Observación (CEACR) - Adopción: 2012, Publicación: 102ª reunión CIT (2013)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Suecia (Ratificación : 1949)

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La Comisión toma nota de la información comunicada por el Gobierno sobre el impacto de los cambios legislativos y de los comentarios de la Confederación de Empresas Suecas, que se adjuntan a la memoria del Gobierno. La Comisión toma nota, asimismo, de los comentarios complementarios de 10 de agosto de 2011 y de 13 de noviembre de 2012, formulados por la Confederación Sueca de Sindicatos (LO) y por la Confederación Sueca de Empleados Profesionales (TCO). La Comisión invita al Gobierno a que comunique toda nueva información que considere pertinente en respuesta a estos comentarios.

La Comisión recuerda que en sus observación anterior tomó nota de los comentarios comunicados por la LO y la TCO sobre la aplicación del Convenio, en el marco del caso presentado ante el Tribunal de Justica de la Unión Europea (TJUE), Laval un Partneri c/ Svenska Byggnadsarbetareforbundet (Laval). La LO y de la TCO se refirieron en particular a la aplicación ex post facto de la interpretación dada a la legislación de la Unión Europea en la sentencia Laval en relación con la acción colectiva que dio lugar a este caso y los daños punitivos y las multas legales impuestas contra los sindicatos, así como las posteriores enmiendas legislativas a la Ley sobre el Desplazamiento de Trabajadores al Extranjero y a la Ley de Codeterminación, de 1976. La LO y de la TCO denuncian la nueva legislación, que establece sólo permisos de acciones colectivas contra un trabajador extranjero cuando tengan el objetivo de determinar que un convenio colectivo se limite a los términos mínimos comprendidos en el artículo 3, 1), a)-g), de la Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores (PWD). Destacan que las acciones colectivas contra un empleador extranjero están, así, prohibidas en lo relativo a toda petición de un término o de una condición de empleo más elevada que el mínimo absoluto establecido en un convenio colectivo central y en relación con una variedad de otras cuestiones no establecidas en la PWD, como la cobertura del seguro para los trabajadores extranjeros. Además, el artículo 5, a), párrafo 2, dispone que no pueden realizarse acciones colectivas cuando el empleador muestra que los términos y las condiciones de los empleados son esencialmente tan favorables como las condiciones mínimas del convenio colectivo central. La LO y la TCO critican el hecho de que no existen indicaciones específicas sobre la manera en que el empleador pueda mostrar esto. La Comisión había pedido al Gobierno que hiciera un seguimiento del impacto de los cambios legislativos en los derechos consagrados en el Convenio y que comunicara una memoria detallada.

Valoración general

En su última memoria, el Gobierno, observando que la LO y la TCO presentaron una queja similar al Comité Europeo de Derechos Sociales (CEDS), comunica la siguiente información. El Gobierno especifica que el 27 de septiembre de 2012 se creó una comisión parlamentaria, compuesta de representantes de todos los partidos con representación parlamentaria, para analizar la situación de los trabajadores desplazados y, después de su investigación: 1) evaluar si la aplicación de la reglamentación garantiza que se puedan salvaguardar las condiciones de empleo fundamentales de los trabajadores desplazados a Suecia; 2) en términos de previsibilidad, valorar y evaluar la práctica de la tarea reglamentaria que tiene la Autoridad Sueca del Ambiente Laboral de comunicar información y la obligación de los sindicatos de presentar información sobre los convenios negociados colectivamente a la Autoridad Sueca del Ambiente Laboral, y, en caso de necesidad, los cambios legislativos propuestos en esta materia, y 3) considerar los cambios necesarios para salvaguardar el modelo de mercado laboral sueco, en un contexto internacional. La Comisión proseguirá un diálogo con los representantes de los interlocutores sociales sobre el mercado laboral sueco e incluirá un análisis de las consecuencias, si las hay, en relación con la reglamentación internacional pertinente, y presentará su trabajo el 31 de diciembre de 2014.

