Observación (CEACR) - Adopción: 2012, Publicación: 102ª reunión CIT (2013)

Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (núm. 182) - Nueva Zelandia (Ratificación : 2001)

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La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno. También toma nota de los comentarios formulados por Business New Zealand, así como los comentarios del Consejo de Sindicatos de Nueva Zelandia (NZCTU) relativos a la aplicación del Convenio (revisado) sobre la edad mínima (industria), 1937 (núm. 59), y la respuesta del Gobierno a los mismos.

Artículo 3, d), del Convenio. Trabajo peligroso. Edad mínima de admisión al trabajo peligroso. La Comisión tomó nota anteriormente de que, en virtud del artículo 54, d), del Reglamento de Salud y Seguridad en el Trabajo, de 1995 (Reglamento HSE), se prohíbe el trabajo peligroso a los niños menores de 15 años, aunque esa prohibición no se extiende a todos los menores de 18 años de edad, como se especifica en el artículo 3, d), del Convenio. La Comisión también tomó nota de la alegación del NZCTU según la cual, en 2006, alrededor de 300 niños menores de 15 años visitaron a su médico de cabecera por alguna lesión relacionada con el trabajo, y que se otorgaron indemnizaciones por accidente y se proporcionó asistencia para rehabilitación a alrededor de 1 000 a 2 000 niños de edades comprendidas entre 15 y 19 años. A este respecto, el Gobierno señaló que, aunque compartía las preocupaciones planteadas por la NZCTU con respecto a los accidentes de niños y jóvenes en el lugar de trabajo, algunos de los cuales resultan mortales, existe una legislación destinada a proteger a los jóvenes. El Gobierno indicó que esa protección legislativa garantiza, en general, que los jóvenes no se expongan a trabajos peligrosos y que los empleadores tienen la obligación de asegurar que el entorno laboral sea seguro y saludable, así como de formar y supervisar a los trabajadores. La Comisión también tomó nota de que Business New Zealand también afirmó que el marco legislativo existente establece umbrales mínimos efectivos para la admisión al trabajo, especialmente examinados junto con la obligación de todos los empleadores de proporcionar a todos los trabajadores, independientemente de la edad, un entorno de trabajo seguro y saludable.

No obstante, la Comisión también tomó nota de la información que figura en un documento de investigación titulado «Escolares en un empleo remunerado — una reseña de los resultados de las investigaciones» elaborado por el Departamento de Trabajo en septiembre de 2010 (en adelante, Informe DoL de 2010), en el cual se hace referencia a la ineficacia de los empleadores para mejorar el conocimiento de los escolares, tanto respecto de los peligros como de sus derechos en el lugar de trabajo, como se prevé en la Ley sobre Seguridad e Higiene en el Trabajo. Además, se señala en dicho informe que un estudio revela que la tercera parte de los estudiantes secundarios indicaron que sus empleadores no les proporcionaron ninguna información sobre riesgos en el lugar de trabajo. Asimismo indica que se informa con frecuencia de deficiencias en la formación y supervisión de los niños en el lugar de trabajo. Además se indica que las lesiones de los escolares en el lugar de trabajo son frecuentes y, en algunos casos, graves y, la sexta parte de los estudiantes secundarios que trabajan a tiempo parcial sufrieron accidentes de trabajo en el año anterior al Informe. Además, se señala que los niños entre 15 y 16 años de edad son más propensos a sufrir accidentes que los niños entre 13 y 14 años de edad, y que el 20 por ciento de los niños de 16 años de edad que realizan actividades laborales ha tenido accidentes de trabajo. Asimismo, la Comisión tomó nota de que el Comité de los Derechos del Niño, en sus observaciones finales de 11 de abril de 2011, expresó su preocupación por el hecho de que a los niños entre las edades de 15 y 18 años de edad se les permite trabajar en lugares de trabajo peligrosos (documento CRC/C/NZL/CO/3-4, párrafo 41).

La Comisión toma nota de que Business New Zealand indica que, en el contexto del país, se requiere que los riesgos en el trabajo sean, según sea apropiado, eliminados, aislados o reducidos al mínimo. Business New Zealand señala que los empleadores deben encargarse de la formación y supervisión de toda persona ocupada en alguna actividad que pueda ser considerada peligrosa, y también debe suministrar vestimenta y equipo de protección, independientemente de la edad del trabajador, aunque teniendo en cuenta las prohibiciones específicas aplicables a los adolescentes menores de 16 años. Indica asimismo, que en el país no se tolera ni alienta el trabajo de los niños que sea excesivamente difícil o peligroso.

