Observación (CEACR) - Adopción: 2012, Publicación: 102ª reunión CIT (2013)

Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102) - Grecia (Ratificación : 1955)

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La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno para el período que finalizó el 31 de mayo de 2011, recibida en febrero de 2012, y de su respuesta a los comentarios anteriores recibidos en septiembre de 2012, así como del 30.º informe anual sobre la aplicación por Grecia del Código Europeo de la Seguridad Social para el período comprendido entre el 1.º de julio de 2011 y el 30 de junio de 2012.

Evaluación actuarial de la reforma de las pensiones de 2010

En su 29.º informe sobre el Código Europeo de Seguridad Social, el Gobierno explicó la profunda reforma del sistema de pensiones llevada a cabo en virtud de la ley núm. 3863/2010, sobre el «nuevo sistema de seguridad social y disposiciones pertinentes», por la necesidad de salvaguardar su viabilidad a largo plazo y se refirió a una evaluación actuarial a realizarse en 2011 para evaluar la sostenibilidad de las reformas. En el 30.º informe sobre el Código, el Gobierno indica que esa evaluación fue realizada con éxito por la Autoridad Nacional Actuarial, en 2011, y transmitió una copia de la misma (Ageing Projections Exercise 2012. Greek Pension System Fiche. European Commission, Economic Policy Committee, Ageing Working Group). El ejercicio de proyección de 2012 evaluó los cambios en las disposiciones principales y auxiliares sobre las pensiones en Grecia, ocasionadas por la reforma de 2010; no se incorporó la nueva legislación sobre seguridad social aplicada después de septiembre de 2011. La principal disposición sobre las pensiones incluye diez regímenes de seguros sociales obligatorios, que cubren a los asalariados y a los trabajadores por cuenta propia agrupados en algunas ocupaciones; la disposición auxiliar sobre pensiones incluye los regímenes del seguro social complementarios, cada uno de los cuales corresponde a un régimen principal de solidaridad social y va paralelo al mismo. Junto con la disposición sobre subsidios de seguridad social (EKAS) a los residentes con ningún ingreso o con bajos ingresos, las disposiciones principales y auxiliares sobre las pensiones representan casi el 99 por ciento del gasto total público en pensiones en Grecia. Las proyecciones de 2012 se basaron en la actual versión del modelo de pensiones de la OIT desarrollado para apoyar las revisiones actuariales de los regímenes de pensiones obligatorios de seguridad social y brinda una base cuantitativa para las decisiones en materia de políticas. Las proyecciones relativas a la disposición principal sobre las pensiones fueron revisadas por expertos de la OIT.

