Observación (CEACR) - Adopción: 2011, Publicación: 101ª reunión CIT (2012)

Convenio sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes, 1967 (núm. 128) - Venezuela (República Bolivariana de) (Ratificación : 1983)

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La República Bolivariana de Venezuela es parte en el Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102), así como en los Convenio núms. 121 sobre las prestaciones en caso de accidentes de trabajo y enfermedades de profesionales, 128 relativo a las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes y 130 relativo a la asistencia médica y las prestaciones monetarias de enfermedad. Desde la adopción de la nueva Constitución en 1999, el Gobierno ha participado en un proceso de reforma de la totalidad del sistema de seguridad social, adoptando en 2002 la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social (LOSSS), seguida en 2005, por la adopción de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT). En 2009, 2010 y 2011, la Confederación de Trabajadores de Venezuela (CTV) y la Alianza Sindical Independiente (ASI) han venido comunicando, respecto de los convenios, comentarios relativos a la seguridad social, ratificados por la República Bolivariana de Venezuela, en los que se han constatado las deficiencias del sistema de la seguridad social y los problemas que ha suscitado su transición hacia el nuevo sistema. Teniendo en cuenta la necesidad de tratar, de una forma coherente e integrada, el conjunto de las cuestiones relativas a la reforma del sistema de la seguridad social, la Comisión ha decidido reagruparlas en una observación única respecto al Convenio núm. 102, en la medida en la que este instrumento es el que establece, en interacción con otros convenios relativos a la seguridad social, el marco general de las obligaciones internacionales asumidas por la República Bolivariana de Venezuela en esta materia.

I. La instalación de un sistema integrado de seguridad social

La Constitución de 1999 prevé en su artículo 86 que toda persona tiene derecho a la seguridad social, y define a ésta como un servicio público de carácter no lucrativo que garantiza la salud y asegura la protección en contingencias de maternidad, paternidad, enfermedad, invalidez, enfermedades catastróficas, discapacidad, necesidades especiales, riesgos laborales, pérdida de empleo, desempleo, vejez, viudedad, orfandad, vivienda, cargas derivadas de la vida familiar y cualquier otra circunstancia de previsión social. El Estado tiene la obligación de asegurar la efectividad de este derecho, creando un sistema de seguridad social universal, integral, de financiamiento solidario, unitario, eficiente y participativo, de contribuciones directas o indirectas y regulado por una ley orgánica especial.

La LOSSS fue adoptada en 2002, y establecía la creación de un sistema integrado de seguridad social compuesto por seis regímenes de prestaciones reguladas por leyes especiales, relativas, a la salud, las pensiones y otras prestaciones en efectivo, los servicios sociales, la seguridad y la salud en el trabajo y en el alojamiento. Para la adopción de esta legislación se había fijado un plazo de cinco años. La LOSSS establecía igualmente la creación de dos nuevas instituciones: la Tesorería de la Seguridad Social, encargada de las cuestiones relativas a la afiliación, la recaudación de las cotizaciones y el pago de las prestaciones en efectivo; y la Superintendencia de la Seguridad Social, encargada de controlar el conjunto de los regímenes de la seguridad social que proporcionan prestaciones en el marco del sistema integrado de la seguridad social. La LOSSS representaba un progreso considerable en el desarrollo sostenible de la seguridad social, porque establecía un marco jurídico claro, seguro y coordinado que permitía garantizar la sumisión de los regímenes de la seguridad social a la primacía del Derecho y favorecer así la buena gobernanza de los regímenes de la seguridad social. Además, el establecimiento de instituciones fuertes encargadas de administrar y controlar el nuevo sistema de la seguridad social representaba una garantía importante e indispensable para su funcionamiento y buena gobernanza.

