Observación (CEACR) - Adopción: 2014, Publicación: 104ª reunión CIT (2015)

Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (núm. 155) - Türkiye (Ratificación : 2005)

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La Comisión toma nota de las observaciones formuladas por la Confederación de Sindicatos Turcos (TÜRK-İŞ), por la Confederación de Sindicatos Progresistas de Turquía (DISK), y por la Confederación de Sindicatos de Empleados Públicos (KESK), recibidas el 1.º de septiembre de 2014. La Comisión toma nota de las observaciones formuladas por la KESK, la TÜRK-İŞ y la Confederación de Sindicatos Turcos Auténticos (HAK-IŞ), así como de las observaciones presentadas por la Confederación de Asociaciones de Empleadores de Turquía (TISK), anexadas a la memoria del Gobierno y recibidas el 3 de noviembre de 2014.

La Comisión toma nota asimismo de que, en referencia a las observaciones formuladas por la TÜRK-İŞ y la KESK, recibidas el 1.º de septiembre de 2014, el Gobierno indica, en una comunicación recibida el 12 de noviembre de 2014, que en esta fase no tiene ningún comentario que transmitir al respecto.

La Comisión también toma nota de las observaciones formuladas por el Sindicato de Trabajadores Municipales (TÜM YEREL-SEN), recibidas el 30 de octubre de 2014. La Comisión solicita al Gobierno que transmita sus comentarios sobre estas observaciones.

Artículos 1 y 2 del Convenio. Ámbito de aplicación. Exclusiones. La Comisión toma nota de las observaciones formuladas por la KESK, según las cuales la Ley núm. 6331 sobre Seguridad y Salud de los Trabajadores (SST), de 2012 (ley núm. 6331 sobre SST), excluye de su campo de aplicación algunas actividades y personas y la aplicación de los artículos 6 y 7 de esta ley se aplazó a julio de 2016 en lo que respecta a los empleados públicos. En sus observaciones, la TISK indica que el reglamento núm. 28710 sobre las medidas de seguridad y salud que han de adoptarse en el lugar de trabajo, adoptado en virtud de la ley núm. 6331 sobre SST, no abarca los medios de transporte utilizados fuera de la empresa y los medios de transporte utilizados en el establecimiento para la construcción temporal o móvil, la minería, las industrias del petróleo y del gas, los buques de pesca y las zonas agrícolas y forestales. La TISK considera que estas disposiciones están de conformidad con los artículos 1, 2) y 2, 2), del Convenio. La Comisión toma nota de que estas exclusiones no parecen corresponder a las indicadas en la primera memoria del Gobierno. Recuerda que, en virtud de los artículos 1, 3) y 2, 3), del Convenio, los Estados Miembros pueden excluir ramas particulares de la actividad económica, en relación con las cuales surgen problemas especiales de naturaleza sustancial o categorías limitadas de trabajadores respecto de los cuales existen especiales dificultades, sólo en su primera memoria, dando las razones de tales exclusiones, e indicará, en memorias posteriores, todo progreso realizado hacia una más amplia aplicación. En su solicitud directa de 2005, la Comisión tomó nota de la indicación del Gobierno, según la cual un nuevo proyecto de ley incluiría todas las ramas de actividad económica y todos los trabajadores de éstas. La Comisión solicita al Gobierno que garantice que las exclusiones que prevé la ley núm. 6331 sobre SST y su reglamento, no sean más amplias en su alcance que las indicadas en su primera memoria, y que comunique información detallada al respecto. La Comisión también solicita al Gobierno que describa las medidas adoptadas para otorgar una protección adecuada a los trabajadores de las ramas excluidas y que indique todo progreso orientado a una aplicación más amplia.