La Comisión examinó los principales resultados y conclusiones de las proyecciones de 2012 y desea felicitar a la Autoridad Nacional Actuarial por haber acometido una empresa tan compleja de juntar datos dispersos de muchos regímenes de pensiones en un escenario común. La reforma de 2010 introdujo una arquitectura consolidada del sistema de pensiones y nuevas reglas universalmente vinculantes sobre derechos, cotizaciones, acumulación e indexación de los derechos de pensión. Esto permitió que el sistema de pensiones griego hasta ahora altamente fragmentado fuese supervisado financieramente y se previeran proyecciones actuariales significativas. Dichas proyecciones muestran que, a lo largo de los próximos 50 años, la aplicación de criterios de elegibilidad más estrictos y la reducción de la tasa de sustitución de las prestaciones va a descender las tasas de acumulación, que limitan de manera sustancial los gastos de las prestaciones. Así, el gasto total en pensiones públicas, incluido el EKAS, para 2060, alcanza el 14,6 por ciento del PIB, lo que representa un aumento de sólo el 1,1 por ciento del PIB a lo largo del período de 50 años, y no el 10 por ciento inicialmente temido por el Gobierno. Sin embargo, este resultado se alcanzó a costa de reducir de manera significativa los derechos de pensión, mediante el aumento de la edad de jubilación de 60 a 65 años, extendiendo todo el período de cotización de 35 a 40 años, bajando las tasas de acumulación y calculando las pensiones en base a todos los ingresos de la trayectoria profesional, en lugar de los cinco mejores años de los últimos diez años antes de la jubilación. La Comisión desea subrayar a este respecto que, por muy duras que resulten ser las nuevas reglas sobre pensiones, se aplican igualmente a todos los asegurados, de modo que todos los trabajadores actuales y futuros compartan la carga de manera proporcional y se encuentran dentro de las normas mínimas de protección prescritas en el Convenio. En particular, la tasa de sustitución combinada de las pensiones principales y auxiliares se mantuvo bien por encima del nivel del 40 por ciento requerido por el Convenio para todo el período proyectado. Las proyecciones de 2012 confirmaron, por tanto, que las reformas introducidas por la ley núm. 3863/2010 son suficientes para garantizar una viabilidad a largo plazo del sistema de pensiones, al tiempo que se mantiene en consonancia, conceptual y técnicamente, con las normas mínimas garantizadas en el Convenio. Según el Gobierno, fue altamente positiva la evaluación de las proyecciones de 2012 por el Grupo de trabajo de la Comisión Europea sobre el envejecimiento, en cuanto a la sostenibilidad de la reforma de las pensiones, en noviembre – diciembre de 2011, no obstante el hecho de que la contribución de las posteriores medidas de reducción de las pensiones, adoptadas desde septiembre de 2011, no se incluyeron aún en esta evaluación actuarial. La Comisión desea destacar esta conclusión que permite distinguir las medidas de reforma de 2010, que fortalecen la viabilidad a largo plazo del sistema de seguridad social, de las posteriores medidas de austeridad, que nuevamente cuestionan la capacidad del sistema de resistir la continua contracción de la economía, del empleo y de las finanzas públicas.

Nuevas políticas de austeridad social

En lo que atañe a las medidas de reducción de las pensiones consecutivas a la reforma de 2010, que se adoptaron en noviembre de 2011 y tres veces en 2012, en febrero, mayo y noviembre, el Gobierno declara, en su respuesta a los comentarios de la Comisión, que se adoptaron en el marco de aplicación del nuevo Memorándum de entendimiento entre el Gobierno de Grecia y el FMI, la Comisión Europea y el Banco Central Europeo (en adelante la Troika). La Comisión toma nota de que estas medidas forman parte del paquete de austeridad y de la estrategia de reforma impuestos a Grecia por sus acreedores internacionales, como condición para desbloquear los sucesivos tramos de los fondos de rescate necesarios para prevenir la quiebra del país amenazó con provocar una reacción en cadena en todo el sistema financiero europeo. Dado que Grecia, al ser un miembro de la eurozona, no tiene la opción de la devaluación para ajustar sus precios y salarios relativos, para atender al servicio de su deuda, tuvo que devaluar los niveles de vida de su población. El 1.º de noviembre de 2011, la ley núm. 4024/2011, introdujo nuevos recortes en las pensiones, incluido un 40 por ciento de reducción de la parte de la pensión principal mensual que superara los 1 000 euros para los pensionistas que no hubieran llegado a la edad de 55 años; un 20 por ciento de reducción de la parte de la pensión que superara 1 200 euros para los pensionistas mayores de 55 años; y de un 15 a un 30 por ciento de reducciones de las diversas pensiones auxiliares. Desde mayo de 2012, las pensiones principales, que después de las reducciones anteriores aún superaban los 1 300 euros, sufrieron otra reducción del 12 por ciento, con un efecto retroactivo para el período comprendido entre enero y abril de 2012 (artículo 6, 1) de la ley núm. 4051/2012). El Parlamento griego aprobó, en noviembre de 2012, un nuevo paquete de medidas de austeridad con arreglo al Memorándum de entendimiento de la estrategia fiscal a medio plazo 2013-2016 (Memorándum III). Con respecto a las pensiones, se fijó la edad legal de jubilación para aumentarla de 64 a 67 años, el 1.º de enero de 2013, incluidas las prestaciones sociales del EKAS; todos los pagos de las pensiones que superaron los 1 000 euros se recortaron entre el 5 y el 15 por ciento; entre otras medidas, se suprimieron las pagas extraordinarias de Navidad, Pascua y verano para los pensionistas, etc.

