervisor, realizó su primera misión entre septiembre y diciembre de 2008. Esta misión tenía el objetivo de, por un lado, controlar la actividad de la extracción de madera en el departamento de Loreto, y por otro lado, desarrollar la capacidad de investigación del GEIT. El grupo concluyó que en dicho departamento, el sistema de «habilitación» sigue siendo un modo generalizado de captación de mano de obra mestiza e indígena en la actividad de extracción de madera. La segunda misión consistió en un plan operativo de inspección de las empresas exportadoras del sector de la madera y, en particular, en las concesiones forestales alejadas de las ciudades. El Gobierno precisa que las dificultades financieras impidieron que el GEIT se desplazara en dichas zonas y en las comunidades alejadas. Indica asimismo que el GEIT había realizado encuestas preliminares sobre las situaciones de trabajo forzoso en las actividades agroindustrial y minera.

La Comisión toma nota de estas informaciones. También toma nota de que en sus comentarios, la CGTP subraya que el GEIT tiene sede en Lima, la capital, y no en la zona en la que tiene mayor incidencia el trabajo forzoso, es decir en la selva amazónica; esto hace que resulte difícil cumplir con los objetivos fijados por el Plan de Acción. La Comisión considera que la especialización de un grupo de inspectores en la lucha contra el trabajo forzoso es, sin duda, un elemento positivo. Sin embargo, pone de relieve con preocupación que el GEIT no cuenta con recursos financieros para llevar a cabo sus misiones. La Comisión pide al Gobierno que envíe información sobre las medidas tomadas para garantizar que el GEIT disponga de los recursos humanos y materiales adecuados para desplazarse de manera rápida, eficaz y segura en todo el territorio nacional. La Comisión pide al Gobierno que indique el número de inspecciones llevadas a cabo, las situaciones de trabajo forzoso y el seguimiento judicial a las infracciones constatadas.

Sensibilización y prevención. La Comisión toma nota de las informaciones detalladas comunicadas por el Gobierno sobre las medidas adoptadas para informar y sensibilizar en cuanto a la problemática del trabajo forzoso. La Comisión toma nota, en particular, del proyecto sobre la estrategia de comunicación que, ante la falta de financiación, no ha podido ser implementado. Toma nota asimismo de la página web del Ministerio de Trabajo y de la Promoción del Empleo dedicada al trabajo forzoso; de las acciones descentralizadas llevadas a cabo por el Ministerio de Educación para difundir el Plan de Acción y realizar acciones de sensibilización y de prevención entre los docentes, los estudiantes y los padres de familia, dando prioridad a las zonas rurales, en las que la población es más vulnerable; de la difusión de reportajes televisados sobre el trabajo forzoso en la cadena nacional; de las medidas de sensibilización y de formación realizadas en las escuelas de policía y entre los funcionarios de las instituciones dedicadas al problema del trabajo forzoso. La Comisión alienta al Gobierno a seguir desarrollando este tipo de medidas de sensibilización y le ruega que envíe informaciones al respecto. La Comisión desearía que el Gobierno informe sobre las medidas adoptadas para identificar a las víctimas y conocer su número, y si se han adoptado medidas para aplicar las propuestas del plan nacional relativas a la realización de estudios sobre el trabajo forzoso en ciertos sectores, y a establecer diagnósticos periódicos sobre la situación del trabajo forzoso.

2. Trabajo doméstico en condiciones de trabajo forzoso. La Comisión había tomado nota de los alegatos relativos a prácticas de trabajo forzoso del que serían víctimas ciertas trabajadoras domésticas. La Comisión toma nota de la información del Gobierno sobre las numerosas actividades llevadas a cabo para que las trabajadoras domésticas conozcan sus derechos, sea a través de talleres de formación o de campañas de información (distribución de folletos, afiches y programas de televisión). La Comisión toma nota de que en sus comentarios, la CGTP confirma que numerosas trabajadoras domesticas son víctimas de trabajo forzoso. El sindicato se refiere a trabajadoras explotadas, obligadas a trabajar más de 18 horas por día sin recibir remuneración, o a cambio de una remuneración en especies, privadas de libertad de movimiento o de sus documentos de identidad. La CGTP subraya que es necesario modificar la legislación y disponer de un diagnóstico cuantitativo y cualitativo del trabajo forzoso en dicho sector, ya que en ausencia de dicha evaluación es difícil luchar contra esta forma de trabajo forzoso. Además, el Estado debería poner a disposición de las trabajadoras domésticas herramientas que les permitan hacer valer sus derechos. La Comisión confía en que el Gobierno tomará todas las medidas necesarias para garantizar la protección de las trabajadoras domésticas contra la imposición de prácticas de trabajo forzoso, tanto desde el punto de vista legislativo como en la práctica, adoptando medidas para brindarles asistencia y permitirles hacer valer sus derechos y denunciar los abusos de los que pueden ser víctimas.