Artículo 4. Formulación, aplicación y revisión periódica de la política nacional sobre SST, en consulta con las organizaciones más representativas de empleadores y de trabajadores. Artículo 8. Medidas que han de adoptarse, incluida la legislación, en consulta con las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores, para dar efecto a la política nacional. En sus observaciones, la TÜRK-İŞ se refiere a la política nacional de seguridad y salud de los trabajadores (SST) para 2014-2018, presentada al Consejo Nacional de SST, e identifica varias áreas de acción que requerirían ser abordadas o mejoradas: actividades dirigidas a promover la aplicación de la ley núm. 6331 sobre SST; actividades de formación y de promoción en el terreno de la SST; visitas de inspección efectivas en los establecimientos; y un descenso en el número de accidentes en el lugar de trabajo, especialmente en los sectores de la minería, de la construcción y del metal. Además, la Comisión toma nota de que, según la DISK, los interlocutores sociales no están adecuadamente representados en el Consejo Nacional de SST y que no se reunió con suficiente frecuencia para garantizar su funcionamiento (en la actualidad, dos veces al año). En sus observaciones, la DISK, la TÜRK-İŞ y la KESK, alegan que la ley núm. 6331 sobre SST, se adoptó sin el acuerdo de los interlocutores sociales y no respondió a sus expectativas. Según la DISK, se introdujeron algunas enmiendas a otras leyes y reglamentos generales, con efectos negativos en el marco temporal de aplicación de la ley núm. 6331 sobre SST. La Comisión también toma nota de que el marco de la política nacional sobre SST, en virtud de los artículos 4 y 7 del Convenio, implica un proceso dinámico y cíclico, y requiere una revisión periódica para garantizar que la política y las medidas nacionales sobre SST, adoptadas de conformidad con el artículo 8 del Convenio para dar efecto a la política nacional sobre SST, sean idóneas y adecuadas y sigan siendo constantemente actualizadas. La Comisión invita al Gobierno a que adopte medidas para garantizar que se formule, aplique y revise periódicamente la política nacional sobre SST, en consulta con los interlocutores sociales, como exige el artículo 4 del Convenio. En vista del proceso en curso de la reforma legislativa, la Comisión solicita al Gobierno que garantice consultas eficaces con los interlocutores sociales en este proceso y que comunique información detallada sobre las consultas celebradas y sus resultados.

Artículos 5, a) y b), y 16. Seguridad y salud en el lugar de trabajo. La Comisión toma nota de, por una parte, las preocupaciones expresadas por la TISK sobre la obligación de contratar médicos laborales y expertos en seguridad en el trabajo (OSE) en todas las empresas clasificadas como peligrosas o muy peligrosas, independientemente del número de trabajadores empleados. Según la TISK, tal disposición da lugar a una mayor carga en los empleadores de las pequeñas y medianas empresas (PYME). Por otra parte, la KESK recuerda que la ley núm. 6331 no confiere potestad alguna a los OSE respecto de la SST, pero que en la práctica siguen siendo aún responsables de las lesiones sufridas por los trabajadores y son pasibles de sanciones. En lo que atañe al artículo 16 del Convenio, la Comisión señala a la atención del Gobierno el hecho de que, si bien no es una obligación en virtud del Convenio contratar médicos laborales y OSE en todos los lugares de trabajo, se requiere que los empleadores garanticen, en la medida en que sea razonablemente factible, que los lugares de trabajo y el entorno laboral sean seguros y sin riesgos para la salud. Con respecto a la observación formulada por la KESK, la Comisión toma nota de que la designación de OSE o de cualquier otro órgano técnico o profesional para asistir al empleador en relación con los asuntos relativos a SST, no puede sustituir o limitar la responsabilidad que corresponde a los empleadores de garantizar lugares de trabajo y entornos laborales que sean seguros y sin ningún riesgo para la salud, de conformidad con el artículo 16. La Comisión solicita al Gobierno que aclare las diferentes funciones y responsabilidades de los empleadores y de los OSE en garantizar la seguridad en los lugares de trabajo y en los entornos laborales, y que comunique información a este respecto. La Comisión también remite al Gobierno a sus comentarios en relación con el Convenio sobre los servicios de salud en el trabajo, 1985 (núm. 161).

