Observación (CEACR) - Adopción: 2016, Publicación: 106ª reunión CIT (2017)

Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) - Ecuador (Ratificación : 1959)

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La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI) recibidas el 1.º de septiembre de 2016, de las observaciones conjuntas de la Unión Nacional de Educadores (UNE) y de la Internacional de Servicios Públicos (ISP) recibidas el 1.º de septiembre de 2016, así como de las observaciones conjuntas de la UNE y de la Internacional de la Educación (IE) recibidas el 7 de septiembre de 2016, todas las cuales se refieren a cuestiones examinadas en la presente observación.

La Comisión toma también nota de las observaciones de la Federación Nacional de Cámaras de Industrias del Ecuador recibidas el 2 de septiembre de 2016, que se refieren igualmente a cuestiones examinadas en la presente observación.

La Comisión pide de nuevo al Gobierno que envíe sus comentarios en relación con los alegatos específicos de despidos antisindicales en una empresa del sector bananero contenidos en las observaciones de la CSI de 2014.

Seguimiento de la discusión de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del Trabajo, 105.ª reunión, mayo-junio de 2016)

La Comisión toma nota de la discusión que tuvo lugar en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia (en adelante la Comisión de la Conferencia) en junio de 2016 sobre la aplicación del Convenio por Ecuador. La Comisión toma nota de que en sus conclusiones la Comisión de la Conferencia pidió al Gobierno que:

-inicie un proceso de consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores más representativas, en forma previa a cualquier modificación legal, y en orden a armonizar todas las leyes relevantes en concordancia con el Convenio;
-modifique la Ley Orgánica del Servicio Público (LOSEP) y la Ley Orgánica de las Empresas Públicas (LOEP) para asegurar que todos los trabajadores, con la posible excepción de las personas que trabajan en la administración del Estado, gocen del derecho de organizarse y negociar colectivamente de conformidad con el Convenio;
-derogue las órdenes ministeriales núms. 00080 y 00155 que permiten calificar de abusiva las cláusulas de los convenios colectivos en el sector público, atribución que sólo debería ser competencia de las autoridades judiciales;
-acepte un programa de asistencia técnica de la Oficina para llevar adelante el proceso de consultas referido y la posterior reforma legislativa;
-asegure el ejercicio de la negociación colectiva en un clima de diálogo y entendimiento.

Aplicación del Convenio en el sector público

Artículos 1, 2 y 6 del Convenio. Protección de los trabajadores del sector público que no están en la administración del Estado contra los actos de discriminación antisindical y de injerencia. En sus comentarios anteriores, la Comisión había instado firmemente al Gobierno a que tomara las medidas necesarias para garantizar que la legislación aplicable al sector público contenga, cuando menos para los trabajadores no incluidos en la excepción del artículo 6 del Convenio, disposiciones que prohíban y sancionen de manera disuasiva todos los actos constitutivos de discriminación antisindical y de injerencia contemplados por los artículos 1 y 2 del Convenio. La Comisión había subrayado que la figura de la «compra de renuncia obligatoria», examinada por el Comité de Libertad Sindical en el marco del caso núm. 2926, que permite a la administración pública, a cambio del pago de una indemnización, cesar de manera unilateral a los servidores públicos sin necesidad de indicar los motivos de la terminación de la relación de trabajo, hacía aún más necesaria la adopción de disposiciones que protejan de manera eficaz a los servidores públicos en contra de posibles actos de discriminación antisindical. A este respecto, la Comisión toma nota en primer lugar de que el Gobierno se limita a manifestar que la «compra de renuncia obligatoria» sólo se puede aplicar en procesos de restructuración o reorganización de las entidades públicas, después de que la pertinencia y factibilidad del uso de esta figura haya sido examinada por un comité de gestión pública pero que no informa acerca de las medidas tomadas para dar aplicación a los artículos 1 y 2 del Convenio en el sector público. La Comisión toma nota, por otra parte, de que la ISP y la UNE denuncian en sus observaciones una serie de casos específicos de despidos antisindicales, varios de ellos habiendo sido llevados a cabo por medio de la «compra de renuncia obligatoria». La Comisión toma nota adicionalmente de que la ISP y la UNE comunican en sus observaciones el texto del «proyecto de ley reformatoria a las leyes que rigen el sector público», actualmente objeto de examen por parte de la Asamblea Nacional. La Comisión observa que dicho proyecto contiene una disposición que protege a los servidores públicos contra los actos de discriminación relacionados con el ejercicio de su derecho de organización y, por otra, una disposición relativa a la independencia de las organizaciones de servidores públicos respecto de las autoridades públicas. La Comisión observa, sin embargo, que el texto del proyecto al cual ha tenido acceso no contempla sanciones específicas en caso de producirse instancias de discriminación o injerencia antisindical. A la luz de lo anterior, la Comisión insta nuevamente al Gobierno a que tome las medidas necesarias para asegurar que el uso de la «compra de renuncia obligatoria» no dé lugar a actos de discriminación antisindical y pide al Gobierno que envíe sus comentarios acerca de los casos específicos de despidos antisindicales en el sector público denunciados por la ISP y la UNE. La Comisión confía adicionalmente en que la reforma en curso de las leyes que rigen el sector público dé plena aplicación, por lo menos en relación con los trabajadores del sector público que no están en la administración del Estado, a las garantías de los artículos 1 y 2 del Convenio. Recordando que el Gobierno puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina, la Comisión pide al Gobierno que informe de todo avance al respecto.