La Comisión toma nota de que el NZCTU afirma, en los comentarios presentados en relación con la aplicación del Convenio núm. 59, que en el país se concede escasa atención a la naturaleza del trabajo realizado por niños y adolescentes que trabajan antes o después de concurrir a la escuela, los fines de semana o durante las vacaciones escolares, ni tampoco existen disposiciones expresamente destinadas a garantizar que los niños y adolescentes no sean explotados o expuestos a prácticas de trabajo inseguras o a lugares de trabajo peligrosos. La NZCTU indica que si bien el Gobierno proporciona información sobre los derechos de los jóvenes trabajadores en el sitio web del Departamento de Trabajo, se deja a la iniciativa de los jóvenes, o de sus familias utilizar adecuadamente esta información. El NZCTU también señala que los registros de accidentes indican que dos trabajadores de 17 años de edad estaban empleados en las minas en 2010, y una de las víctimas mortales en el accidente minero de 2010 fue un joven de 17 años de edad. Además, el NZCTU hace referencia a un estudio, según el cual sufre lesiones la cuarta parte de los estudiantes que trabajan en el sector manufacturero. Además, el NZCTU indica que según información procedente de la Corporación para la Indemnización por Accidentes, el número de lesiones informadas sobre niños de edades comprendidas entre 10 y 14 años en la industria fue de 77 en 2008-2009, 72 en 2009-2010 y 58 en 2010-2011. En cuanto al grupo de edades de 15 a 19 años, el número de lesiones notificadas fue de 4 373 en 2008-2009, 2 784 en 2009-2010 y de 2 548 en 2010-2011. Sin embargo, el NZCTU señala que el registro de reclamaciones por lesiones es un indicador que no representa adecuadamente la realidad y la investigación indica que los empleadores desalientan a los jóvenes trabajadores a informar acerca de las lesiones sufridas.

La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno, en respuesta a los comentarios del NZCTU, según la cual el Ministerio de Trabajo está adoptando un enfoque estratégico para reducir las lesiones y el número de víctimas provocadas por el trabajo en el marco del Programa nacional para la acción, publicado en marzo de 2010, que destaca los cinco sectores en los que existen los máximos riesgos en materia de salud, lesiones o muerte. El Gobierno señala que en cada uno de esos sectores se ha establecido un plan trienal de acción sectorial. En virtud del plan de acción en el sector manufacturero, tienen prioridad para la acción los grupos a riesgo, que incluyen a los jóvenes (entre 15 y 24 años de edad), que necesitan mayor formación y supervisión. El objetivo del plan es proporcionar una formación efectiva y promover prácticas laborales seguras para los jóvenes a través de programas con objetivos específicos. El Gobierno señala que no tiene conocimiento de que se ignore el marco regulatorio existente, y considera suficiente la legislación actualmente en vigor. En consecuencia, sus actividades estarán centradas en proporcionar una mayor formación y sensibilización en materia de seguridad, y no a la inobservancia de la legislación. A este respecto, la Comisión también toma nota de que el Gobierno considera que el marco político y legislativo actual prevé mínimos de edad efectivos para la admisión al trabajo a fin de garantizar que los niños no realicen actividades peligrosas. El Gobierno indica que si bien las restricciones legales específicas sobre el tipo de trabajo sólo se aplican a los menores de 15 años, los niños entre los 16 y los 18 años están protegidos por los requisitos generales de la legislación en materia de seguridad y salud en el lugar de trabajo, en virtud del cual se protege a todos los trabajadores, independientemente de su edad. El Gobierno también señala que se da cumplimiento a las condiciones establecidas en el párrafo 4 de la Recomendación sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (núm. 190) mediante la obligación general de los empleadores de garantizar un entorno de trabajo seguro e impedir la exposición a condiciones peligrosas, y garantizar que los trabajadores disponen de formación y experiencia suficiente, de manera que el trabajo que realizan no sea susceptible de causarles daño.

Sin embargo, la Comisión toma nota de la información que figura en la memoria del Gobierno en relación con el número de quejas por lesiones relacionadas con el trabajo presentadas por personas de 18 años o incluso menores de esa edad, y observa que el número de lesiones relacionadas con el trabajo se incrementa significativamente con la edad de los niños; el número de niños de 16 años supera en 724 a los niños de 15 años que presentaron denuncias por accidentes relacionados con el trabajo, y los jóvenes de 17 años son 1 347 más que los de 16 años que denunciaron tales accidentes. Además, la Comisión toma nota de que el Gobierno señala que el Informe DoL de 2010 sobre la situación de los escolares ocupados en un empleo remunerado en Nueva Zelandia hace una reseña de los conocimientos actuales sobre los riesgos a que están expuestos los niños en el empleo; a este respecto, la Comisión recuerda que el Informe DoL de 2010 indica que la protección legislativa existente que hace recaer en el empleador la responsabilidad de proteger a los niños menores de 18 años de los riesgos en el lugar de trabajo, en la práctica no parece proteger plena y eficazmente a los niños del trabajo peligroso.