Impacto de las medidas de austeridad en los niveles de pobreza

En agosto de 2012, en la información comunicada sobre el Convenio núm. 102, el Gobierno declaró que, a pesar de las medidas específicas para reducir las pensiones, no se vieron afectados los niveles mínimos establecidos en el Convenio núm. 102. Las pensiones mínimas otorgadas por el Instituto del Seguro Social (IKA-ETAM), así como otras prestaciones concedidas a los grupos sociales vulnerables, como el EKAS, las prestaciones para parapléjicos y cuadripléjicos y la prestación de invalidez total, no se vieron afectadas. Los pensionistas de ingresos medios con una pensión de hasta 1 000 euros al mes, o no se vieron afectados por los recortes de las pensiones principales, o sus ingresos sufrieron sólo una ligera reducción no superior al 5 por ciento. El número de pensionistas que no se vieron afectados por alguna reducción, asciende a aproximadamente 1 000 000 de personas. Sin embargo, la Comisión observa que, tras una nueva ronda de recortes de las pensiones, en noviembre de 2012, esta información ya no está actualizada y tendrá que ser revisada por el Gobierno en su próxima memoria. En particular, se solicita al Gobierno que indique las cuantías mínimas exactas de las prestaciones que aún garantiza la legislación nacional, respecto de todas las partes del Convenio aceptadas por Grecia.

La Comisión observa asimismo que los recortes generales de las pensiones situaron inmediatamente en la pobreza a un porcentaje muy elevado de la población griega, sin ninguna indicación en absoluto de cómo y cuando se recuperaría esta población. Según los datos de EUROSTAT, en un año, de 2010 a 2011, el porcentaje de la población que sufrió una privación material (falta de al menos tres de los nueve elementos de privación) se incrementó en el 4,3 por ciento, y un 2,2 por ciento adicional de las personas mayores de 60 años, cayó por debajo del riesgo del umbral de la pobreza; la proporción general de las personas con un ingreso inferior al umbral de riesgo de la pobreza, alcanzó el punto más elevado de la última década. En total, en 2010, el 27,7 por ciento de los ciudadanos griegos o sea más de 3 000 000 de personas, estuvieron en situación de riesgo de pobreza o de exclusión social. La Comisión toma nota de que la información comunicada por el Gobierno no incluyó esos datos y no respondió a la solicitud anterior de la Comisión de evaluar, junto con la Troika, la extensión de la pobreza en el país, en particular en las personas de pocos medios, y a tal fin considerar las políticas de seguridad social, en coordinación con sus políticas fiscales, salariales y de empleo, con arreglo al Memorándum de entendimiento. La Comisión recuerda que, en septiembre de 2011, el Gobierno informó a la Misión de Alto Nivel de la OIT que «cuestiones como el impacto de la reforma de las pensiones en los niveles de pobreza, así como la sostenibilidad del sistema de seguridad social … no fueron abordadas en las discusiones con la Troika». Habida cuenta del grave deterioro de la situación en Grecia en 2012, la Comisión considera un deber urgente del Gobierno la evaluación de las medidas pasadas y futuras de austeridad social, en relación con uno de los principales objetivos del Convenio, que es la prevención de la pobreza. En particular, la Comisión quisiera que se solicitara al Gobierno que situara esta cuestión en la agenda de sus futuras reuniones con las partes el mecanismo internacional de apoyo a Grecia.