La Comisión toma nota de que se han adoptado las leyes relativas a los servicios sociales, la salud y la seguridad en el trabajo y la vivienda, que forman así el nuevo marco institucional de la seguridad social. Por lo que respecta a los otros dos regímenes, el de salud y el de las pensiones, la legislación especial prevista por la LOSSS sigue sin ser adoptada pese a haber expirado ya el plazo de cinco años fijado por la ley orgánica para su aprobación. Según la CTV y la ASI, el Gobierno ha procedido a modificar la LOSSS en 2007 con el fin de suprimir el plazo de cinco años fijado inicialmente para la aplicación del sistema integrado de la seguridad social. En las últimas memorias proporcionadas por el Gobierno en 2011 no se indican de qué manera pretende éste proseguir la puesta en marcha de la reforma estructural iniciada por la LOSSS respecto al régimen de la atención sanitaria, el de las pensiones, y a otras prestaciones en efectivo. Por otra parte, al día de hoy, tampoco se han establecido todavía las dos nuevas entidades mencionadas anteriormente, y el Gobierno se limita a indicar que, en 2006, se confió al Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y la Seguridad Social la creación de la Tesorería de la Seguridad Social. Según las organizaciones ASI y CTV, la pasividad del Gobierno demuestra una falta de determinación en cuanto a la observancia de los derechos reconocidos tanto por la Constitución como por la LOSSS. Al tiempo que reitera las medidas positivas adoptadas por el Gobierno, la ASI considera que éstas no representan más que respuestas fragmentarias y parciales y que revelan la ausencia de una concepción jurídica de la seguridad social para cuya aplicación se exigen respuestas legislativas precedidas de estudios de viabilidad y necesidad económicas. Las pocas informaciones suministradas por el Gobierno sobre sus intenciones legislativas y las críticas vertidas por las organizaciones sindicales suscitan dudas en lo que respecta a la decisión del Gobierno de llevar a cabo la instauración del sistema integrado de seguridad social en su conjunto. A fin de disipar estas dudas, la Comisión agradecería al Gobierno que señale, en su próxima memoria, las prioridades políticas en la puesta en práctica de la arquitectura prevista por la LOSSS en lo que concierne a los dos regímenes de prestaciones que, al día de hoy, no han sido aún establecidos, indicando, en su caso, si se ha establecido un nuevo calendario a estos efectos. La Comisión espera que el Gobierno comunicará, en su próxima memoria, los progresos visibles que se hayan realizado en la creación de las nuevas instituciones mencionadas.

II. La promoción del diálogo social

Según la ASI y la CTV, la dificultad de acceso a la información constituye el principal problema en la evaluación del rendimiento de la gestión y los resultados obtenidos en materia de seguridad social. La imposibilidad de acceder a una información clara, fiable y oficial, incluida de carácter estadístico, impide a las partes interesadas garantizar una supervisión eficaz del grado de cobertura de la gestión del sistema de seguridad social. Estas organizaciones señalan igualmente que los trabajadores no están representados ni en el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS) ni en otras instituciones públicas tales como el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INAPSASEL) o en el Instituto Nacional de Cooperación Educativa Socialista (INCES). La ASI se refiere igualmente a las dificultades procedimentales que deben superar los usuarios del sistema de la seguridad social para ejercer sus derechos ante la justicia, en particular, ante el Tribunal Supremo de Justicia (TSJ), que se ha mostrado contradictorio con respecto a la progresividad que debería caracterizar la aplicación del derecho fundamental a la seguridad social, especialmente al incurrir en demoras en los procedimientos y a dar lugar a retrocesos jurisprudenciales. El Ministerio Público podría igualmente cumplir mejor su misión si recabase, cuando estime oportuno, la intervención de los agentes del Estado y reclamase sanciones en caso de corrupción, instruyendo los procesos sin dilación en caso de quejas presentadas por los usuarios y estableciendo las responsabilidades por no haberse establecido regímenes de salud y de pensiones.