En consecuencia, la Comisión se ve obligada nuevamente a expresar su grave preocupación por el hecho de que en la legislación y en la práctica, se permita que los niños de entre 15 y 18 años de edad puedan realizar tipos de trabajo claramente peligrosos, como anteriormente fue reconocido por el Gobierno y confirmado por la investigación del Departamento de Trabajo. En consecuencia, la Comisión debe subrayar que, en virtud del artículo 3, d), el trabajo que, por su naturaleza o por las condiciones en que se lleva a cabo, es probable que dañe la salud, la seguridad o la moralidad de los niños menores de 18 años, constituye una de las peores formas de trabajo infantil, y que, en virtud del artículo 1 del Convenio, los Estados Miembros deberán adoptar medidas inmediatas y eficaces para conseguir la prohibición y la eliminación de las peores formas de trabajo infantil con carácter de urgencia. Además, la Comisión recuerda que el párrafo 4 de la Recomendación núm. 190 prevé la posibilidad de autorizar el empleo o el trabajo a partir de los 16 años de edad, con sujeción estricta a las condiciones de garantizar su salud y seguridad y que hayan recibido instrucción o formación profesional adecuada y específica en la rama de actividad correspondiente. Por consiguiente, la Comisión insta nuevamente al Gobierno a que adopte medidas inmediatas y eficaces con el fin de cumplir lo prescrito en el artículo 1 del Convenio, leído en concordancia con el artículo 3, d), para prohibir que los menores de 18 años de edad sean ocupados en actividades peligrosas. No obstante, cuando dicho trabajo sea realizado por jóvenes de edades comprendidas entre los 16 y 18 años, la Comisión insta al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para garantizar que ese trabajo se lleve a cabo conforme a las estrictas condiciones previstas en el párrafo 4 de la Recomendación núm. 190, es decir, siempre que queden plenamente garantizadas la salud y la seguridad de estos niños, y que hayan recibido instrucción o formación profesional adecuada y específica en la rama de actividad correspondiente. La Comisión solicita al Gobierno que en su próxima memoria proporcione información sobre los progresos realizados a este respecto.

Artículo 4, 1) y 3). Revisión periódica de los tipos de actividades peligrosas prohibidas a los menores de 18 años de edad. La Comisión tomó nota anteriormente de la indicación del Gobierno en el sentido de que los menores de 18 años de edad no pueden trabajar en las zonas de acceso limitado de los establecimientos autorizados a la venta de bebidas alcohólicas, como bares, restaurantes o discotecas. No obstante, también tomó nota de que el Gobierno señaló que, de conformidad con los artículos 54 a 58 del Reglamento HSE, sólo se prohíbe a los menores de 15 años de edad el trabajo en ciertos sectores considerados de alto riesgo, por ejemplo, la construcción, las operaciones de tala de árboles, la fabricación y el embalaje de productos, el trabajo con máquinas, el transporte manual de cargas o de otras tareas que puedan ser perjudiciales para la salud, el trabajo nocturno y conducir tractores y vehículos pesados. La Comisión también tomó nota de la información que figura en la memoria del Gobierno, según la cual, los estudios realizados revelan que una considerable proporción de accidentes en la agricultura afectan a niños, y casi una quinta parte de todos los accidentes en la agricultura afectan a niños de 15 años e incluso menores de esa edad. El Gobierno indicó que la mayoría de los accidentes mortales de que son víctima los niños ocurren en explotaciones agrícolas, y más especialmente en el caso de niños de 10 a 14 años que conducen vehículos para desplazar cargas, y este problema se trata de resolver mediante una campaña de seguridad. La Comisión también tomó nota de que el Informe DoL de 2010 señala que los mayores riesgos para los trabajadores se presentan en los sectores de la construcción, la agricultura y la hostelería. Además, el Informe de 2010 identifica algunos tipos de trabajo que son más peligrosos para los jóvenes: por su tamaño (incluidas estaciones de servicio y supermercado) y trabajar en restaurantes, restaurantes de comidas para llevar y otros comercios de venta de comidas. El mayor número de los accidentes de lugares de trabajo ocurren en ese tipo de actividades, que representan asimismo el 60 por ciento de las lesiones que sufren los escolares que trabajan regularmente a tiempo parcial. Al tomar nota de que el Informe de 2010 identifica los sectores de mayor riesgo para los jóvenes trabajadores (construcción, agricultura y hostelería), así como los tipos de actividades susceptibles de causar mayores accidentes, la Comisión recordó al Gobierno que, de conformidad con el artículo 4, 1), del Convenio, la lista de los tipos de trabajo que, por su naturaleza o por las condiciones en que se llevan a cabo, es probable que dañen la salud, la seguridad o la moralidad de los niños, deberá examinarse periódicamente y, en caso necesario, revisarse, en consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores interesadas.