Necesidad de vincular las prestaciones sociales al nivel de subsistencia

Al tiempo que destaca la necesidad de controlar estrechamente la dinámica de la pobreza en el país, la Comisión desea subrayar que en la actual situación los indicadores de pobreza vigentes vinculados con el ingreso mediano, ya no reflejarían la verdadera situación de privaciones de la población. En efecto, en una economía en la que los salarios están en caída libre, también lo está el ingreso mediano; el umbral de la pobreza relacionado puede caer entonces por debajo del nivel de subsistencia física de una persona. Cuando las prestaciones se calculan como porcentaje de salarios muy bajos, el sistema de seguridad social se parece a un iceberg en el que sólo una pequeña parte de las prestaciones se paga por encima del nivel de subsistencia, mientras que la mayor parte del sistema funciona por debajo de este nivel. En estas condiciones, la aplicación de la mayoría de las disposiciones del Convenio pierde su significado. La Comisión considera que el Estado dejaría de cumplir con su responsabilidad social, si sus prestaciones de seguridad social no garantizaran la subsistencia de las personas protegidas. Teniendo en cuenta estas consideraciones, la Comisión manifiesta su preocupación de que, según el informe de la Misión de Alto Nivel de la OIT, no existe en Grecia un concepto de salario de subsistencia y la pensión mínima se estableció bien por debajo del umbral de la pobreza. En febrero de 2012, el salario mínimo se redujo en el 22 por ciento y en el 32 por ciento para los trabajadores menores de 25 años de edad y cayó al nivel de la segunda mitad del decenio de 1970. La Comisión considera que en un país en el que grandes segmentos de la población viven por debajo del umbral de la pobreza, los salarios y las prestaciones deberían estar vinculados con los indicadores de subsistencia física de la población, determinados en términos de las necesidades básicas y de la canasta mínima de consumo. La Comisión quisiera que el Gobierno explicara, en su próxima memoria, si se estableció un nivel de subsistencia para los diferentes grupos de edad de la población y, de ser así, de qué manera se determina y cómo se relaciona con el salario mínimo y las cuantías mínimas de las prestaciones de seguridad social.

Preocupación por la justicia y la equidad en la gestión de la crisis

Las consideraciones anteriores que plantean sucesivamente preocupaciones acerca del impacto de las políticas de austeridad en la viabilidad del sistema de seguridad social griego, su observancia de las normas mínimas prescritas en el Convenio, y su capacidad para reducir la pobreza y garantizar la subsistencia, no responden aun a la no menos importante preocupación por los principios de solidaridad social, justicia y equidad en la gestión de la crisis. La Comisión invitó al Gobierno a que explicara en qué medida se atiene a estos principios, en el contexto de la aplicación de las políticas del mecanismo internacional de apoyo a Grecia. La Comisión toma nota de que, mientras que el Gobierno no dio una respuesta a esta cuestión, la Comisión Nacional de Derechos Humanos de Grecia y el Tribunal de Auditores de Grecia expresaron sus críticas enérgicas respecto de sus políticas de austeridad. El 8 de diciembre de 2011, la Comisión Nacional de Derechos Humanos de Grecia — un organismo consultivo del Gobierno en asuntos de protección de los derechos humanos — emitió la recomendación con un título que habla por sí mismo: «La necesidad imperativa de revertir el brusco descenso de las libertades civiles y los derechos sociales», donde condenó las «drásticas reducciones en curso, incluso en los salarios y pensiones más bajos» y «la drástica reducción o la eliminación de prestaciones sociales vitales». Dado que esta recomendación no fue seguida por el Gobierno, el Tribunal de Auditores, que controla las leyes griegas antes de que se presenten al Parlamento, un año más tarde, en noviembre de 2012, dictaminó que los recortes recurrentes en las pensiones contravienen los artículos 2, 4, 22 y 25 de la Constitución, puesto que entran en conflicto con la obligación constitucional de respetar y proteger la dignidad humana, los principios de igualdad, de proporcionalidad y de protección del trabajo. Mientas que las decisiones del Tribunal de Auditores no son obligatorias para el Gobierno y el Estado, tal sentencia abre una vía legal para quien quiera presentar una queja y oponerse a los recortes de las pensiones en los tribunales. No obstante el hecho de que el Gobierno no haya seguido la sentencia del tribunal de auditores, la Comisión le solicita que refleje plenamente, en su próxima memoria, la posición del Poder Judicial del Estado griego, indicando, en particular, el número de casos donde se han cuestionado los recortes de las pensiones ante los tribunales y la naturaleza de las decisiones dictadas por estos últimos.