La Comisión toma nota de que el Gobierno no proporciona en sus memorias, comprendida la de 2011, respuestas detalladas a los numerosos comentarios formulados por la ASI y la CTV, y nada indica que haya entablado un diálogo social con los interlocutores sociales constructivo sobre la aplicación de la reforma del sistema de la seguridad social. Al tiempo que toma nota de que la Constitución reconoce que la comunidad organizada tiene el derecho y el deber de participar en la toma de decisiones sobre la planificación, la ejecución y el control de la política específica en las instituciones públicas de salud (artículo 84), la Comisión desea reiterar que el éxito de las reformas depende del consenso entre los interlocutores sociales y un amplio respaldo social, incluido el de las organizaciones de la sociedad civil y las autoridades comunitarias y locales. Teniendo en cuenta los considerables conocimientos en la materia de los interlocutores sociales, la implicación eficaz de estos en la puesta en marcha del nuevo sistema de la seguridad social contribuiría a hacerlo progresar, determinando la adecuada proporción de los distintos regímenes en el país. El tiempo dedicado al diálogo constituye así una buena inversión y un modo de ganar tiempo, toda vez que este diálogo conduce a un amplio apoyo político y social a las reformas necesarias, generando así ventajas considerables tanto de carácter económico como social (véase Estudio General relativo a los instrumentos de la seguridad social, Informe III (1B), CIT, 2011, párrafo 558). La Comisión espera, por consiguiente, que el Gobierno prestará una atención particular a las críticas formuladas por las organizaciones sindicales para llevar a cabo la instauración del sistema integrado de la seguridad social cuyas bases contiene la LOSSS.

III. Régimen de prestaciones en materia de salud

La Constitución de 1999 reconoce que la salud es un derecho social fundamental y una obligación del Estado, que lo garantizará como parte del derecho a la vida (artículo 83). El Estado deberá crear, financiar y administrar un sistema público de salud, de carácter intersectorial, descentralizado y participativo, integrado en el sistema de la seguridad social, regido por los principios de gratuidad, universalidad, integralidad, equidad, integración social y solidaridad (artículos 84 y 85). La LOSSS ha establecido el marco jurídico que permite llevar a la práctica estas disposiciones constitucionales y, a estos efectos, ha previsto la aprobación de una ley específica relativa a las prestaciones de salud.

No obstante, el Gobierno sigue refiriéndose a la Ley del Seguro Social de 1967, en lo que atañe al régimen jurídico aplicable a la asistencia médica. Se refiere igualmente a la inclusión en el programa de salud, del desarrollo progresivo de los nuevos puntos de consultas médicas, los servicios integrales de salud, la modernización del sistema hospitalario y la construcción de los centros de cuidados especiales. Según el Gobierno, este programa ha permitido, hasta el presente, la creación de unos 1.600 puntos de consultas, 175 centros de diagnóstico integral, 183 centros de readaptación integral, seis centros de alta tecnología y un hospital de cardiología infantil, con el fin de que el 60 por ciento de la población excluida pueda beneficiarse a largo plazo de las prestaciones de salud. El Gobierno indica, además, la creación de obras sociales en el ámbito de la salud (misiones sociales Barrio Adentro I, II, III, IV), cuyo objetivo consiste en proteger la salud de las personas más desfavorecidas y aplicar así el principio constitucional de la gratuidad de la asistencia médica. La memoria proporcionada por el Gobierno en 2011 respecto al Convenio núm. 130 se limita a indicar que no se ha realizado ninguna modificación en el modo de aplicar el Convenio.

Por lo que respecta a este asunto, la ASI menciona un proyecto de ley destinado a poner en práctica las disposiciones de la LOSSS en materia de salud, que ha sido aprobado por el Parlamento en primera lectura, en 2004, pero que no ha culminado, ya que el Gobierno no lo ha incluido en su agenda legislativa. Al tiempo que toma nota de las diversas medidas positivas adoptadas por el Gobierno en materia de salud, la ASI considera que dichas medidas han sido puntuales y corren el riesgo de instaurar, de facto, un sistema de salud situado bajo la tutela del Ministerio del Poder Popular para la Salud (MPPS), en paralelo al administrado por el IVSS, lo que contradeciría el objetivo constitucional de integración del sistema de salud en el seno del sistema de la seguridad social. La ASI se muestra igualmente preocupada por la práctica que consiste, en lo que se refiere a las instituciones públicas, en suscribir en favor de sus empleados pólizas privadas de hospitalización, cirugía y maternidad («HCM»). En la práctica, los empleados del sector público siguen prefiriendo recurrir a los seguros privados porque consideran que el sistema de salud pública es, en general, deficiente. Pese a que, en 2009, el Gobierno decidió que, en el futuro, el conjunto de las políticas de seguridad social de este tipo deberían ser gestionadas por un organismo del Estado, aún no ha definido las modalidades prácticas de ésta. Por consiguiente, el Estado se ha convertido en un recaudador de fondos que sostiene el sistema de salud privada y perjudica no solamente al sistema público de la seguridad social, sino también a los trabajadores, que se ven obligados a dedicar una parte de su salario a sufragar los gastos de sus seguros de salud por falta de una política pública que garantice los derechos constitucionales a la salud y la seguridad social.