El Gobierno también se refiere a un proyecto de ley sobre los trabajadores contratados a través de agencias, que se presentó al Parlamento sueco el 18 de septiembre de 2012 y que incluye una propuesta que aumentaría las posibilidades de los sindicatos de realizar acciones colectivas para regular los términos y las condiciones de empleo de los trabajadores desplazados a través de agencias. Se propone que los cambios legislativos entren en vigor el 1.º de enero de 2013. Por último, el Gobierno se refiere a la directiva orientada a mejorar la aplicación de la Directiva sobre el Desplazamiento de Trabajadores de la UE, que se está negociando en el ámbito de la UE.

La Comisión toma nota de las preocupaciones planteadas por la LO y la TCO, según las cuales la nueva situación dificulta determinar con antelación lo que es legal, y el riesgo de importantes demandas de indemnización por daños y perjuicios determinó que los sindicatos de Suecia fuesen más cautos a la hora de pedir convenios colectivos. En los últimos años, no tuvo lugar en absoluto ninguna acción colectiva sindical, con miras a establecer un convenio colectivo con una empresa extranjera, en el mercado laboral de Suecia, lo que condujo a una fuerte caída de los convenios colectivos. Eso significa que los trabajadores extranjeros carecen totalmente de protección en cuanto a términos y condiciones razonables de remuneración y de empleo, cuando trabajan en el mercado laboral sueco, y los trabajadores suecos están expuestos a una competencia de trabajadores con salarios muy bajos y condiciones de trabajo lamentables. Una mayor implicación es que las empresas suecas ya no puedan competir en igualdad de condiciones con las empresas extranjeras. A largo plazo, existe el riesgo de que esto tenga repercusiones negativas para todo el modelo de mercado laboral sueco.

La Comisión toma nota de los comentarios de la Confederación de Empresas Suecas (CSE), según los cuales: la libertad de circulación de servicios en toda la UE es uno de los fundamentos de la UE, que requiere que se eliminen las barreras al suministro de servicios entre los Estados Miembros; la libertad de circulación de servicios es de vital importancia para que se genere crecimiento dentro de Europa, y los efectos positivos de esto en áreas como la exportación y el consumo, conducen a un aumento del empleo y del bienestar en los países europeos; las normas de la UE también brindan a las personas la oportunidad de emplearse y trabajar en otros países; el objetivo de la Directiva sobre el Desplazamiento de Trabajadores es permitir esta libertad de circulación sin barreras, al tiempo que se garantiza que se otorgue un adecuado nivel de protección a los empleados que trabajan de manera temporal en otros países del Espacio Económico Europeo (EEE). Dado que Suecia es un país pequeño, dependiente del comercio para su prosperidad, estas reglas tienen una significación decisiva. El sector servicios se está expandiendo, tanto en Suecia como en Europa, y la prestación de servicios a través de las fronteras tendrá cada vez más importancia.

La CSE y la Asociación Sueca de Autoridades Locales y Regiones, no consideran que los cambios introducidos en la Ley sobre Desplazamiento de los Trabajadores y en la Ley de Codeterminación, en respuesta al caso Laval violen los convenios de la OIT. La Confederación añade que fueron necesarios para cumplir con los requisitos del derecho de la UE respecto de la libre circulación de servicios y de la no discriminación. En cuanto al derecho de huelga, la Confederación resalta que el Convenio núm. 87 no incluye este derecho, que sigue siendo, por tanto, un asunto de regulación nacional. La Confederación añade que, en Suecia, es normal que un sindicato que realiza acciones colectivas ilegales pueda tener que pagar una compensación por las pérdidas derivadas de tales acciones, como ocurre en el caso de la mayoría de los sistemas jurídicos.