La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que actualmente no se considera introducir enmiendas en el Reglamento, pero que toda modificación propuesta entrañará consultas exhaustivas con una amplia gama de partes interesadas, incluyendo a las organizaciones de empleadores y de trabajadores. La Comisión solicita al Gobierno que siga proporcionando información sobre todas las medidas adoptadas o previstas para revisar periódicamente la lista de los trabajos peligrosos, como se prevé en el artículo 4, 3), incluyendo las medidas para regular los tipos de trabajos peligrosos identificados en el Informe DoL de 2010, tales como el trabajo en los sectores de la construcción, la agricultura y la hostelería.

Artículo 5 y partes IV y V del formulario de memoria. Mecanismos de vigilancia y aplicación del Convenio en la práctica. La Comisión tomó nota anteriormente de la declaración del Gobierno, según la cual el Departamento de Trabajo continuaba investigando las prácticas en los lugares de trabajo en relación con las personas de entre 16 y 18 años de edad ocupadas en trabajos peligrosos. No obstante, la Comisión toma nota de que el Gobierno señaló de que no hubo enjuiciamientos respecto de la prohibición contenida en la ley o Reglamento HSE por contratar un menor de 15 años para realizar un trabajo peligroso, a pesar de la información que figura en el Informe DoL de 2010, según la cual el 17 por ciento de los estudiantes menores de 15 años que trabajan a tiempo parcial sufrieron accidentes del trabajo, y algunos de ellos lesiones graves. La Comisión solicitó al Gobierno que facilitara información sobre los resultados de las investigaciones llevadas a cabo por el Departamento de Trabajo sobre las prácticas en el lugar de trabajo en relación con las personas de entre 15 y 18 años de edad ocupadas en trabajos peligrosos.

La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que no existe información disponible a este respecto, debido a que la compilación de datos relacionados con la edad no se considera lo suficientemente completa para extraer conclusiones fiables. Sin embargo, la Comisión también toma nota de la información que figura en la memoria del Gobierno en relación con el número de denuncias por lesiones relacionadas con el trabajo para el año 2009 (los datos disponibles más recientes). A este respecto, la Comisión toma nota de que se presentaron 7 391 denuncias por lesiones relacionadas con el trabajo por personas de 18 años e incluso menores de esa edad en 2009, incluyendo 992 denuncias por niños de 16 años de edad y 2 339 denuncias formuladas por niños de 17 años de edad. La Comisión también toma nota de que el Gobierno señala que se siguen llevando a cabo investigaciones en el marco del proyecto Juventud 2000. Actualmente, también se llevó a cabo una encuesta sobre el bienestar de los estudiantes secundarios en 100 escuelas en el país (tras realizarse encuestas similares en 2001 y 2007). El Gobierno indica que esta encuesta proporciona información actualizada sobre todos los tipos de trabajos remunerados que llevan a cabo los niños en edad escolar y que incluirá nuevas cuestiones para incrementar el conocimiento acerca de los resultados en materia de condiciones de trabajo y de seguridad y salud. Al tomar nota del considerable número de denuncias por lesiones relacionadas con el trabajo formuladas por menores de 18 años, la Comisión solicita al Gobierno que en su próxima memoria, proporcione información relativa a las investigaciones llevadas a cabo en relación con esos accidentes, las infracciones señaladas, las acciones judiciales iniciadas y las sanciones aplicadas. Además, solicita al Gobierno que proporcione información sobre la encuesta llevada a cabo en el marco del proyecto Juventud 2000 relativa al trabajo de los menores de 18 años de edad, en particular en relación con sus resultados en materia de condiciones de trabajo y condiciones de seguridad y salud. En la medida de lo posible, toda la información suministrada debería desglosarse por edad y sexo.

La Comisión plantea otros puntos en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.