En vista de estas informaciones, la Comisión ruega al Gobierno que explique las razones por las cuales se ha demorado y obstaculizado la instauración de un régimen público de prestaciones de salud. La Comisión reitera que la legislación existente en materia de salud — Ley del Seguro Social, de 1967 — no resulta suficiente para garantizar la plena aplicación del Convenio núm. 130. Desde hace varios años, la Comisión viene llamando la atención del Gobierno sobre la necesidad de modificar esta ley a fin de armonizarla con las obligaciones que se derivan de los convenios internacionales relativos a la seguridad social ratificados por el país. Los puntos planteados anteriormente atañen especialmente a las disposiciones siguientes del Convenio núm. 130: los artículos 10 y 19 (que han de interpretarse conjuntamente con el artículo 5) (necesidad de proteger de manera efectiva ya sea al conjunto de los asalariados y a sus derechohabientes, ya sea al 75 por ciento de la población económicamente activa y a sus derechohabientes); el artículo 13 (necesidad de comunicar copia de las leyes y reglamentos en los que se precise la asistencia médica prestada a las personas cubiertas, respetando el mínimo previsto por esta disposición del Convenio); el artículo 16, párrafo 1 (necesidad de armonizar el artículo 127 del reglamento general de la Ley sobre la Seguridad Social con la práctica establecida por el IVSS, que consiste en proporcionar una asistencia médica durante todo el tiempo que dure la contingencia); el artículo 16, párrafo 2 y 3 (necesidad de comunicar copia de toda decisión, circular o reglamento administrativo del IVSS que regule la práctica consistente en seguir proporcionando asistencia médica cuando el beneficiario deje de pertenecer a las categorías de personas protegidas, en caso de una enfermedad que haya empezado cuando dicha persona pertenecía a esas categorías); el artículo 28, párrafo 2 (necesidad de modificar el artículo 160 del reglamento general de la Ley del Seguro Social, según el cual la pensión no se concederá cuando la contingencia se deba a una infracción de la ley o a la comisión de un delito o de un atentado contra la moral y las buenas costumbres); el artículo 22, interpretado conjuntamente con el artículo 1, h) (en lo que concierne al nivel de las prestaciones en efectivo en caso de enfermedad). Esperando la aplicación de la LOSSS en su parte relativa a la salud, la Comisión ruega al Gobierno que precise, en su próxima memoria, las medidas adoptadas para dar efecto a cada una de las disposiciones mencionadas del Convenio. La Comisión espera, además, que en su próxima memoria responderá a los alegatos de la CTV y de la ASI sobre el funcionamiento del sistema de salud pública.

IV. Régimen de pensiones y otras prestaciones monetarias

Al igual que en la situación de las prestaciones de salud, la Comisión toma nota de que las prestaciones monetarias de la seguridad social siguen estando reguladas por la Ley del Seguro Social, de 1967. A raíz de la adopción de la nueva Constitución en 1999, las pensiones de invalidez, vejez y, desde 2010, sobrevivientes, se hacen efectivas con arreglo al índice del salario mínimo, el cual se revalora todos los años. El Gobierno señala, además, que ha garantizado el conjunto de los recursos financieros necesarios para el funcionamiento del sistema de la seguridad social y ha asumido también la responsabilidad que le atribuye la Constitución, extendiendo la cobertura de la seguridad social y mejorando la eficacia y la equidad en la distribución de los recursos públicos. La aplicación de esta política ha permitido una mejor redistribución de los ingresos por hogares, una mejora de la situación de las clases más empobrecidas, así como una progresión del Índice de Desarrollo Humano de Venezuela. En 2007, el decreto presidencial núm. 5316 ha ampliado la cobertura de los beneficiarios de la prestación de vejez a alrededor de 100.000 personas de al menos 70 años de edad que residan en territorio nacional, en el marco de un programa excepcional y temporal. En 2010, se aprobaron igualmente otros dos decretos de carácter excepcional y temporal: el decreto núm. 7401, que establece un programa excepcional y temporal con el fin de garantizar el derecho a una pensión de vejez a los asegurados que hayan cumplido la edad pensionable y que, pese a haber cotizado al mínimo a lo largo de su vida profesional, no lleguen a cumplir las condiciones para beneficiarse de dicha prestación. El decreto núm. 7402 que obliga al IVSS a pagar prestaciones de vejez a unos 20.000 campesinos y pescadores que han alcanzado la edad de 60 años en el caso de los hombres y de 55 en el caso de las mujeres. Según las informaciones comunicadas por el Gobierno, en el curso del período que comprenden las memorias entre 2006 y 2011, el número de pensionistas del sistema de la seguridad social habría pasado de 944.475 a 1.825.192 personas. El porcentaje de personas mayores de edad (mujeres con más de 55 años y hombres con más de 60 años) cubiertos por el sistema de la seguridad social ha pasado de ser 24,36 por ciento, en 1998, a 57,06 por ciento en 2009.