La Confederación declara que los cambios en la legislación sólo afectan a la capacidad de los sindicatos de realizar acciones colectivas contra empresas extranjeras y de ninguna manera afectan al derecho de sindicación y a la capacidad de celebrar negociaciones de convenios colectivos voluntarias. Los sindicatos de Suecia son libres de pedir las condiciones que consideren adecuadas y no se limitan a los derechos centrales en esta materia. Tampoco hay barreras que impidan que los empleados desplazados a Suecia se afilien a un sindicato sueco, ni se impide que los empleadores extranjeros se afilien a una asociación de empleadores sueca. La Confederación considera que las reglas introducidas representan una mejora significativa, en la medida en que ahora es más fácil para las empresas del EEE funcionar de manera temporal en Suecia. El nuevo sistema es más previsible y legalmente seguro, permitiendo que las empresas identifiquen con antelación las condiciones que están obligados de aplicar mientras se trabaja en Suecia, y las condiciones que los sindicatos tienen el derecho de pedir, a través de la negociación colectiva. La Confederación afirma que los sindicatos suecos siguen pidiendo a las empresas extranjeras que suscriban convenios colectivos y que las empresas extranjeras habitualmente los suscriben. No tiene conocimiento de que haya surgido algún conflicto en este sentido o de las medidas adoptadas por un empleador extranjero de protección contra las acciones colectivas. La Confederación recuerda asimismo que la Ley sobre el Desplazamiento de Trabajadores establece que deben situarse niveles elevados de fiabilidad en las declaraciones realizadas por el empleador acerca de la protección de las acciones colectivas, con lo cual es probable que el empleador tuviera que demostrar los salarios y las condiciones que en verdad se otorgan más allá de mencionar simplemente el contrato de empleo. La Confederación no considera que el sistema actual impida a las empresas suecas poder competir con las empresas extranjeras que dan cumplimiento a las reglamentaciones suecas actuales.

Sin embargo, la Confederación observa con gran preocupación la legislación propuesta, que el Gobierno sueco introdujo recientemente (proyecto de ley 2011/12:178, Ley sobre Contratación de Trabajadores), en la que el Gobierno propone que las agencias de trabajo temporal extranjeras sean tratadas de manera diferente respecto de otras empresas extranjeras, permitiendo acciones colectivas contra las primeras, con el objeto de pedir condiciones en las áreas incluidas en los derechos fundamentales, pero que no se limitan a los niveles mínimos en los convenios colectivos. La Confederación cree que esto conduciría probablemente a un aumento de los conflictos colectivos con compañías extranjeras y generaría una incertidumbre en las diferencias entre aquellos comprendidos en este proyecto de ley y otras empresas extranjeras, que dificultarían de manera poco razonable la predicción de las condiciones precisas que requerirían aplicarse cuando son activos en Suecia.

En su comunicación adicional de 13 de noviembre de 2012, la LO y la TCO saludan la presentación del Gobierno que esperan permita que la Comisión lleve a cabo su trabajo. Sin embargo, lamentan que no se haya otorgado a la comisión parlamentaria establecida para evaluar los cambios en la Ley sobre el Desplazamiento de Empleados al Extranjero, el mandato de revisar la ley a la luz del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98). Mientras que la LO y la TCO consideran que la nueva legislación sobre los trabajadores desplazados a través de las agencias, es un paso adelante, consideran que esto no resuelve la cuestión de las zonas libres de convenios colectivos sobre asuntos que están fuera de la directiva sobre el desplazamiento de trabajadores. Por último, indican que las discusiones dentro de la UE sobre una directiva orientada a mejorar la aplicación de la directiva sobre el desplazamiento de trabajadores, no son pertinentes, puesto que la propuesta que se discute no aborda el asunto del derecho de realizar acciones colectivas.

La Comisión pide al Gobierno que continúe informando sobre el impacto de la legislación y, en particular, del resultado del trabajo de la comisión parlamentaria y de todo cambio legislativo propuesto, así como de la evolución vinculada con el proyecto de ley relativo a los trabajadores a través de agencias.

Sanciones por acciones colectivas

En su comunicación anterior, la LO y la TCO se habían referido a los 342 000 euros en concepto de indemnizaciones punitivas, costas judiciales e intereses que el Sindicato de Trabajadores de la Construcción de Suecia (Byggnads) y el Sindicato de Electricistas de Suecia se vieron obligados a pagar al Síndico Letón de Laval en quiebra. En ese sentido, la LO y la TCO declaran que se está haciendo responsables a los sindicatos de una aplicación ex post facto de la interpretación dada al Derecho Europeo a través del caso Laval. A pesar del hecho de que la consideración inicial de los tribunales suecos, en diciembre de 2004, encontró que las acciones colectivas son legales en virtud de la legislación sueca (una decisión que no puede ser apelada), el Tribunal de Trabajo de Suecia revisó el caso en 2009, a la luz de la sentencia del TJUE de 2007 y, dado que los sindicatos reconocen ahora que las acciones fueron ilegales, ordenaron el pago de los daños y perjuicios. Al tiempo que efectuaron todo el pago de los daños y perjuicios en octubre de 2010, los sindicatos siguieron reclamando que no deberían ser hechos responsables de las acciones colectivas que se consideraron legales en el momento en que se realizaron; es completamente irrazonable toda expectativa de que los sindicatos debieran haber sabido que las acciones eran ilegales en virtud del Derecho Europeo varios años después.