Artículo 7. Exámenes periódicos de la situación de la SST, global o relativa a determinados sectores. Subcontratación y sectores de la minería, del metal y de la construcción. En sus observaciones, la DISK se refiere a un informe de evaluación sobre la situación de la SST, preparado por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en 2005, según el cual se identificaron, en el sistema de SST, algunas deficiencias, especialmente en relación con: la prevención de los riesgos laborales; la falta de supervisión del entorno laboral; y la ausencia de reconocimiento y de declaración de las enfermedades relacionadas con el trabajo. La DISK considera que, a pesar de la adopción de la nueva legislación sobre SST, persisten aún estas cuestiones. En cuanto a la TÜRK-İŞ, ésta identifica los sectores de la minería, de la construcción y del metal como sectores prioritarios en el desarrollo de una política de SST dirigida a prevenir los accidentes del trabajo y a garantizar inspecciones en el lugar de trabajo. En relación con esto, la TÜRK-İŞ también destaca las condiciones laborales insalubres e inseguras de los trabajadores de empresas de subcontratación, denunciando la ausencia de una inspección del trabajo efectiva, y recuerda que, según estadísticas oficiales, el número de trabajadores empleados por empresas que subcontratan sería de 1 millón. Además, la KESK considera que los datos oficiales subestiman el fenómeno y que esos trabajadores serían 2 millones. La Comisión se refiere al párrafo 78 de su Estudio General de 2009 sobre seguridad y salud en el trabajo, que indica que «la revisión de la política nacional en materia de SST, en virtud del artículo 4 del Convenio, se asienta y debe estar informada por la revisión de la situación nacional, en virtud del artículo 7». Esta revisión permite la evaluación de la situación de la SST en la práctica. La Comisión solicita al Gobierno que continúe con sus esfuerzos, en consulta con los interlocutores sociales, con mira a identificar los asuntos importantes, desarrollando métodos efectivos para abordarlos, definiendo las prioridades de las acciones y evaluando los resultados obtenidos, en consonancia con el artículo 7 del Convenio, y que comunique información a este respecto, incluido el sector de la minería.

Artículo 9. Aplicación de las leyes y de los reglamentos por un sistema de inspección apropiado y suficiente y las sanciones adecuadas. En sus observaciones, la DISK considera que no existe en el país un número suficiente de inspectores del trabajo. Añade que las sanciones no se aplican como corresponde. En la misma línea la HAK-IŞ considera que deberían adoptarse medidas para fortalecer la inspección del trabajo y para garantizar que las sanciones se apliquen de manera efectiva. La KESK pone de relieve la ineficiencia de la inspección del trabajo relacionada con diversas formas de trabajo precario, en el contexto de la privatización, de la reducción de la tasa de sindicalización, del trabajo no registrado y de la subcontratación. La Comisión remite al Gobierno a sus comentarios acerca de la aplicación del Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81).

Artículo 11, c). Establecimiento y aplicación de procedimientos para la declaración de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, y elaboración de estadísticas anuales sobre accidentes del trabajo y enfermedades profesionales. Según las observaciones enviadas por la KESK y la DISK, Turquía supuestamente ocupa un lugar muy destacado en lo que atañe a la incidencia de los accidentes relacionados con el trabajo. En conexión con esto, la KESK pone en cuestión el descenso del número de accidentes laborales mortales anunciado por el Gobierno y resalta el hecho de que existen en el país 9 millones de trabajadores no declarados y de que ello tiene como consecuencia que el número real de víctimas mortales sea probablemente mucho más elevado. La KESK también cuestiona la exactitud de las estadísticas nacionales sobre la incidencia de las enfermedades profesionales, que se estima en el 0,05 por mil, al tiempo que los datos promedio a escala mundial varían entre el 4 y el 12 por mil. Según la KESK, la definición de enfermedades profesionales, su registro y declaración plantea un grave problema en el país. En este sentido, destaca las deficiencias en la detección de las enfermedades profesionales en el sector primario, debido a una falta de control de la salud de los trabajadores. La KESK afirma además que en el sector público, los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales no se reconocen como tales. En sus observaciones, la KESK y la TÜRK-İŞ hacen un llamamiento a acciones encaminadas a compilar datos sobre accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, y a mejorar el sistema nacional de identificación y detección de las enfermedades profesionales, con el fin de evaluar la situación en el país. La Comisión solicita al Gobierno que transmita sus comentarios acerca de los asuntos planteados por los sindicatos, incluyendo las cuestiones relativas al subregistro y a la subcontratación, y que comunique información sobre la aplicación en la práctica de los procedimientos establecidos para la declaración de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales, y la elaboración de estadísticas anuales. Solicita al Gobierno que comunique información sobre las medidas adoptadas para mejorar estos procedimientos (incluyendo su definición y registro), en consulta con los interlocutores sociales, en el marco de la política de SST.