Al tiempo que subraya los esfuerzos del Gobierno por ampliar la cobertura del sistema contributivo (6.701.444 personas en 2009) y garantizar la prestación de una pensión de vejez a las personas de edad avanzada excluidas, la ASI reitera que más de un millón de personas siguen sin estar cubiertas por una pensión de vejez, y expresa sus dudas respecto al hecho de que, para garantizar esta cobertura, el Gobierno haya empleado el procedimiento de adoptar distintos decretos para cada una de las distintas categorías. Según la ASI, las medidas que consisten en conceder pensiones especiales representan esfuerzos desarticulados que no se inscriben en un marco jurídico integrador, que son sumamente insuficientes para resolver el problema estructural asociado a la cobertura de la vejez. La ASI hace constar igualmente la falta de claridad e incertidumbre jurídicas en lo que atañe tanto al ejercicio del derecho a las prestaciones monetarias como al nivel de éstas, lo que tiene graves consecuencias para el funcionamiento del sistema judicial y el reconocimiento de los derechos adquiridos tanto ante la administración como ante el sistema judicial. La decisión del Tribunal Supremo de Justicia (TSJ) de 2005, que ordenaba que el cálculo de las prestaciones de vejez y sobrevivientes se hiciese sobre la base de las ganancias anteriores (TSJ, Sala Social, asunto núm. 0816, de 26 de julio de 2005) ha sido ignorada por el tribunal encargado de aplicarla, el cual ha validado la reducción del monto de las pensiones debidas hasta el nivel del salario mínimo. En fechas recientes, un recurso judicial ha admitido a trámite ante la Cámara Constitucional del TSJ, interpuesto por el Programa venezolano de educación/acción en el ámbito de los derechos del hombre (Provea) solicita que se declare inconstitucional aquella ley que regula el sistema de pensiones sin haber sido promulgada. Según la ASI, la adopción de la ley relativa al régimen de pensiones y otras prestaciones dinerarias prevista por la LOSSS tendría la ventaja de clarificar la situación jurídica y de restablecer el vínculo entre las prestaciones y las ganancias anteriores de los beneficiarios. La ASI señala igualmente que la LOPCYMAT sigue sin aplicarse en la práctica en lo que atañe a las prestaciones por accidentes laborales, a la espera de que se establezcan las nuevas instituciones previstas por la LOSSS.

La Comisión lamenta que el Gobierno no responda a los alegatos detallados presentados por las organizaciones CTV y ASI y que, en cambio, se limite a indicar en sus memorias de 2011 sobre los Convenios núms. 121 y 128, que no merece destacarse ningún cambio en el modo en el que se han aplicado los convenios, pasando por alto la manera en la que se pretende seguir poniendo en práctica la LOSSS. La Comisión ruega al Gobierno que precise sus intenciones políticas en cuanto a la adopción de la ley relativa al régimen de pensiones y otras prestaciones monetarias.