En lo que atañe a los principios de justicia y de igualdad en relación con las medidas de austeridad social, debería recordarse que el artículo 71, 1), del Convenio establece que los recortes de las prestaciones, al igual que sus costos, deberán ser financiados colectivamente, teniendo en cuenta la situación económica de las categorías de personas protegidas: las clases afortunadas deberían correr con la parte proporcionalmente mayor de la carga, mientras que las personas de pocos recursos, deberían quedar preservadas de dificultades. La Comisión entiende que la situación de Grecia es más bien la opuesta: la Troika destaca la necesidad de mejorar la competitividad de Grecia, reduciendo los costos laborales no salariales y permitiendo que los salarios se ajusten a la baja sin tener en cuenta los convenios colectivos o las necesidades básicas de subsistencia, mientras que el Gobierno transforma estas recomendaciones en recortes directos de los salarios y pensiones, lo cual hace recaer una parte desproporcionadamente grande de los esfuerzos del país en la gente común. En cambio, la Comisión consideró en su anterior observación que corresponde al Gobierno evaluar, junto con la troika, los recursos de que disponen los que evaden su contribución a los esfuerzos del país, a efectos de garantizar que sean forzados a contribuir por todos los medios legales posibles. Teniendo en cuenta el extendido sentimiento de injusticia social en la distribución de las medidas de austeridad, la Comisión pide al Gobierno que indique qué medidas se adoptaron para aumentar la contribución a los esfuerzos de austeridad del país de los contribuyentes más afortunados — individuos, bancos, empresas, industrias, organizaciones civiles y religiosas y otros organismos capaces de contribuir al sistema de protección social mediante impuestos o contribuciones específicos.

Responsabilidad del Estado en la ingeniería inversa de la austeridad

La Comisión observa que, continuando con las reformas de la seguridad social mediante una política de austeridad social, el Estado Griego desplazó el equilibrio entre su responsabilidad social a su población, y la responsabilidad fiscal a sus acreedores, a favor de estos últimos. La Comisión lamenta tomar nota de que la evolución de la situación en Grecia viene a confirmar su conclusión anterior de que la aplicación de soluciones exclusivamente financieras a la crisis económica y social podría finalmente conducir al colapso de la demanda interna y del funcionamiento social del Estado, condenando al país a años de recesión económica y a tensiones sociales. A este respecto, la Comisión toma nota con gran preocupación de que se prevé que la economía griega se contraiga en el 6,5 por ciento en 2012 y en otro 4,5 por ciento en 2013. Para evitar esos resultados, el principio de responsabilidad general del Estado para la adecuada gobernanza de su sistema de seguridad social, que se extiende a todas las disposiciones del Convenio, recuerda a todos los poderes constituyentes del Estado su obligación colectiva de garantizar que la política de consolidación fiscal y financiera no socave la consecución de los objetivos sociales y humanos del Convenio, al menos en el nivel mínimo que permita mantener a la población protegida en «condiciones de vida sanas y convenientes» (artículo 67, c), del Convenio). En este sentido, la Comisión pide al Gobierno que pida a la Autoridad Nacional Actuarial que analice los efectos redistributivos de los recortes de las prestaciones y que evalúe el impacto general de las políticas de austeridad en la sostenibilidad del sistema de seguridad social. También debería explorar los escenarios más rápidos de cancelar ciertas medidas de austeridad y hacer volver la reducción desproporcionada de ciertas prestaciones a niveles socialmente aceptables, que al menos prevenga el empobrecimiento «programado» de los beneficiarios. La Comisión confía en que esa ingeniería inversa de austeridad pueda devolver alguna esperanza en el futuro del sistema de seguridad social griego y que brinde motivos válidos para reanudar el diálogo social nacional a tal fin. La Comisión espera que el Ministerio griego de Trabajo y Seguridad Social haga pleno uso de la asistencia técnica de la OIT para apoyar el análisis cuantitativo de estas opciones por parte de la Autoridad Nacional Actuarial, que podría entonces revisar en consecuencia las proyecciones de 2012.

[Se invita al Gobierno a que responda de manera detallada a los presentes comentarios en 2013.]