Artículos 4 y 6. Negociación colectiva de los trabajadores del sector público que no trabajan en la administración del Estado. En sus comentarios anteriores, la Comisión había observado que las distintas leyes que rigen el sector público no reconocían el derecho de negociación colectiva a los servidores públicos y que tan sólo los obreros del sector público, regidos por el Código del Trabajo, podían negociar colectivamente. Recordando que el Convenio se aplica a los funcionarios públicos que no trabajan en la administración del Estado, la Comisión había pedido al Gobierno que tomara las medidas necesarias para extender el derecho de negociación colectiva a todas las categorías de empleados públicos abarcadas por el Convenio. Adicionalmente, en su último comentario, la Comisión había tomado nota de que, con miras a unificar el régimen jurídico de los trabajadores del sector público, se estaba discutiendo la adopción de enmiendas constitucionales dirigidas a ampliar el ámbito de aplicación de las mencionadas leyes del sector público a la totalidad de los trabajadores de dicho sector, con la única excepción de los obreros del sector público contratados con anterioridad a la entrada en vigor de las enmiendas. En la medida en que las mencionadas leyes del sector público no reconocían el derecho de negociación colectiva de los servidores públicos, la Comisión, al igual que la misión técnica de la OIT que había visitado el país en enero de 2015, había constatado con preocupación que la adopción de las enmiendas constitucionales iba a suponer una extensión del incumplimiento del artículo 4 del Convenio. En consonancia con el Comité de Libertad Sindical (caso núm. 2970, 376.º informe), la Comisión había pedido por lo tanto al Gobierno que consultara de inmediato a las organizaciones sindicales concernidas para asegurar que el proyecto de enmiendas constitucionales contribuyera a la aplicación del artículo 4 del Convenio y que la legislación aplicable al sector público cumpliera con el mismo.

La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que las mencionadas enmiendas constitucionales fueron adoptadas el 3 de diciembre de 2015 y que, en virtud de las mismas: i) el nuevo artículo 326.16 de la Constitución dispone que «en virtud de que el Estado y la administración pública tienen la obligación de velar por el interés general, sólo habrá contratación colectiva para el sector privado», y ii) la Disposición transitoria primera de las enmiendas dispone que «las y los obreros del sector público que antes de la entrada en vigencia de la presente enmienda constitucional se encuentren sujetos al Código del Trabajo, mantendrán los derechos individuales y colectivos garantizados por este cuerpo legal. Una vez en vigencia la presente enmienda constitucional, las y los servidores públicos que ingresen al sector público se sujetarán a las disposiciones que regulan al mismo».

La Comisión toma nota adicionalmente de que el Gobierno manifiesta que: i) la contratación colectiva es una figura que sólo se justifica para repartir las plusvalías generadas por la actividad privada; ii) las utilidades que generan las instituciones del sector público deben ser redistribuidas por igual a la sociedad en su conjunto; iii) las remuneraciones de los servidores públicos son, en promedio, netamente más altas que las que se reciben en el sector privado, y iv) la protección de los derechos adquiridos de los obreros del sector público contratados con anterioridad a la entrada en vigor de las enmiendas significa que los procesos de negociación colectiva entablados antes del 3 de diciembre de 2015, deben ser culminados y que los contratos colectivos vigentes deben ser plenamente respetados. La Comisión toma nota por otra parte de las observaciones de la ISP, de la IE y de la UNE, las cuales manifiestan que: i) culminando un proceso iniciado en 2008, la adopción de las enmiendas constitucionales de diciembre de 2015, ratifica la completa desaparición de la negociación colectiva en el sector público ecuatoriano; ii) los obreros del sector público, categoría ahora difunta, contratados con anterioridad a la entrada en vigor de las enmiendas constitucionales se encuentran ahora en un limbo jurídico, y iii) en la práctica, a pesar de la letra de la disposición transitoria primera, se han detenido por completo los procesos de negociación colectiva que abarcan a los obreros del sector público.