3. Trata de personas. Además de las disposiciones del Código Penal que sancionan y definen los elementos constitutivos de la trata de personas a las que se refirió más arriba, la Comisión toma nota de la creación de la División de lucha contra la trata de personas en el seno de la Dirección de investigación criminal de la Policía Nacional. El Gobierno indica que esta División trabaja con la GEIT sobre las quejas presentadas relativas a la trata de personas con fines de explotación laboral a través de la línea telefónica creada a dicho fin por el Ministerio del Interior. El Gobierno se refiere también al sistema de registro y de estadísticas sobre el delito de trata de personas y similares, el cual establece indicadores sobre las quejas, investigaciones, lugar, hechos, identificación de personas, tipologías de la trata. Además, se estableció una línea telefónica accesible las 24 horas, todos los días, en la que profesionales asesoran y brindan asistencia a las víctimas de la trata, y, en su caso, pueden trasmitir las quejas a la policía. La Comisión pide al Gobierno que continúe proporcionando información sobre las medidas tomadas para combatir la trata de personas y, en particular, para proteger y brindar asistencia a las víctimas. Sírvase también suministrar información sobre los resultados obtenidos por la División de lucha contra la trata de personas de la Policía Nacional, las dificultades que se enfrentan y las medidas adoptadas al respecto.

Artículo 25. Sanciones por la exacción de trabajo forzoso. La Comisión había observado que la falta de disposiciones penales específicas que repriman y sancionen el trabajo forzoso impedía aplicar el artículo 25 del Convenio en virtud del cual el hecho de exigir trabajo forzoso de manera ilegal debería ser pasible de sanciones penales y que dichas sanciones deberían ser realmente eficaces y aplicadas de manera estricta. La Comisión toma nota de que en su memoria el Gobierno informa sobre ciertos mecanismos establecidos para permitir que las víctimas puedan denunciar su situación (línea telefónica gratuita para la trata de personas o denuncia en línea sobre la página web del Ministerio de Trabajo dedicada al trabajo forzoso). La Comisión observa que el Gobierno no envía información sobre el inicio de acciones judiciales contra las personas acusadas de haber impuesto trabajo forzoso.

La Comisión subraya que, tal como se demuestra más arriba, las prácticas de trabajo forzoso en Perú adoptan diversas modalidades (incluyendo prácticas similares a la esclavitud o servidumbre por deudas de los pueblos indígenas, explotación de trabajadoras domésticas) y parecería que la legislación en vigor no permite sancionar a los autores de dichas prácticas. La Comisión toma nota de que la CGTP subraya que cuando se identifican situaciones de trabajo forzoso, al no existir tipo penal en base al cual efectuar la denuncia, no se pueden incriminar dichas conductas lo que impide que se sancione a los culpables de exacción de trabajo forzoso. En estas circunstancias, la Comisión se refiere a sus comentarios precedentes sobre la necesidad de adoptar una disposición penal que incrimine específicamente el trabajo forzoso, definiendo los elementos constitutivos del mismo, en virtud de la cual las autoridades policiales y de represión puedan iniciar los procedimientos judiciales contra los autores de las diferentes practicas de trabajo forzoso en Perú. En cuanto a la trata de personas, la Comisión pide al Gobierno que envíe informaciones sobre la aplicación práctica de los artículos 153 y 153 A del Código Penal y que comunique una copia de las decisiones judiciales pertinentes. La Comisión pide también al Gobierno que indique si las autoridades judiciales del fuero penal se han pronunciado sobre la base del artículo 168 del Código Penal mencionado más arriba.

Finalmente, la Comisión observa que según el artículo 25 del reglamento de aplicación de la Ley General de Inspección del Trabajo (decreto supremo núm. 019-2006-TR), el trabajo forzoso, remunerado o no, así como la trata o la captación de personas con dichos fines, constituyen una infracción muy grave en materia de relaciones de trabajo y son pasibles de una sanción administrativa (multa). La Comisión pide al Gobierno que informe sobre las sanciones impuestas en virtud de esta disposición precisando el número y el monto de las mismas.