Evolución reciente y asistencia técnica. La Comisión toma nota de que la mayoría de las observaciones recibidas se refieren a asuntos anteriores a la ley núm. 6331 sobre SST, y de que éstas indican que la ley no ha resuelto estas cuestiones en la práctica. La Comisión también toma nota de que algunas observaciones se refieren a un aumento de los accidentes relacionados con el trabajo en el sector de la minería y al accidente que tuvo lugar en la mina de Soma, que se cobró la vida de 301 mineros. La Comisión toma nota de que, tras este accidente, la Oficina se comprometió a brindar asistencia técnica en asuntos de SST. La Comisión también toma nota del comunicado de prensa de la OIT, de 17 de octubre de 2014, según el cual el Gobierno, los representantes de los trabajadores y de los empleadores y otras partes interesadas pertinentes, convinieron en los principales elementos de una Hoja de ruta sobre cómo mejorar la SST en las minas, en la «Reunión nacional tripartita sobre mejora de la seguridad y salud de los trabajadores (SST) en las minas», organizado por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el 16-17 de octubre de 2014, en cooperación con la OIT. La Comisión toma nota de que, si bien el taller se centró en el sector de la minería, los elementos de la Hoja de ruta desarrollados, son más amplios en su alcance, puesto que abordan los asuntos de SST en general y no sólo los relativos al sector de la minería. En este sentido, toma nota de que, entre otros elementos se aborda el tema de la subcontratación, y de que, según el comunicado de prensa, también se acordó que una institución de investigación llevaría a cabo una nueva investigación sobre SST, en el contexto y el alcance de los acuerdos sobre subcontratación, en determinados sectores de alto riesgo en Turquía. La Comisión también toma nota de que en su memoria sobre la aplicación del Convenio sobre el trabajo subterráneo (mujeres), 1935 (núm. 45), el Gobierno informa a la Oficina y a la Comisión que el Gobierno presentó a la Asamblea Nacional de Turquía, el 23 de septiembre de 2014, un anteproyecto de ley aceptando la ratificación del Convenio sobre seguridad y salud en las minas, 1995 (núm. 176), para su aprobación.

Además, la Comisión toma nota del anuncio del Gobierno efectuado el 12 de noviembre de 2014, sobre la introducción de una serie de medidas sobre seguridad laboral en los sectores de la minería y de la construcción, con el objetivo específico de reducir la incidencia de los accidentes del trabajo mortales y de mejorar las normas sobre seguridad en el lugar de trabajo. Por último, la Comisión toma nota de que, el 21 de noviembre de 2014, el Parlamento de Turquía aprobó la ratificación del Convenio sobre seguridad y salud en la construcción, 1988 (núm. 167).

La Comisión saluda los esfuerzos en curso realizados por el Gobierno y los interlocutores sociales para mejorar la seguridad y la salud en el trabajo y sus intenciones manifestadas durante la reunión nacional tripartita de solucionar los asuntos identificados, de manera integral y sostenida, con el apoyo, cuando proceda de la Oficina.

La Comisión solicita al Gobierno que comunique información detallada sobre todo progreso realizado en relación con cada una de las cuestiones planteadas anteriormente, y sobre la aplicación de los elementos de la Hoja de ruta sobre la mejora de la SST.