La Comisión, observando que el Gobierno no ha comunicado aún ninguna respuesta a este punto, quiere, en primer término, recordar sus consideraciones a la hora de examinar el impacto del caso Federación Internacional de Trabajadores del Transporte y Sindicato de Marinos Finlandés c/ Viking Line ABP (Viking) y de la sentencia del caso Laval en otro país europeo. Al igual que en ese caso, la Comisión desea recordar que su labor no es juzgar la corrección de lo que sostiene el TJUE en los casos Viking y Laval, dado que establecen una interpretación del Derecho de la Unión Europea, en base a derechos variados y distintos en el Tratado de la Comunidad Europea, sino más bien examinar si el impacto de esas decisiones en el ámbito nacional es tal que se denieguen los derechos de libertad sindical a los trabajadores en virtud del Convenio núm. 87. La Comisión planteó en ese momento la preocupación de que una amenaza omnipresente de una acción por daños y perjuicios que pudiera hacer quebrar al sindicato, hecho posible a la luz de las sentencias de los casos Viking y Laval, generó una situación que pone en peligro el ejercicio de los derechos en virtud del Convenio. En este caso específico, la Comisión expresa su profunda preocupación por el hecho de que se hizo responsable al sindicato en consideración de una acción que fue ilegal con arreglo a la legislación nacional y que no podría haberse supuesto razonablemente que la acción violara el Derecho Europeo. La Comisión recuerda que la imposición de sanciones a sindicatos por haber organizado una huelga legítima constituye una grave violación de los principios de la libertad sindical. La Comisión considera que este principio es tanto más pertinente en circunstancias en las que las acciones fueron legales en el momento en que se ejercieron. Al tiempo que está en conocimiento de que ya se efectuó el pago al síndico letón de Laval en quiebra, la Comisión pide al Gobierno que revise este asunto con los interlocutores sociales interesados, con el fin de estudiar las posibles soluciones a la compensación de los dos sindicatos, en particular teniendo en cuenta la sentencia judicial de 2004 que condujo a que los sindicatos creyeran que sus acciones habían sido legales.

Lex Laval

La Comisión toma nota de la reiteración del Gobierno de que los cambios legislativos realizados después de la sentencia en el caso Laval, que entró en vigor el 15 de abril de 2010, no violan ninguno de los convenios de la OIT sobre libertad sindical o negociación colectiva. El Gobierno explicó que el centro de los cambios pertinentes se encuentra en un nuevo artículo 5, a), que sólo se refiere a los derechos de los sindicatos suecos de realizar acciones colectivas contra un empleador extranjero que desplaza a trabajadores a Suecia y no afecta ni los derechos de los trabajadores de constituir sindicatos o de afiliarse a los mismos, ni entablar una negociación colectiva. Además, la restricción sólo se refiere a las acciones colectivas dirigidas a condiciones que van más allá del núcleo principal de la PWD. El Gobierno añade que las enmiendas no afectan a las acciones colectivas, en una situación puramente nacional, y afirma que el Convenio protege primordialmente las condiciones nacionales y no a los trabajadores que fueron desplazados a otro país. Además, el Gobierno declaró que el Convenio protege fundamentalmente las acciones colectivas contra el propio empleador del trabajador, lo cual no ocurre si los trabajadores desplazados no están afiliados al sindicato sueco.