La Comisión observa con profunda preocupación que, en violación de los artículos 4 y 6 del Convenio, y a pesar de sus reiterados comentarios y de los de otros órganos de control de la OIT, las enmiendas constitucionales adoptadas en diciembre de 2015 excluyen del ámbito de la negociación colectiva al sector público en su conjunto. La Comisión recuerda que, en virtud de las mencionadas disposiciones del Convenio, todos los trabajadores del sector público que no trabajan en la administración del Estado (por ejemplo los empleados de empresas públicas, los empleados municipales y los de entidades descentralizadas, los docentes del sector público y el personal del sector de los transportes) deben poder gozar del derecho de negociación colectiva. La Comisión recuerda también que dicho derecho constituye un elemento importante de la democracia social y que, en numerosos países, funcionan mecanismos que permiten compaginar de manera armónica las misiones de interés general del sector público con el ejercicio responsable de la negociación colectiva. La Comisión insta por lo tanto al Gobierno a que reabra, a la brevedad, un debate de fondo con las organizaciones sindicales concernidas con miras al restablecimiento de la negociación colectiva para todas las categorías de trabajadores del sector público abarcados por el Convenio. Recordando sus distintos comentarios emitidos desde 2008, la Comisión insta adicionalmente al Gobierno a que respete plenamente el derecho de los obreros del sector público contratados con anterioridad a la entrada en vigor de las enmiendas constitucionales de seguir negociando sus condiciones de empleo y de trabajo. La Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones detalladas al respecto.

Aplicación del Convenio en el sector privado

Artículo 1. Protección adecuada contra los actos de discriminación antisindical. En sus comentarios anteriores, la Comisión había pedido al Gobierno que tomara las medidas necesarias para que la legislación incluya una disposición específica que garantice la protección contra actos de discriminación antisindical en el momento del acceso al empleo. La Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta que: i) la normativa vigente no contiene disposiciones específicas respecto de la prohibición de la discriminación antisindical en el momento del empleo; ii) coincide en la necesidad de realizar una reflexión de manera que se pueda combatir de forma efectiva toda discriminación permitiendo que sus víctimas puedan ser reintegradas a los espacios laborales en garantía de su derecho constitucional al trabajo. A la luz de lo anterior, la Comisión confía en que el Gobierno tomará las medidas necesarias para que la legislación incluya una disposición específica que garantice la protección contra actos de discriminación antisindical en el momento del acceso al empleo. La Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones sobre todo avance a este respecto.

Artículo 4. Promoción de la negociación colectiva. En sus comentarios anteriores, la Comisión había señalado la necesidad de modificar el artículo 221 del Código del Trabajo relativo a la presentación del proyecto de convenio colectivo, de manera que, cuando no exista una organización que reúna a más del 50 por ciento de los trabajadores, las organizaciones sindicales minoritarias puedan, por sí solas o en forma conjunta, negociar en nombre de sus miembros. La Comisión toma nota de que tanto el Gobierno como la Federación Nacional de Cámaras de Industrias del Ecuador indican que la mencionada disposición del Código del Trabajo garantiza la representatividad de la organización de trabajadores con la cual se celebra el convenio colectivo, el cual, una vez firmado, se aplicará a la totalidad de los trabajadores, que sean sindicalizados o no. La Comisión recuerda que si bien la exigencia de representatividad para firmar convenios colectivos es plenamente compatible con el Convenio, el nivel de representatividad fijado no debe ser tal que dificulte la promoción y el desarrollo de la negociación colectiva libre y voluntaria a los cuales se refiere el artículo 4 del Convenio. A este respecto, al tiempo que toma nota de la indicación del Gobierno de que desde el año 2010 hasta junio de 2016 se han suscrito 267 contratos colectivos en el sector privado, la Comisión resalta también que, en sus conclusiones, la misión técnica de la OIT que visitó el país en enero de 2015 en seguimiento de la discusión de la Comisión de la Conferencia de 2014, expresó su preocupación por la escasa tasa de cobertura de la negociación colectiva, especialmente en el sector privado. A la luz de lo anterior, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que, en consulta con los interlocutores sociales, tome las medidas necesarias para modificar el artículo 221 del Código del Trabajo en el sentido indicado. La Comisión pide adicionalmente al Gobierno que siga informando del número de convenios colectivos firmados en los últimos años así como del número de trabajadores y sectores de actividad abarcados por los mismos.

La Comisión observa con preocupación que, a pesar de sus reiterados comentarios y de las discusiones que tuvieron lugar sobre la aplicación del Convenio en el seno de la Comisión de la Conferencia en 2014 y 2016, se extienden en el sector público restricciones a la libertad sindical y a la negociación colectiva contrarias a las garantías del Convenio. La Comisión insta al Gobierno a que tome plenamente en consideración el contenido de la presente observación tanto en relación con la legislación vigente y su aplicación como en relación con los proyectos de ley actualmente en discusión, especialmente el proyecto de reforma de las leyes administrativas. A este respecto, la Comisión recuerda que el Gobierno puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina.

[Se pide al Gobierno que responda de forma completa a los presentes comentarios en 2017.]