Otras cuestiones. En sus comentarios anteriores, la Comisión planteó las siguientes cuestiones, que también son pertinentes para la mejora de la prevención de los accidentes relacionados con el trabajo y las enfermedades profesionales en el país.

Artículos 13 y 19, f). Peligro grave e inminente. La Comisión toma nota de la referencia del Gobierno al artículo 13 de la ley núm. 6331 sobre SST, que dispone, en su primer párrafo, que se requiere que los trabajadores expuestos a un peligro grave e inminente presenten una solicitud con el comité de SST, o en su ausencia, con el empleador, de que se identifique el peligro y se adopten medidas de carácter urgente. El artículo 13, 3), de la ley núm. 6331 sobre SST, también establece que, en caso de peligro grave, inminente e inevitable, los trabajadores tienen derecho a dejar su situación laboral o área peligrosa, sin seguir el mencionado procedimiento de declaración. La Comisión destaca que esta disposición no da pleno efecto a los artículo 13 y 19, f), del Convenio. Recuerda que los artículos 13 y 19, f), no prevén la declaración a un comité o al empleador como condición previa para su eliminación. En relación con esto, la Comisión se remite a los párrafo 145-152 de su Estudio General de 2009, Promover la seguridad y salud en el medio ambiente de trabajo, y subraya que los artículo 13 y 19, f), no están adecuadamente incorporados cuando «el derecho de los trabajadores a interrumpir el trabajo, si bien no entraña consecuencias injustificadas, depende de la decisión del responsable de seguridad o de otra persona con grado de supervisor». En lo que concierne a las condiciones previas establecidas en el artículo 13, 3), de la ley núm. 6331 sobre SST, la Comisión entiende que la condición de «inevitabilidad» del peligro, significa que debe ocurrir un accidente. La Comisión señala a la atención del Gobierno el hecho de que, para beneficiarse de la protección del artículo 13 del Convenio, no es necesario que el accidente sea inevitable, sino que es suficiente con que el trabajador tenga una justificación razonable para considerar que la situación laboral presenta un peligro inminente y grave para su vida o su salud, ocurra o no el accidente. En consecuencia, la Comisión solicita al Gobierno que adopte las medidas necesarias para modificar su legislación, con el fin de dar pleno efecto a los artículos 13 y 19, f), del Convenio, y que comunique información a este respecto.

Artículo 17. Colaboración entre dos o más empresas que desarrollan simultáneamente actividades en un mismo lugar de trabajo. En su memoria, el Gobierno se refiere a las disposiciones elaboradas para garantizar la responsabilidad conjunta del empleador principal y del subcontratista respecto de las obligaciones previstas en la Ley del Trabajo núm. 4857. Añade que el artículo 22 de la ley núm. 6331 sobre SST, prevé en la actualidad el establecimiento de un comité conjunto de seguridad y salud para asegurar la cooperación y la colaboración entre el empleador principal y el subcontratista, siempre que la duración del contrato de externalización supere los seis meses. La Comisión recuerda que la colaboración prescrita de los empleadores debe aplicarse desde el inicio de los trabajos y no está sujeta a su duración. La Comisión también toma nota de que el artículo 23 de la ley núm. 6331 sobre SST, establece el deber de cooperar de los empleadores que llevan a cabo actividades en el mismo entorno laboral, con miras a prevenir, proteger e informar a los trabajadores sobre los riesgos laborales. La Comisión desea señalar a la atención del Gobierno el párrafo 11 de la Recomendación sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (núm. 164), que dispone que, en los casos apropiados, la autoridad competente debería prescribir las modalidades generales de tal colaboración. La Comisión solicita al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que, cuando dos o más empleadores realicen simultáneamente actividades en un mismo lugar de trabajo, la colaboración prescrita no esté sujeta a ningún período de tiempo, y que comunique información en este sentido, incluyendo información sobre la aplicación en la práctica. También se solicita al Gobierno que comunique información sobre toda medida tomada o procedimiento adoptado por la autoridad para garantizar esta colaboración.

La Comisión también plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.

[Se solicita al Gobierno que responda detalladamente a los presentes comentarios en 2015.]