La Comisión toma nota de los comentarios de la LO y de la TCO, según los cuales la finalidad explícita de la legislación sueca antes del caso Laval, y en particular de la Lex Britannia, que permite acciones colectivas con el objetivo de obligar a un empleador extranjero a celebrar un convenio colectivo independientemente de si el empleador ya estaba vinculado por un convenio colectivo con un sindicato de su país, es lograr una igualdad de trato en el mercado laboral sueco de las empresas y los empleados extranjeros y suecos. La Comisión toma nota de que la LO y la TCO denuncian la nueva legislación que establece sólo permisos de acciones colectivas contra un empleador extranjero cuando se dirigen a determinar que un convenio colectivo se limite a las condiciones mínimas comprendidas en el artículo 3, 1), a)-g) de la PWD. Destacaron que una acción colectiva contra un empleador extranjero se prohíbe, así, en lo relativo a cualquier demanda de término o condición de empleo más elevado que el mínimo absoluto establecido en un convenio colectivo central y en relación con una variedad de otras cuestiones no establecidas en la PWD, como la cobertura del seguro para los trabajadores extranjeros. Además, el artículo 5, a), párrafo 2, dispone que no se podrán realizar acciones colectivas, si el empleador simplemente muestra que los términos y las condiciones de los empleados son en esencia tan favorables como las condiciones mínimas del convenio colectivo central. En otras palabras, el empleador ni siquiera necesita estar vinculado por un convenio colectivo con un sindicato de su propio país o probar, de manera legalmente vinculante, la garantía de condiciones mínimas, a efectos de protegerse de las acciones colectivas. Por último la LO y la TCO indican que, mientras que el movimiento sindical sueco ha venido realizando grandes esfuerzos para sindicar a los trabajadores extranjeros desplazados a Suecia, la limitación a las acciones colectivas no hace ninguna distinción de si el sindicato tiene o no afiliados en la empresa extranjera.

En su última memoria, el Gobierno, al tiempo que observa que no se ha realizado aún una evaluación imparcial y completa de los cambios legislativos, aporta estadísticas de la Oficina Nacional de Mediación de Suecia, que muestran que estas estadísticas ponen de manifiesto que es bajo el número de conflictos con empleadores extranjeros; se produjo un conflicto en 2007 y en 2008 y ningún conflicto de 2009 a 2011. Se produjo un número ligeramente más elevado de conflictos antes de 2007, que osciló entre cinco en 2002 y 2003 y 12 en 2004, 11 en 2005 y cuatro en 2006.

En general, la Comisión recuerda que, cuando elaboró su posición en relación con las limitaciones permisibles que puede tener el derecho de huelga, nunca incluyó la necesidad de evaluar la proporcionalidad de intereses, teniendo en cuenta una noción de libertad de establecimiento o de libertad de prestación de servicios. Sin embargo, la Comisión sugirió que, en determinados casos, puede considerarse la noción de un servicio mínimo negociado para evitar daños que sean irreversibles o fuera de toda proporción para terceras partes, y si el acuerdo no es posible, la cuestión debería trasladarse a un órgano independiente (véase el Estudio General de 2012 relativo a las relaciones de trabajo y la negociación colectiva en la administración pública, párrafos 136 a 139). Sin embargo, la Comisión considera que los principios del Convenio no imponen el reconocimiento de la Lex Britannia, que es particular de Suecia. Este sería un asunto que se determinaría en el plano nacional.

Sin embargo, la Comisión observa con preocupación que las enmiendas a la Ley sobre el Desplazamiento de Trabajadores al Extranjero, limitan el recurso a acciones colectivas a las condiciones que se correspondan con las condiciones mínimas de la PWD y ello supone otra obstrucción a los sindicatos a la hora de realizar acciones colectivas, aunque tengan afiliados que trabajan en la empresa interesada e independientemente de si un convenio colectivo abarca a los trabajadores de que se trata, siempre que el empleador pueda mostrar que los términos y las condiciones de los empleados son tan favorables como las condiciones mínimas contenidas en el convenio colectivo central. La Comisión considera que los trabajadores extranjeros deberían tener el derecho de estar representados por la organización que estimaran conveniente, con miras a defender sus intereses laborales y que la organización de su elección debería poder defender sus intereses de afiliados, incluso mediante acciones colectivas. En consecuencia, la Comisión pide al Gobierno que revise con los interlocutores sociales las enmiendas de 2010 realizadas a la Ley sobre el Desplazamiento de Trabajadores al Extranjero, con el fin de garantizar que las organizaciones de trabajadores que representan a los trabajadores desplazados al extranjero no se vean limitadas en sus derechos simplemente debido a la nacionalidad de la empresa.