En lo que respecta a la cuestión de la aplicación de los convenios de seguridad social por la legislación actualmente aplicable, la Comisión toma nota de que las informaciones proporcionadas por el Gobierno se limitan a referirse a las distintas disposiciones legislativas en esta materia, pese a venir llamando su atención desde hace varios años sobre la necesidad de proporcionar la totalidad de los elementos solicitados en los formularios de memoria. La Comisión ruega, por consiguiente, al Gobierno que, en relación con los instrumentos mencionados anteriormente, comunique en su próxima memoria información detallada basada sobre los formularios de memoria en la que se indique el modo en el que la legislación aplicable, incluida las diversas medidas excepcionales y temporales adoptadas por el Gobierno, permite dar cumplimiento a las disposiciones de los Convenios núms. 102, 121 y 128.

En lo que respecta al nivel de las prestaciones: le ruega que demuestre que el monto de las prestaciones monetarias corresponde al mínimo establecido por el Convenio núm. 121 en lo que respecta a las prestaciones por accidentes del trabajo y por enfermedad profesional (artículos 13, 14, párrafo 2, y 18, párrafo 1, interpretados conjuntamente con el artículo 19); el Convenio núm. 128 en lo que respecta a las prestaciones de vejez, invalidez y supervivientes (artículos 10, 17 y 23, interpretados conjuntamente con el artículo 26).

En lo que respecta al Convenio núm. 121: artículo 4 (necesidad de cubrir de manera efectiva a todos los asalariados (incluidos los aprendices) de los sectores privados o públicos, incluidas las cooperativas, y, en caso de fallecimiento del sostén de la familia, a las categorías prescritas de beneficiarios); artículo 7 (necesidad de precisar las condiciones en las cuales un accidente sufrido en el trayecto debe considerarse como un accidente de trabajo que dé lugar al ejercicio del derecho a percibir una indemnización en el marco de la legislación en materia de seguridad social); artículo 8 (establecimiento de una lista de enfermedades profesionales de conformidad con lo dispuesto en el Convenio); artículo 10, párrafo 1 (necesidad de adoptar las medidas necesarias con miras a determinar expresamente en la legislación los tipos de atención médica proporcionada por el IVSS a los asegurados, entre las cuales deben al menos figurar las atenciones enumeradas por el Convenio); artículo 18 (interpretado de consuno con el artículo 1, e), i)) (modificar el artículo 33 de la Ley sobre el Seguro Social a fin de elevar de 14 a 15 años la edad a la que los niños deben tener derecho a una pensión de supervivientes); artículo 21 (necesidad de suministrar los datos estadísticos requeridos en el formulario de memoria que permitan evaluar el impacto real de las revalorizaciones de las pensiones, teniendo en cuenta las variaciones del nivel general de las ganancias o de la evolución del costo de la vida); artículo 22, párrafos 1, d) y e), y 2) (necesidad de modificar el artículo 160 del reglamento general de la Ley sobre el Seguro Social, según el cual no se concederá la pensión cuando la contingencia se deba a una infracción de la ley o a la comisión de un delito o de un atentado contra la moral y las buenas costumbres).

En lo que respecta al Convenio núm. 128: artículo 21, párrafo 1 (interpretado de consuno con el artículo 1, h), i)) (necesidad de modificar el artículo 33 de la Ley del Seguro Social a fin de elevar de 14 a 15 años la edad en la que los niños deben tener derecho a una pensión de supervivientes); artículo 29 (necesidad de proporcionar los datos estadísticos requeridos en el formulario de memoria que permitan evaluar el impacto real de las revalorizaciones de pensiones, teniendo en cuenta las variaciones del nivel general de ganancias o la evolución del coste de la vida); artículo 32, párrafo 1, d) y e) (necesidad de modificar el artículo 160 del reglamento general de la Ley sobre el Seguro Social, según el cual no se concederá la pensión cuando la contingencia se deba a una infracción de la ley o a la comisión de un delito o a un atentado contra la moral y las buenas costumbres); artículo 32, párrafo 2 (necesidad de prever que cuando se suspenden las prestaciones una parte de éstas deberá destinarse a las personas a cargo del beneficiario); y artículo 38 (indicar cualquier aumento del número de asalariados del sector agrícola protegidos por el Convenio).

En lo que respecta al Convenio núm. 102: artículos 50 y 52 (interpretados de consuno con el artículo 65) (necesidad de armonizar el artículo 143 del Reglamento General de la Seguridad Social con el artículo 11 de la Ley sobre el Seguro Social).